Caída y ascenso de la democracia

por qué europa fue diferente

El desarrollo de la democracia temprana no fue ni mucho menos exclusivo de Europa. Las asambleas de la Grecia clásica, las reuniones de las tribus germánicas y los consejos de las ciudades-Estado medievales guardan cierta semejanza con la gobernanza colectiva existente en otras regiones del mundo. Sin embargo, Europa fue diferente en varios aspectos fundamentales. A diferencia de lo que ocurrió en China y Oriente Próximo, la democracia temprana continuó sobreviviendo y prosperando en Europa, en vez de ser totalmente suplantada por un Estado autocrático y burocrático. Este es el primer devenir de los acontecimientos que hemos de considerar. Los europeos también se diferenciaron en que al final lograron extender la práctica de la democracia temprana a sociedades que abarcaban grandes territorios. Por último, la democracia temprana en Europa evolucionó después, a través de una serie de pasos, hacia la democracia moderna. Hemos de preguntarnos cómo los europeos medievales desarrollaron la práctica de la representación política y cómo esta acabó dando paso a la elección de los gobernantes mediante los comicios libres y el sufragio universal adulto.

La ironía de la democracia temprana en Europa es que se desarrolló y prosperó por la precisa razón de que los gobernantes europeos fueron, durante mucho tiempo, notablemente débiles.21 A lo largo de más de un milenio tras la caída de Roma, los gobernantes europeos carecieron de la capacidad de tasar la producción de su pueblo y basarse en ello para aplicar unos impuestos significativos.22 El ejemplo más elocuente de la debilidad europea son los escasos ingresos que recaudaron. Los europeos acabarían desarrollando unos sólidos sistemas de recaudación de ingresos, pero les llevó muchísimo tiempo. En la época medieval y durante parte de la era moderna temprana, los emperadores chinos y los califas musulmanes pudieron extraer mucho más de la producción económica que cualquier gobernante europeo, con la excepción de las pequeñas ciudades-Estado.

Para ver cuál era la debilidad inicial de Europa, fijémonos en los datos de la figura 1.1, que muestra una estimación de los ingresos estatales como parte de la producción económica total en cuatro sociedades: China con la dinastía Song en el 1086 d. C., Irak con el califato abasí en el 850 d. C. y, por último, Inglaterra y Francia sobre 1300 d. C.23 Los emperadores Song y los califas abasíes pudieron extraer unos ingresos en relación con el PIB diez veces mayores que los gobernantes europeos. Estas cifras corresponden a los impuestos centrales; la cuestión de los impuestos locales europeos, y en particular la de los diezmos que fueron destinados a la Iglesia, se abordará en el capítulo v y no afectará a mi conclusión general.

FIGURA 1.1. Extracción fiscal en tres regiones (véase el texto para conocer las fuentes)

Una de las lecciones adicionales de la figura 1.1 es que, si bien la democracia temprana y la autocracia fueron vías alternativas de desarrollo político, no condujeron necesariamente al mismo resultado. Incluso después de que los monarcas ingleses hubiesen aceptado la Carta Magna, se vieron obligados a conformarse con una tasa impositiva muy inferior a la de los emperadores chinos o los califas musulmanes.

Durante mucho tiempo, los gobernantes de Europa estuvieron en una posición débil porque carecían de burocracias estatales. No disponían de muchas de las tecnologías que hacen funcionar una burocracia, y los romanos no les legaron dicha institución. La consecuencia fue que aquellos que deseaban una burocracia tenían que empezar desde cero. A todo ello contribuyó que la forma de agricultura practicada en Europa –más extensiva que intensiva– dificultaba el funcionamiento de la burocracia. Con el tiempo, los Estados europeos desarrollarían burocracias estatales fuertes, en gran parte debido a las amenazas externas. Sin embargo, cuando esto ocurrió, las prácticas democráticas ya habían arraigado con fuerza, y también se habían ampliado para poder funcionar en sistemas de gobierno grandes. En este orden de los acontecimientos, la burocracia no fue una sustituta de la democracia, sino que –al igual que en la alternativa autocrática– se convirtió en su complemento.

