Разработка системы стратегического планирования и ее интеграция в систему государственного управления

Все материалы, размещенные в настоящем Сборнике, представлены в авторской редакции

© Когито-Центр, 2019

Введение

С. Н. Сильвестров

В настоящем сборнике представлены материалы очередного заседания экспертной сессии постоянного симпозиума «Проблемы стратегического управления». Все они посвящены различным вопросам трудного становления системы стратегического планирования и ее интеграции в государственное управление.

Собравшиеся эксперты обсудили действующие механизмы и институты целеполагания и выработки управленческих решений в системе стратегического управления. Во всех выступлениях подчеркивалась возрастающая потребность в стратегическом планировании экономического развития страны, в его увязке с решением задач обеспечения национальной безопасности в условиях нарастания, как внешних вызовов и угроз со стороны обострившейся внешней конкуренции в различных сферах международного общения, так и внутренних, обусловленных затянувшейся стагнацией российской экономики.

После многих лет полного доктринального непринятия планирования и разрозненных попыток внести программные начала в отдельные виды экономической деятельности 28 июня 2014 года принят Федеральный закон № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации». Он принимался как закон рамочный, но, тем не менее, заложил правовые основы и принципы планирования на трех уровнях федеративного устройства Российской Федерации, определил основных субъектов планирования и их полномочия. В нем определены перечень, соподчиненность и функциональное назначение основных документов стратегического планирования, разработан порядок, мониторинг и контроль реализации документов стратегического планирования.

Однако за прошедшее пятилетие закон так и не стал органичной частью государственного управления. Отдельные стратегические решения в форме президентских указов направлены на его прямое и активное применение, но сложившаяся управленческая практика исполнительной власти долгие годы ориентирована на решение задач, не выходящих за пределы среднесрочного горизонта.

Вместе с тем, Закон вскрыл основные недостатки сформировавшейся модели регулирования экономического развития и, отчасти, устройства исполнительной власти. Среди них: отсутствие института целеполагания; подавляющее преобладание ведомственного подхода; рассогласованность в принятии управленческих решений, несбалансированность программ развития различных видов экономической деятельности по срокам и ресурсам; низкая ответственность за неэффективные управленческие решения и проекты; неурегулированные организационно-правовые и экономические отношения государственного сектора с частно-предпринимательским сектором и институтами гражданского общества в проектах государственно-частного партнерства; прямое воздействие внешних рисковых факторов на слабо диверсифицированную открытую экономику.

Более трех десятков документов, с помощью которых осуществляется стратегическое планирование, нуждаются в согласовании процессов и содержания их разработки и реализации по срокам, целям и показателям, а также ресурсному обеспечению.

Достичь такой гармонизации невозможно в отсутствие целеполагающих документов. Из четырех основных документов стратегического планирования приняты и действуют: с 2015 года – Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2030 года, с 2016 года – Стратегия научно-технологического развития до 2035 года и с 2017 года – Стратегия экономической безопасности до 2030 года.

Основополагающий документ «Стратегия социально-экономического развития Российской Федерации» предполагалось разработать и обнародовать в 2017 году до президентских выборов, но подготовка Стратегии была перенесена с 2017 года на 2018 год и не принята до настоящего момента.

Без понимания долгосрочных перспектив социального и экономического развития страны в феврале 2019 года Правительством одобрена Стратегия пространственного развития Российской Федерации до 2025 года. «Стратегия пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года» занимает особое положение среди всех установленных федеральным законом «О стратегическом планировании в Российской Федерации» (далее – № 172-ФЗ) «документов стратегического планирования» и «стратегического прогнозирования»[1].

Остановимся подробнее на казусе разработки Стратегии пространственного развития при отсутствии целостной экономической политики страны и без какой-либо связи с приоритетами Стратегии обеспечения национальной безопасности.

