Из выступлений на заседаниях Государственной Думы

Заседание Государственной Думы 27 апреля 1911 г. Ответ на запрос о применении ст. 87 Основных законов

Господа члены Государственной Думы! Время, протекшее со времени внесения в Гос. Думу запроса о незакономерном применении Правительством ст. 87 Осн. зак., закрепило ходячее мнение о причинах, руководивших действиями Правительства в этом деле, и придало им в глазах многих характер совершенной бесспорности. Моя задача – противопоставить этим суждениям совершенно откровенное изложение всего хода взволновавшего вас дела и, насколько возможно, полное и точное разъяснение побудительных причин, вынудивших Правительство прибегнуть в данном случае к неожиданной и чрезвычайной мере. Понятно, что речь моя, какой бы летописный характер она ни носила, все же, ввиду сложившегося в различных политических кругах понимания правительственной политики, будет восприниматься с некоторой неприязнью моими слушателями. Это первое и большое затруднение, с которым мне придется считаться в моих объяснениях. Но оно не единственное. Другое неблагоприятное для меня обстоятельство то, что мне приходится отвечать Гос. Думе после того, как мною уже даны разъяснения по тому же предмету Гос. Совету, как стороне, наиболее заинтересованной в деле. А так как доводы Правительства уже значительно исчерпаны, то мне не избежать некоторых повторений, хотя повторить я постараюсь лишь то, что, может быть, повторить и не бесполезно. Повторения эти будут касаться главным образом формальной стороны дела, несмотря на то, что я огораживаться формальным правом не намерен. Но обойти эту сторону вопроса я не могу, так как мне в дальнейшем изложении придется опираться, как на установленный факт, на то, что в данном случае при других необходимых условиях не было со стороны Правительства ни нарушения, ни обхода закона. Это необходимо мне и для более ясного освещения ст. 87, значение которой определяет права Короны, и не может быть умалено без создания нежелательного прецедента. Какие же формальные права присущи нашим законодательным учреждениям? Гос. Дума так же, как и Гос. Совет, вправе, конечно, предъявлять Правительству запросы из области управления, но весьма сомнительно, чтобы эти же учреждения вправе были запрашивать Правительство по предметам свойства законодательного, хотя бы законодательные функции временно осуществлялись через Совет Министров. Права наших палат в этом отношении твердо и ясно выражены в самом законе. Они заключаются в праве последующего обсуждения временных законов и отказа в последующей им санкции. Все возражения по этому поводу основаны, по моему мнению, на смешении двух понятий, двух моментов: прав палат, после того как закон уже внесен в законодательные учреждения, и прав палат предварительного контролирования формальной закономерности правительственного акта до этого. Первое право, право отвергнуть закон по всевозможным мотивам и даже без всяких мотивов, совершенно бесспорно, а второго права просто не существует, оно представляло бы из себя юридический nonsens. Первым обширнейшим полномочием поглощается право запроса, им определяются права законодательных палат, которые не могут стать цензором формальной правильности акта Верховной власти. Я знаю в практике западных государств случаи отклонения временных законов, проведенных в чрезвычайном порядке, но я не знаю случаев запроса о незакономерности таких актов, так как субъективная оценка и момента чрезвычайности и момента целесообразности принадлежит во всяком случае не палатам. Это логично и понятно: законодательные учреждения не могу i сделаться судьею закономерности (законности) законодательного акта другого учреждения. Обязанность эта по нашим законам принадлежит исключительно Правительствующему Сенату, который не имеет права опубликовать или обнародовать незаконный, незакономерный акт.