Una muestra de la debilidad fundamental de los Estados europeos medievales es el caso de Felipe el Hermoso de Francia, que reinó entre 1285 y 1314.24 A menudo se le atribuye la creación de una administración real centralizada, pero a pesar de sus extenuados esfuerzos, Felipe siguió teniendo una burocracia central permanente compuesta por solo unas decenas de personas y careció de una fuerza militar permanente. Joseph Strayer, biógrafo de Felipe, argumentó que, por esa razón, Felipe tuvo que lograr sus objetivos por medios alternativos a la amenaza de la fuerza, ya que “tenía poca fuerza en la que apoyarse”.25 El reinado de Felipe se caracterizó por sus sucesivas negociaciones con los colectivos de cada lugar –en orden disperso– para obtener su consentimiento y su ayuda para recaudar ingresos.26

La ironía final del desarrollo político de Europa fue que el lento progreso de la ciencia y la civilización favoreció la supervivencia de la democracia temprana. Pongamos el ejemplo del efecto del conocimiento del suelo. Los gobernantes de China y Oriente Próximo desarrollaron muy pronto su conocimiento sobre la contribución de los diferentes tipos de suelo a la producción agrícola. Dotados de esta sabiduría, estaban en mejores condiciones para calcular los impuestos requeridos a sus súbditos, en lugar de tener que iniciar un proceso de negociación y acuerdo. En China, la leyenda conocida como “El tributo de Yu”, o “Yu Gong”, cuenta que Yu el Grande, el primer emperador de la dinastía Xia, inspeccionó cada una de sus nueve provincias y estableció diferentes tasas impositivas en función de la calidad del suelo. Aunque la historia de Yu es apócrifa, el conocimiento pionero del suelo entre los chinos no lo es, y no existe ningún equivalente europeo para la leyenda de Yu el Grande.

el estado llegó antes a china

El curso del desarrollo político chino se parece al europeo, pero a la inversa. Para entender sus orígenes, debemos remontarnos al segundo milenio antes de Cristo. La primera dinastía histórica de China, la Shang, surgió en la meseta de Loess, en el noroeste de China, en una región llamada así por su tipo de suelo. Una dinastía anterior, la Xia, que pudo o no ser mítica, se habría ubicado en la misma zona.

El sello distintivo de la sociedad Shang fue que, desde una fecha muy temprana, el Estado adoptó una forma autocrática. Según la costumbre Shang, los reyes debían ser elegidos de acuerdo con una estricta regla dictada por la herencia; no había referencias a ningún consejo o asamblea que tuviera voz en el asunto ni a ninguna influencia posterior. Es posible que los Shang tuvieran una protoburocracia, pero sabemos con mayor certeza que los reyes Shang movilizaron grandes fuerzas militares compuestas por decenas de miles de personas. Los Shang también tenían una capital central dominante mucho mayor que cualquiera de los asentamientos circundantes.

El entorno natural empujó claramente a la sociedad china hacia una dirección autocrática. Todas las dinastías chinas tempranas surgieron en la meseta de Loess. El loess es un tipo de suelo blando, lo que hace más fácil trabajarlo incluso con herramientas simples, y también es muy poroso, lo que asegura que el agua llegue a las plantas en crecimiento. En aquellos lugares donde también había una fuente de agua, el suelo loéssico proporcionó una excelente base para la agricultura temprana. El suelo loéssico también está presente en Europa y fue cultivado por los primeros agricultores de la Europa occidental, la cultura Linearbandkeramik (LBK). Sin embargo, en la Europa occidental, el loess tendía a depositarse en pequeñas áreas muy esparcidas, en lugar de en una llanura gigante, lo que produjo un patrón de asentamiento temprano más disperso. Esto también pudo provocar una tendencia a largo plazo hacia la autoridad política dispersa.