Один из ведущих специалистов по региональной экономике В. Н. Лексин в своем глубоком анализе обстоятельств и последствий принятия Стратегии пространственного развития (в качестве важнейшей составной части стратегического планирования) отмечает, что со всей очевидностью «разработка «Стратегии» не могла опираться на отсутствующие достоверные прогнозы, предполагающие их многовариантную (сценарную) структуру и учитывающие долгосрочные и взаимосвязанные перспективы функционирования на различных территориях страны крупного, среднего и малого бизнеса, тенденции перемен в поведении и ментальном поведении (в том числе, миграционных мотиваций) разных групп населения, изменения внешнеэкономической и внешнеполитической ситуации и даже аномальные климатические изменения»[2].

В результате, по его мнению, с которым нельзя не согласиться, Стратегия «не имеет аналогов среди «документов» ни по фатальной несоразмерности сложнейшей (и действительно стратегически значимой) задачи и примитивности логики ее решения, ни по нечеткости формулирования предмета стратегирования («пространственное развитие»), ни по априорности исходных положений, ни по нескрываемой идеологической ориентации, ни по оценке вероятных последствий. «Стратегия» стала зеркалом государственного стратегического управления нашим будущим…»[3].

Между тем 16 февраля 2018 г. на встрече российского премьер-министра с главами регионов в рамках Российского инвестиционного форума «Сочи-2018» о подходе к подготовке «Стратегии пространственного развития России» главой федерального правительства было сказано следующее: «Правительство ее сейчас готовит. Важно учесть предложения от региональных властей, обсудить их на экспертных и общественных площадках. Мы рассчитываем, что стратегия будет абсолютно рабочим документом, практическим руководством для органов власти, станет инструментом координации различных отраслевых политик, поможет спланировать в целом развитие инфраструктуры в стране и, конечно, будет ориентиром для инвесторов. Важно четко определить конкурентные преимущества каждого региона, максимально точно спрогнозировать региональные точки роста»[4].

В итоге отсутствие отлаженной системы стратегического планирования неизбежно ведет и приводит к принятию управленческих решений и соответствующих документов, которые вряд ли приобретут характер «рабочих документов».

При заявленном шестилетнем цикле планирования ясно, что упомянутые и готовящиеся документы стратегического планирования не синхронизированы, подготавливаются и принимаются в разные сроки и рассчитаны на различные временные горизонты, что неизбежно повлечет их корректировку.

Для практической реализации Закона необходимо также подготовить план законопроектной деятельности Федерального собрания, направленный на инвентаризацию и корректировку дополняющих и подзаконных нормативно-правовых актов, от которых будет зависеть практическая плановая деятельность.

Еще один сложный вопрос – ресурсное обеспечение заявленных в разнообразных стратегиях проектов. Ресурсное обеспечение стратегического планирования согласно положениям закона предполагает долгосрочное бюджетное планирование.

В свою очередь подобное планирование должно опираться на прогноз характеристик соответствующих бюджетов бюджетной системы страны. Долгосрочный прогноз должен разрабатываться каждые шесть лет на двенадцать и более лет, в соответствии со Статьей 170.1 Бюджетного кодекса РФ, на основе прогноза социально-экономического развития Российской Федерации. Подобный бюджетный прогноз предполагалось разработать для реализации закона о стратегическом планировании. Социально-экономические прогнозы разрабатывались и принимались согласно среднесрочному бюджетному планированию только на трехлетний период. Однако кризисные последствия 2014 года, последующая рецессия, вынудили перейти в 2016 году от трехлетнего бюджетного плана к годовому федеральному бюджету. Вернулись к прежней практике с 2018 года.

Первый долгосрочный (до 2036 года) социально-экономический прогноз подготовлен Министерством экономики РФ в конце 2018 года. Соответственно бюджетный прогноз на более длительную перспективу «Бюджетный прогноз Российской Федерации на период до 2036 года» появился весной 2019 года.

При этом, для сравнения, Европейский союз готовит очередной семилетний бюджетный план. США принимают пятилетний бюджет, а эмиссия длинных ценных бумаг на срок 5, 10 и 30 лет создает дополнительные возможности мобилизации финансовых ресурсов под крупные стратегически важные проекты.