Точно так же законодательные учреждения вправе запрашивать и председателя Совета Министров, и отдельных министров, и главноуправляющих о незакономерных их действиях, но едва ли они вправе запрашивать о том же Совет Министров, как учреждение, не подчиненное Правительствующему Сенату, в котором, когда Ему это благоугодно, председательствует Его Императорское Величество. Единственный раз, когда мне был предъявлен запрос о незакономерных действиях Совета Министров как учреждения, а именно по изданию правил 24 августа 1909 года («Правила 24 августа 1909 г.» – правила, предусматривающие применение чрезвычайных средств борьбы с террором 12 октября 1909 года фракция социал-демократов внесла запрос в Думу с целью объявить эти правила противозаконными. Запрос был поддержан лидером октябристов А.И. Гучковым, закончившим свою известную речь по этому поводу вызывающим «мы ждем». Обсуждение этого запроса Думой началось 26 марта 1910 года. В связи с этим и была произнесена речь П.А. Столыпина о терроре, в которой правила 24 августа были определены им как «инструкция министрам». В итоге Дума отвергла запрос социал-демократов 161 голосом против 100 – Прим. авт.), я сделал оговорку о том, что существо этого запроса не соответствует природе запросного права. Предъявленный в настоящее время Гос. Думою запрос составлен с формальной стороны более осторожно, чем запрос Гос. Совета, так как в нем отсутствует один довод, который лег в основу Советского запроса, а довода этого касались во время прений о принятии запроса некоторые ораторы, и поэтому мне в двух-трех словах придется коснуться и его. Я подразумеваю опорочение права Верховной власти применять ст. 87 при чрезвычайных обстоятельствах, возникших до роспуска палат. Но это право неопровержимо, оно зиждется, основано на жизненных условиях, и как бы наши жизненные и наши законодательные условия ни были различны от таких же условий в западных государствах, но и там, на Западе, это право понимается именно так, а не иначе, и авторитетное мнение науки признает правильность обращения к указанному праву во время перерыва занятий палат, вызванного действиями самих палат. Всякое другое толкование этого права не приемлемо, оно нарушало бы смысл и разум закона, оно сводило бы и право Монарха применять чрезвычайные указы на нет.

Чтобы покончить с формальной стороной запроса, я отмечу еще по поводу указного права как права чисто политического, что и в Западной Европе не существует норм, так сказать, конституционного его применения. Если вы не хотите обратиться к примеру Австрии, то возьмите пример Пруссии. Все чрезвычайные указы, изданные за последнее полстолетие в порядке § 63 прусской конституции, подвергались оспариванию в прусских палатах, и хотя большинство из них были в конце концов приняты палатами, но многие из них вызывали сильные сомнения, как, например, касавшиеся натуральных повинностей, нового обложения, таможенных сборов и т.д. То, что пытаются представить у нас нарушением закона, незакономерностью, и в Пруссии и в Австрии никогда не признавалось нарушением конституции. Но если формальная сторона этого дела настолько безукоризненна, то чем же объяснить, господа, тот шум, который поднялся вокруг последних действий Правительства – возбуждение в политических кругах, негодование одних, недоумение других?

Конечно, наивно было бы со стороны Правительства объяснять это непременным желанием сделать ему во что бы то ни стало неприятность. Несомненно, причины лежат гораздо глубже. Чтобы исчерпать вопрос до дна, надо обратиться к ним, и я попытаюсь совершенно спокойно и беспристрастно разобраться в происшедшем, но ввиду только что высказанных мною соображений и я в дальнейших своих объяснениях буду опираться не на ст. 58 Учр. Государственной Думы, а на ст. 40. (Ст. 40 Учреждения Государственной Думы (изд. 1906 г.) гласила «Государственная Дума может обращаться к Министрам и Главноуправляющим отдельными частями за разъяснениями непосредственно касающимися рассматриваемых ею дел…» – Прим. авт.) Просто, добросовестно, насколько это мне доступно, изложу вам сведения по делу, которое согласно этой 40 ст. будет в будущем подлежать вашему рассмотрению. Я считаю это совершенно необходимым, так как Государственная Дума не судебное учреждение, разрешающее уже законченный, совершившийся факт, анатомирующее мертвое тело. Государственная Дума имеет дело с событиями, длящимися с жизнью страны, а жизненные явления требуют объяснения. В дальнейшем мне, к сожалению, придется подчеркивать пункты и поводы к разногласию между мыслью, заложенной в основание запроса Государственной Думы, и мыслью правительственной. Но ранее этого я мимоходом отмечу одно положение, которое не вызывает и не вызовет между нами разногласий. Правительство, точно так же как и Дума, понимает и признает применимость ст. 87 только в самых исключительных обстоятельствах, и статью эту оно не может, конечно, считать обычным оружием своего арсенала. Что же касается разногласий, о которых я только что упомянул, особенно тех, которые ведут в конце концов к применению чрезвычайных мер, то я охотно признаю, что всякое правительство должно их предвидеть и должно сообразовать свои действия с ожидаемыми последствиями. «Gouverneur – c'est prevoir (руководитель – прежде всего)», – говаривала еще Великая Екатерина, и, конечно, Правительство, действующее не в безвоздушном пространстве, должно было знать, что придет час и оно столкнется с двумя самостоятельными духовными мирами – Государственной Думой и Государственным Советом. Но так как эти два духовных мира весьма между собою различны, то люди, искушенные опытом, находили, находят и теперь, что Правительство должно было мириться с политикой, скажем, некоторого оппортунизма, с политикой сведения на нет всех крупных, более острых вопросов, между прочим, и рассматриваемого нами теперь, с политикой, так сказать, защитного цвета. Эта политика, конечно, не может вести страну ни к чему большому, но она не приводит и к конфликтам.