El desarrollo precoz de la burocracia estatal también empujó a China hacia una dirección autocrática. Por lo general, los observadores occidentales se refieren a los Qin (221-206 a. C.) como la primera dinastía que instauró un Estado burocrático en China. En realidad, las raíces de la burocracia china se remontan mucho más atrás. Nuestro primer indicio inequívoco del Estado burocrático proviene de la dinastía Zhou Occidental, que duró desde el año 1047 hasta el 772 a. C. La burocracia Zhou consistía en divisiones administrativas paralelas que contaban con un Gran Secretariado, los ejércitos Sexto y Octavo, un Ministerio y la Casa Real.27 Muchos de los cargos en esta burocracia eran hereditarios, en particular en los periodos iniciales, pero con el tiempo la promoción meritocrática se convertiría en la norma.

En la evolución posterior del Estado chino, el reclutamiento y la administración burocrática se volvieron cada vez más rutinarios en detrimento de los linajes hereditarios. En la Europa occidental los gobernantes adoptaron tras la caída de Roma una política de concesión de tierras a cambio del servicio militar. Estas concesiones solían ser transacciones unidireccionales. Con el tiempo, esto condujo a la creación de una categoría de miembros de la sociedad que disfrutaban de una considerable autonomía. La presencia de este grupo desempeñaría un papel destacado en el desarrollo inicial de las asambleas medievales. En China, las cosas iban en la dirección contraria. Con la perfección de un sistema de examen imperial durante las dinastías Tang y Song, los gobernantes chinos tenían a su disposición un medio de reclutamiento burocrático que no dependía de ninguna red ajena a su control. Ser miembro de la élite significaba entonces ser parte del propio Estado.

los gobernantes islámicos heredaron un estado

Oriente Próximo tomó un camino distinto a la autocracia de China, el cual da muestra de cómo heredar un Estado puede ser perjudicial para la democracia. La democracia temprana prevaleció como principal forma de gobierno en Arabia en el periodo preislámico: los gobernantes gobernaban de forma consensuada por medio de los consejos. Una de sus explicaciones es que, en una sociedad nómada, las personas descontentas con las decisiones de un gobernante podían marcharse a otro lugar. El otro hecho importante es que los gobernantes no tenían nada que se pareciese siquiera ligeramente a un Estado: no tenían burocracia ni fuerza militar permanente. Este es un patrón que veremos también en otras regiones tan diversas como las llanuras de América del Norte y los bosques de África central.

Una forma de interpretar lo que sucedió después en Arabia es que la llegada del islam socavó fatalmente las perspectivas democráticas, pero este punto de vista no encaja muy bien con la historia. Las pistas que tenemos sobre la gobernanza con el mismísimo Mahoma sugieren que operó de forma consultiva por las mismas razones que otros gobernantes árabes: era la única forma de hacer que las cosas funcio­­naran. Esto lo podemos ver en el texto comúnmente conocido como la “Carta de Medina”. En el islam también existe una tradición según la cual los cuatro primeros califas “justos” fueron elegidos de forma colectiva, en lugar de por herencia, y el propio Corán se refiere en dos ocasiones a la necesidad de que los gobernantes gobiernen por medio de la shura, que en árabe significa ‘consulta’.

Fue la rápida herencia de un Estado preexistente –y no el islam– lo que produjo la desaparición de la democracia temprana en Oriente Próximo. A medida que los conquistadores islámicos se expandieron desde Arabia, se encontraron con tierras más densamente pobladas donde la gente practicaba una agricultura intensiva y asentada, un entorno que difería radicalmente del de Arabia. Estas tierras, ubicadas en lo que hoy es Irak, eran parte del Imperio sasánida y, en el siglo previo a las conquistas islámicas, los sasánidas habían logrado crear una burocracia centralizada para recaudar impuestos en una fértil región agrícola que acabaría siendo conocida como Sawad, la ‘tierra negra’. Con esta herencia, y habiendo depuesto al liderato sasánida, los conquistadores árabes cooptaron su burocracia. El resultado fue que, a pesar de las protestas, los califas podían gobernar ahora de manera autocrática sin demasiada necesidad de consultar. La sucesión al califato se convirtió en hereditaria.