Стратегическому планированию должна предшествовать подготовка, по меньшей мере, четырех базовых прогнозов на перспективу шесть и более лет. Основным является Стратегический прогноз на период до 2035 года, определяющий этапы, возможные развилки и сценарии в развитии, – является базовым. Подобный прогноз, по сути, закладывает платформу социального согласия, содержит ценностные и идейные основы развития страны, задает основные ориентиры для понимания собственного места и выбора модели поведения на видимую историческую перспективу для всех субъектов гражданского общества, частного предпринимательства и институтов власти. Стратегический прогноз предполагалось обсудить и одобрить, также как Стратегию социально-экономического развития, в конце 2017 года. В результате отсутствия понимания и опыта подготовки такого документа, Стратегический прогноз одобрен только в феврале 2019 года.

В ближайшей перспективе Прогноз социально-экономического развития следует дополнить отдельным более детальным Прогнозом социальных потребностей населения (домашних хозяйств, как это принято в ряде европейских государств).

Первый опыт подготовки, по поручению Президента, Прогноза научного и технологического развития предпринят в 2008 году Российской академией наук и Высшей школой экономики. Однако ни один из вариантов не был принят, и Стратегия научно-технологического развития страны в настоящее время не опирается на глубокое понимание перспектив развития науки и техники, а также коммерциализации научных результатов на отдаленную перспективу. Отдельно должен разрабатываться прогноз развития международной политической и экономической ситуации, с идентификацией вызовов и угроз, находящихся вне действия национальной юрисдикции.

Весь процесс стратегического планирования следует раскрыть и прописать в соответствии с требованиями Системы менеджмента качества (опыт применения СМК к системе государственного управления эффективно использован, в частности, в Финляндии) с целью определения ответственности за отдельные этапы и операции конкретных инициаторов, разработчиков и исполнителей. В перспективе это поможет создать Систему методических указаний по разработке различных этапов и документов стратегического планирования.

Одной из основных причин сложившегося положения дел является отсутствие единого субъекта стратегического планирования и согласованной исследовательской и экспертно-аналитической основы разработки проектов документов. Неизбежны соответствующие институциональные изменения. Среди них можно назвать создание межведомственного Совета по стратегическому развитию, наделение Министерства экономического развития РФ расширенными полномочиями по межведомственной координации деятельности по стратегическому планированию, внесение поправок в законодательные акты государственных корпораций и Положения о министерствах, введение должности несменяемого заместителя министра по стратегическому развитию.

Стратегическое планирование потребует организации качественно иного государственного стратегического аудита, направленного на повышение эффективности управления национальными ресурсами и соответствия принятым документам и решениям, важнейшие из которых затрагивают государственные финансы, собственность, природные богатства, интеллектуальный капитал. Такой подход находит признание и постепенно реализуется в Счетной палате РФ.

Государственный стратегический аудит не должен сводиться исключительно к проверке финансовой отчетности государственных структур. Его миссией и основной задачей является обеспечение от имени государства и общества независимого объективного публичного контроля деятельности органов власти по управлению вверенными им общественными ресурсами.

Без периодического, синхронизированного с циклом планирования, аудита, невозможна корректная оценка эффективности государственного управления, постановка целей и задач на следующий плановый период.

Одна из острых проблем стратегирования – инвентаризация состояния производительных ресурсов и материальной базы развития российской экономики. Многие оценки, характеризующие ее состояние, опираются на экспертные оценки и данные, экстраполирующие существующие показатели с определенной корректировкой.

Для понимания картины реального положения дел с эффективностью использования национального богатства страны необходима его периодическая базовая оценка на определенную дату. Как минимум, желательно проведение не только переписи населения, но и промышленной переписи, в первую очередь в обрабатывающей промышленности.

Успешное стратегическое планирование не может ограничиваться набором, пусть и необходимых, документов, бюрократическими процедурами и сферой государственного управления. Особого внимания требует государственно-частное партнерство, которое не сводится к сотрудничеству власти и бизнеса в крупных инфраструктурных проектах. Оно понимается как системные отлаженные и взаимовыгодные отношения власти, бизнеса и общества, направленные на достижение общественного блага. Без одновременного налаживания системы государственно-частного партнерства цели и задачи стратегического планирования не будут выполнены, целевые показатели не будут достигнуты, но при этом выделенные ресурсы непременно будут растрачены.