Очевидно, во всяком случае, что ключ к разъяснению возникшего недоразумения – в оценке и сопоставлении психологии Гос. Совета и Гос. Думы и Правительства, а в правильности их анализа и заключается разъяснение, требуемое от меня Гос. Думой. Психологию Гос. Совета предвидеть было нетрудно. Законопроекту Правительства, внесенному в Гос. Совет, придавалось уже заранее значение неудачной затеи, и, конечно, трудно было ждать от Гос. Совета отождествления его же отказа в принятии этого закона с чрезвычайным обстоятельством. Признавая Правительство по-прежнему лишь высшим административным местом, не считая его политическим фактором, Гос. Совет должен был увидеть и увидел в совершившемся лишь борьбу между двумя началами, началом административным и началом законодательным, а в действиях Правительства усмотрел лишь ущерб, нанесенный второму началу, законодательному, высшею правящею бюрократией. Психология Гос. Думы несколько сложнее, так как авторы запроса приписывают Правительству нечто другое, и значительно худшее. Я, конечно, не касаюсь, и не буду впредь касаться, личных против меня нападок, личных выпадов: я остановлюсь на более существенной аргументации. Правительство, господа, попросту заподозрено в том, что, пренебрегая всеми законами, даже и Основными, желает править страной по собственному усмотрению, собственному произволу, и для того, чтобы было легче этого достигнуть, желает приобщить к этому законоубийственному делу и самую Гос. Думу, поэтому отношение правительства к Гос. Думе понималось тут – ну, как яркая провокация или, как оратор Гос. Думы более мягко выражался, как вызов. А так как закон был опубликован в думской редакции, то этому придавалось значение искушения, введения в соблазн Гос. Думы с целью поссорить ее с Гос. Советом, с целью уронить авторитет Гос. Думы и воскресить эру административного засилья.

Кроме этого, в попутных замечаниях обращает на себя внимание еще упрек в крайнем искажении смысла ст. 87 путем создания искусственного перерыва и обвинение Правительства в нарушении избирательного закона. Вот приблизительно, что думали, чувствовали и выражали авторы запроса Гос. Думы.

Мне, конечно придется дольше остановиться на этих мыслях, но раньше я попытаюсь отстранить одно привходящее обвинение, на которое я только что сослался: попрек в нарушении избирательного закона. Я думаю, гг., нет ли тут недоразумения. Указ 14 марта ни одним словом не касается этого вопроса, наоборот, если в указе была бы сделана оговорка о сохранении прежнего порядка выборов, то этим самым были бы изменены правила выборов в Гос. Совете и нарушена была бы ст. 87 Осн. зак. Конечно, несомненно, с введением в Западной России земства, отпадает ст. 5 этих правил, но не указ 14 марта поражает эту статью, а она сама определяет себя как меру временную, подлежащую уничтожению при наступлении известных обстоятельств, ожидаемых законодателем. Само собою, что полномочия нынешних членов Гос. Совета остаются в силе и с введением земства до окончания срока их выборного, а за это время, очевидно, выяснится, окончательно определится судьба временной меры, проведенной в порядке ст. 87. Покончив с этим эпизодическим обстоятельством, я возвращаюсь к основному вопросу. Из суждений гг. членов Гос. Думы ясно, что корень вопроса, т. е. отклонение законопроекта о западном земстве, до настоящего времени не рассматривался Думою как нечто необычайное, как обстоятельство чрезвычайное. Если видели нечто чрезвычайное в последних событиях, то исключительно только в наружном, бьющем, бросающемся в глаза действии Правительства, т. е. в способе, а не в причине. Словом, решительность меры затмила ее цель и чрезвычайность была признана не в существе вопроса, а лишь в применении ст. 87, как в доказательстве возвращения к худшему <…> из абсолютизмов, к абсолютизму зарвавшихся чиновников… А Правительство со своей стороны видело корень вопроса в исключительности политического момента и ст. 87 понимало лишь как совершенно, конечно, исключительное средство, но как законный способ выйти из ненормального положения. Чтобы понять не только действия, но и побуждения Правительства – надо исходить из предположения, что политические обстоятельства сложились не совсем обыденным образом.