La rápida expansión geográfica fue el otro factor que socavó la democracia en Oriente Próximo. La democracia temprana en la Arabia preislámica, como en muchas otras sociedades humanas, tuvo un carácter reducido y presencial, donde los ancianos de los distintos grupos tribales se reunían, hablaban y llegaban a algún tipo de conclusión. El proceso era informal, por la precisa razón de que las circunstancias lo permitían. Con las conquistas islámicas, se planteó la cuestión de cómo gobernar, no en un entorno presencial, sino a través de cientos e incluso miles de kilómetros. Algunos académicos han planteado que, en esta coyuntura, lo que se necesitaba era la práctica que acabaron adoptando los europeos: una forma de representación política que permitiera la gobernanza democrática desde grandes distancias.28 Sin embargo, los europeos necesitaron siglos de ensayo y error para llegar a esta solución; los habitantes del mundo islámico habrían necesitado resolver esto en cuestión de décadas.

Lo último que se debe destacar de la desaparición de la democracia en Oriente Próximo es el importante factor de la contingencia. Los conquistadores musulmanes pudieron heredar un Estado burocrático porque los gobernantes sasánidas de Irak habían desarrollado uno recientemente. Si la expansión islámica se hubiese producido cien años antes –en el siglo vi, en vez de en el vii–, no habría existido ninguna burocracia que heredar. La historia posterior de la democracia en Oriente Próximo podría haber sido muy distinta.

la llegada de la democracia moderna

La democracia moderna evolucionó a partir de la democracia temprana, un proceso que comenzó en Inglaterra antes de alcanzar una mayor extensión –para los hombres blancos libres– en Estados Unidos. La democracia moderna es una forma de Estado donde la participación política es amplia pero episódica: los ciudadanos participan votando a sus representantes, pero solo cada cierto tiempo, y hay pocos medios de control aparte del voto, ya que los representantes no pueden estar sujetos a mandatos o instrucciones.29 Todo esto contrasta con la democracia temprana. En las democracias tempranas, la participación a menudo se limitaba a un pequeño grupo de personas, pero para quienes disfrutaban de ese derecho la frecuencia de esa participación era mucho mayor. También se daba el caso de que aquellos que elegían representantes podían vincularlos a mandatos, y las ciudades podían vetar decisiones centrales o excluirse de ellas. Esto generó un considerable poder de veto y, por tanto, la necesidad del consenso. Por esta razón, había menos problemas con la “tiranía de la mayoría”, mientras que todas las democracias modernas deben lidiar con ellos.

Que la democracia adopte una forma particular se explica en gran parte por las peculiaridades de la historia angloestadounidense. Inglaterra y después Estados Unidos se desviaron del modelo europeo común, y será importante que comprendamos cómo y por qué sucedió esto. También nos ayudará a entender los posibles puntos de fractura de la democracia moderna.

La gobernanza del consejo y la asamblea existió en Europa en los periodos medieval y moderno. En la Europa continental, las asambleas funcionaban del mismo modo observado en las democracias tempranas de otros lugares: los diputados solían estar sujetos a mandatos estrictos y los electores de cada lugar tenían la libertad de rechazar las decisiones centrales. Esto no difiere mucho de la forma en que los hurones de los bosques del noreste americano se gobernaban a sí mismos, y los gobernantes de la Europa continental que intentaron desviarse de este patrón lo consiguieron con limitaciones.