Перспективы и прогнозы развития экономики и социума, цели и приоритеты развития, возможности и потенциал повышения темпов роста и качества жизни, гарантии устойчивого и безопасного существования очерчивают круг проблем, поиск решения которых составляет предмет деятельности в равной мере власти, бизнеса, институтов гражданского общества и экспертного сообщества. Остро осознается, что без обоснованного целеполагания и рационального подхода к конструированию желаемого образа будущего, невозможно преодолеть ограничения, вызовы и угрозы, существующие для российского общества и государства.

В этой связи сформулирована задача конкретизации параметров и инструментов реализации целей развития, заложенных в документах стратегического планирования. Без этого формирование новой экономики с потоком новых, часто разрушительных, технологий будет развиваться в обстановке нарастающей неопределенности и хаоса.

Основы стратегического планирования в области национальной безопасности. Сравнительный анализ

И. И. Беляев

Процессы обострения геополитической конкуренции вызывают, как правило, глубокие перемены в структуре международных отношений.

В настоящее время их содержание заключается в формировании полицентричной системы миропорядка, в которой России становится активным участником решения ключевых международных проблем, урегулирования военных конфликтов, обеспечения стратегической стабильности и верховенства международного права в межгосударственных отношениях.

Соответственно, меняются требования к обеспечению национальной безопасности нашей страны в целом и экономической безопасности в частности.

Наиболее целостную характеристику формирующейся ситуации дает Стратегия национальной безопасности России (утверждена Указом Президента России 31 декабря 2015 г. № 683)[5]: «Укрепление России происходит на фоне новых угроз национальной безопасности, имеющих комплексный взаимосвязанный характер».

В новых условиях система государственного управления, как представляется, должна обеспечить возможность упреждающего реагирования на риски устойчивого социально-экономического развития Российской Федерации и угрозы национальной безопасности.

В этой связи для решения такой задачи необходима актуализация целостного знания о процессах стратегирования устойчивого развития Российской Федерации.

Это в свою очередь требует постоянного поиска новых научных и методологических подходов к совершенствованию аналитических методов обработки неструктурированной (либо слабо структурированной) и одновременно проблемно ориентированной информации.

Одним из возможных походов может стать хорошо себя зарекомендовавший метод сравнительного (компаративного) анализа в его новом методологическом развитии.

Предлагаемый оригинальный научно-методический аппарат, с помощью которого анализируются документы стратегического планирования, дает практическую возможность получить верифицированный перечень угроз национальной безопасности.

В большинстве ведущих зарубежных стран процесс разработки документов стратегического планирования, как правило, осуществляется в три этапа: формирование множества вариантов различных стратегий; рассмотрение альтернатив и выбор лучшего варианта стратегии; конкретизация варианта стратегии и разработка стратегических планов.

Организация данного процесса может заметно различаться в зависимости от степени вовлеченности в него государственных и негосударственных институтов.

Результаты оценок показывают, что культура стратегического планирования в ведущих иностранных государствах в целом сформировалась, что обусловлено влиянием процессов глобализации на масштабы и сложности задач, решаемых органами государственного управления различных уровней.

Современный мир насчитывает около двухсот суверенных государств. Большинство из них является членами ООН. Они принадлежат мировому сообществу, обладая при этом сугубо индивидуальными параметрами и занимая свое особое место в нем. Эти государства уникальны по своим политическим характеристикам, находятся на разных этапах социально-экономического развития, решают специфические задачи укрепления национальной безопасности.

Ввиду процессов глобализации мирового сообщества принципиальным является выявление верифицированных стратегических рисков устойчивого социально-экономического развития государства и угроз национальной безопасности. Анализ проблематики в этой области показывает, что прогнозная часть процесса остается вне объективных оценок специалистов, а действенных научно-методических подходов и модельных представлений практического характера к настоящему времени в аналитической и экспертной среде в полном объеме еще не сложилось.

В то же время практическая потребность в верифицированном перечне угроз национальной безопасности Российской Федерации на среднесрочную и долгосрочную перспективу ощущается во всем диапазоне задач государственного стратегического управления – от формирования стратегического политического целеполагания до выверки переговорных позиций при выстраивании партнерских отношений.

Методология сравнительного комплексного анализа многообразия документов стратегического планирования в области национальной безопасности базируется на понимании того, что в этих документах соответствующие страны-интересанты декларируют свои оценки в области собственной национальной безопасности.

Современная практика сравнительного анализа насчитывает ряд методологических подходов для выявления позиций страны в глобальном мировом сообществе.

Как известно, основные уровни методологии политических исследований сложились постепенно на этапах развития политической мысли, так:

– до XIX века – классический метод, связанный в основном с дедуктивным, логико-философским и морально-аксиологическим подходами;

– XIX – начало XX века – институциональный период, в котором преимущество отдается историко-сравнительному и нормативно-институциональному подходам;

– 20–70 годы XX века – бихевиористский период внедрения в практику количественный методов оценки политического явления;

– последняя треть XX века – начало постбихевиористкого периода, который характеризуется сочетанием методов предшествующих периодов.

Институциональный метод характеризуется стремлением выявить влияние политических институтов (парламент, правительство, политические и иные партии, избирательные процедуры, механизм разделения властей, конституционное устройство и др.) на устойчивое развитие общества (Ш. Монтескье, Дж. Локк, Э. Берк, Т. Джефферсон и др.). Анализ строится исходя из сложившихся и общепризнанных политических форм.

Сравнительный (компаративный) метод заключается в сопоставлении двух и более политических объектов путем их декомпозиции на конечные составляющие с целью выявления либо их общих черт и установления подобия, либо определения признаков, по которым они различаются (в частности, О. Конт, Дж. Милль, Э. Дюркгейм и др.). В качестве объектов сравнительного анализа могут выступать политическая система в целом. В частности, ее формы, типы и разновидности. Сюда же относятся ее составляющие – государственные институты, законодательные органы, партии, партийные и избирательные системы, официальные социально-экономические парадигмы, концептуальные и доктринальные положения по укреплению общественных отношений и становлению государственности.

Общий замысел решения задачи по формированию верифицированного перечня стратегических рисков устойчивого социально-экономического развития государства и угроз национальной безопасности на долгосрочную перспективу в условиях глобализации международных отношений может быть представлен следующим образом:

– во-первых, выбирается базовый документ стратегического планирования в области национальной безопасности (в частности, Стратегия национальной безопасности Российской Федерации);

– во-вторых, выполняются декомпозиция базового документа стратегического планирования в области национальной безопасности на и смысловые элементы (далее – СЭ) и их композиционные элементы (далее – КЭ);

– в-третьих, производится соответствующая декомпозиция выбранного для сравнения документа стратегического планирования в области национальной безопасности;

– в-четвертых, проводится сопоставление СЭ и их КЭ базового документа стратегического планирования и с аналогичными (либо близкими к этому) СЭ и их КЭ сравниваемого документа стратегического планирования в области национальной безопасности;

– в-пятых, выполняется сравнительный синтезе оценок и формулируются частные и общие выводов сравнительного анализа выбранных документов стратегического планирования в области национальной безопасности в виде угроз национальной безопасности Российской Федерации на исследуемый период;

– в-шестых, проводится оценка качества полученных результатов сравнительного комплексного анализа выбранных документов стратегического планирования в области национальной безопасности и степень верификации перечня стратегических рисков устойчивого социально-экономического развития государства и угроз национальной безопасности на исследуемый период.

Выявление в исследуемых документах стратегического планирования в области национальной безопасности их базовых параметров (имеется в виду СЭ и их КЭ) осуществляется с использованием методов структурно-морфологического анализа[6].

Основу приведенного общего замысла методологии сравнительного комплексного анализа документов стратегического планирования в области национальной безопасности составляют следующие базовые гипотезы:

1) гипотеза А, в которой предполагается, что перечень стратегических рисков устойчивого социально-экономического развития государства и угроз национальной безопасности на долгосрочную перспективу, составленный для стран, имеющих аутентичный вектор устойчивого развития[7], является инвариантным по отношению к стране-аналогу, т. е. перечень стратегических рисков устойчивого социально-экономического развития государства и угроз национальной безопасности на долгосрочную перспективу верифицирован в пределах соответствующего кластера стран;