Ya en el siglo xiv, el gobierno por consejo de Inglaterra empezó a parecer muy diferente. Si bien los monarcas ingleses gobernaban de forma conjunta con el Parlamento, también lograron imponer el requisito de que los diputados fueran enviados sin el mandato de sus electores y que las decisiones de la mayoría fuesen vinculantes. La única restricción que los electores podían imponer a los diputados era no reelegirlos. Este modelo británico de diputados sin mandatos se acabaría convirtiendo en la norma para todas las democracias modernas. Ninguna democracia representativa desde finales del siglo xviii ha permitido mandatos explícitos –lo único que se puede intentar son iniciativas informales, como el “Contrato con Estados Unidos” del Partido Republicano en 1994–, y la ausencia de mandatos tiene consecuencias importantes para el futuro de la democracia.30

La ironía de Inglaterra es que fue el poder monárquico el que ayudó a impulsar el alejamiento de la democracia temprana, motivo por el cual la democracia moderna incorpora un elemento de autocracia. Fue por esta razón por la que, cuando el Parlamento hubo asumido la supremacía a partir de 1688, el famoso jurista William Blackstone escribió que tenía “un poder despótico absoluto”.31

Si bien Inglaterra inició el desarrollo de la democracia moderna, tardó más en avanzar en el proceso. Incluso después de lo que se conoce comúnmente como la Ley de Reforma de 1832, solo podía votar una pequeñísima parte de la población total.32 Aquí nos enfrentamos a un enigma: aunque los radicales ingleses del siglo xvii, como los niveladores, concibieron por primera vez el sufragio universal masculino como forma de gobernar una sociedad, sus ideas se implantaron primero en América del Norte y no en Inglaterra. Aunque solemos pensar en 1776 o 1787 como el comienzo de la democracia estadounidense, fue a partir del siglo xvii cuando un sufragio muy amplio –para los hombres blancos libres– se convirtió en la norma en las colonias de Inglaterra en América del Norte.

En la parte británica de la América del Norte colonial arraigó un amplio sufragio masculino, no por unas ideas distintivas, sino por la simple razón de que, en un entorno donde abundaba la tierra y escaseaba la mano de obra, la gente común tenía buenas opciones de salida. Este era el mismo factor fundamental que había favorecido la democracia en otras sociedades. La concesión de derechos políticos y el gobierno compartido fueron consecuencias necesarias, a causa de la débil posición de quienes estaban en el poder. Las empresas mercantiles y otras encargadas del desarrollo de las colonias intentaron, al principio, gobernar de manera jerárquica, pero no duró mucho. Al carecer de capacidad coercitiva y administrativa, fueron enseguida conscientes de que necesitaban gobernar de forma conjunta con las asambleas de colonos. La primera se celebró en Jamestown (Virginia) en 1619.

En la historia sobre la influencia de la escasez de la mano de obra en la gobernanza de América del Norte hay una segunda y trágica derivada que también comenzó en 1619. Las mismas condiciones ambientales que empujaron a los regímenes coloniales a ofrecer derechos políticos a los blancos crearon incentivos para establecer un sistema de esclavitud para los africanos. Que uno disfrutara de derechos políticos o fuese esclavizado dependía de la calidad de tu “opción externa”, como la llaman los economistas. Aparte de aquellos que fueron tomados contra su voluntad –y veremos que estos casos existieron–, los inmigrantes británicos tenían la opción de no ir al Nuevo Mundo. Los africanos que llegaban al Nuevo Mundo no tenían esta opción. Una vez allí, los inmigrantes británicos descontentos con las condiciones que se les ofrecían podían a menudo mudarse a otro lugar, pero los esclavos africanos que intentaban escapar difícilmente podían esperar fusionarse con la población general, y sabemos que, ya en el periodo isabelino, los africanos eran considerados y caracterizados de forma negativa por los ingleses.33 Los derechos políticos para los blancos y la esclavitud para los africanos se derivaron de la misma condición ambiental subyacente a la escasez de la mano de obra. Pasarían trescientos cincuenta años desde 1619 hasta que los afroestadounidenses disfrutaran de forma duradera de los mismos derechos de voto que los demás. Que los afroestadounidenses lograran votar al fin apunta a otra característica de la democracia moderna: precisamente porque se basa en la idea de una amplia participación, los excluidos tienen un argumento muy potente para exigir el voto.

La Constitución de Estados Unidos de 1787 ayudó a avanzar en la transición a la democracia moderna. Lo hizo de un modo sorprendente, ya que purgó muchos elementos de la democracia temprana presentes en las constituciones estatales hasta la década de 1780. A partir de 1787, los representantes ya no pudieron estar sujetos a mandatos o instrucciones, como había sido común en las asambleas coloniales y también en las primeras asambleas estatales. Asimismo, se celebrarían elecciones con menos frecuencia, cuando lo más habitual era celebrarlas cada año, incluso después de 1776. Cada estado, además, estaría obligado a aceptar decisiones centrales en materia de impuestos y de defensa. A diferencia de la democracia temprana, la Constitución permitió la creación de una poderosa burocracia estatal central y brindó una forma de participación política amplia pero solo episódica, y que conllevaba la gobernanza de un territorio muy grande. Todavía seguimos en el proceso de averiguar si este experimento puede funcionar.

puntos de vista alternativos sobre la democracia

Hasta ahora he aportado un relato concreto de la expansión de la democracia temprana y su transformación en la democracia moderna. Sin embargo, hay otros puntos de vista relacionados con el papel de las ideas políticas, la desigualdad y el desarrollo económico.

Ideas políticas

La explicación más directa posible del surgimiento de la democracia es que alguien necesitó inventar la práctica, y los griegos fueron los primeros. Aunque al final la democracia desapareciera en Grecia, su recuerdo no lo hizo y, desde la era medieval en adelante, los europeos occidentales pudieron recurrir a esta tradición griega, así como a una posterior romana. Este argumento tiene dos grandes problemas.

El primero es que algunos pueblos, como los hurones o los tlaxcaltecas, no habían leído nunca a Aristóteles, pero pudieron idear formas de gobierno que a los europeos les parecieron sorprendentemente democráticas. Los miembros de las asambleas germánicas descritas por Tácito tampoco habían leído a Aristóteles.

El segundo problema es que, incluso para Europa, la interpretación de las ideas políticas no funciona igual de bien. Pondré un ejemplo aquí antes de abundar en ello en el capítulo v. Sabemos que las ideas griegas sobre el Estado fueron desconocidas por los europeos occidentales desde algún determinado momento tras la caída de Roma hasta su primera reaparición en las traducciones latinas de la época medieval. El teórico político J. G. A. Pollock sostuvo que el redescubrimiento de las ideas griegas sobre las polis tuvo un profundo efecto en las ciudades-repúblicas independientes del norte de Italia, pero esto no nos ayuda mucho a entender cómo estas surgieron en primera instancia. Sabemos que la primera traducción al latín de la Política de Aristóteles apareció en torno a 1260 d. C., pero la gran mayoría de las comunas italianas se hicieron autónomas mucho antes de esa fecha. Parecería que los ciudadanos medievales tuvieron que reinventar la gobernanza democrática por su cuenta, y es sorprendente que esto sucediera primero en Europa y no en el Oriente Próximo islámico, porque las obras de Aristóteles nunca fueron desconocidas en esa región.

Las ideas sobre la democracia importan y haré hincapié en ello a lo largo de este libro. Pero la simple idea de que los europeos tenían democracia debido a la tradición clásica no resulta convincente. Los europeos promovieron la causa de la democracia incluso en aquellos momentos en que la tradición clásica había sido olvidada, como lo hicieron otros pueblos sin haber descubierto nunca dicha tradición.

Desigualdad

La idea de que la desigualdad es perjudicial para la democracia está profundamente arraigada: en una sociedad dividida entre ricos y pobres, habrá envidias que socavarán la gobernabilidad democrática pacífica. Además, los desposeídos pueden ser más susceptibles a los llamamientos de los demagogos, de modo que la democracia no sobrevivirá mucho tiempo ante una gran desigualdad.