Припомним же, гг., положение государственных дел до мартовских событий всем известен, всем памятен установившийся, почти узаконенный наш законодательный обряд: внесение законопроектов в Гос. Думу, признание их здесь обыкновенно недостаточно радикальными, перелицовка их и перенесение в Гос. Совет, в Гос. Совете признание уже правительственных законопроектов обыкновенно слишком радикальными, отклонение их и провал закона. А в конце концов в результате царство так называемой вермишели, застой во всех принципиальных реформах. Заметьте, гг., что я не ставлю вопроса на почву обвинения каких-либо политических партий в излишней радикализации или в излишней реакционности. Я рисую положение так, как оно есть, я хотел бы правдиво изобразить вам те необычные условия, в которых приходилось действовать Правительству, в которых возник и получил дальнейшее развитие закон о западном земстве. Совершенно подчиняясь безусловному праву обеих палат и изменять и отклонять предлагаемые о им законопроекты.

Правительство все же должно было дать себе отчет в том, что бывают ли такие исключительные минуты, когда и само Правительство должно вступать в некоторую борьбу за свои политические идеалы? Правительство должно было решить, достойно ли его продолжать корректно и машинально вертеть правительственное колесо, изготовляя проекты, которые никогда не должны увидеть света, или же Правительство, которое является выразителем и исполнителем предначертания Верховной воли, имеет право и обязано вести определенную, яркую политику. Должно ли Правительство, при постепенном усовершенствовании представительных учреждений, параллельно ослабевать или усиливаться и не есть ли это обоюдное усиление, укрепление нашей государственности?

Наконец, вправе ли Правительство испрашивать у Монарха использования всех находящихся в его распоряжении законных средств или это равносильно произволу? И, конечно, господа, Правительство не могло решить этого вопроса в пользу правительственного бессилия! Причина этому не самолюбие Правительства, а прочность государственных устоев. Поэтому и в данном деле, если только придавать ему крупное значение, если учитывать тот волшебный круг, в который попало наше законодательство, Правительство должно было представить Верховной власти законный и благополучный из него выход.

Какой же, господа, мог быть выход из попавшего в изображенное мною только что колесо дела, дела осуществления западного земства, которое имело за себя сочувствие Монарха, которое в главных основных началах прошло через Гос. Думу и было отвергнуто Государственным Советом? Конечно, первый, самый естественный и законный выход заключался во вторичном внесении этого закона на обсуждение законодательных учреждений.

Многие говорят: если бы Правительство не отвернулось от народного представительства, если бы оно не предпочло остаться одиноким, вместо того чтобы идти рука об руку с Гос. Думой, то при некотором терпении были бы достигнуты желательные результаты без нежелательных потрясений. Но ведь это, гг., не так, это было бы актом самообмана, если не лицемерия, это была бы отписка перед западной Россией, отписка тем более жестокая, что ваши полномочия, полномочия третьей Думы, в скором времени заканчиваются, и для того, чтобы покончить с западным земством, от Гос. Совета не требовалось даже шумной процедуры обыкновенного погребения недоношенных законов – достаточно было сдать его в комиссию и несколько замедлить его рассмотрение. Но, говорят, в таком случае был другой законный способ – это испрошение у Государя Императора роспуска законодательных учреждений.

Но роспуск палат из-за несогласия с Верхней Палатой, которая является главным образом представительством интересов, а не представительством населения, в котором только половина членов выборных, лишено было бы практического смысла и значения. Оставался третий выход – статья 87-я. Я уже говорил, господа, что Правительство ясно отдавало себе отчет, что оценка законодательными учреждениями акта Верховной власти представляет из себя юридическую невозможность. Но, принимая вопрос именно так и зная, что законодательные учреждения снабжены гораздо более сильным средством – правом полного отклонения временного закона. Правительство могло решиться на этот шаг только в полной уверенности, что акт, изданный по ст. 87, по существу своему для Гос. Думы приемлем. Внесение в Гос. Думу на проверку закона, явно для Гос. Думы неприемлемого, представляло бы из себя, конечно, верх недомыслия, и вот отсутствие этого недомыслия, тождественность акта, изданного по ст. 87, с законопроектом, прошедшим через Гос. Думу, опорочивается как соблазн, как искушение, как лукавство!

Опорочивается также и искусственность перерыва, и проведение по ст. 87 закона, отвергнутого Верхней Палатой в порядке ст. 86. Но, господа, то, что произошло теперь в более ярком освещении, молчаливо признавалось Гос. Думой при других обстоятельствах! Я не буду касаться мелких законов, я напомню вам прохождение законопроекта о старообрядческих общинах. Вы знаете, что по этому закону не состоялось соглашения между обеими Палатами и что в настоящее время требуется лишь окончательная санкция этого разногласия Гос. Думою и закон отпадет! Ни для кого не тайна, что Гос. Дума заслушает это разногласие перед одним из перерывов своих занятий в полной уверенности, что Правительство исходатайствует у Государя Императора восстановления существующего закона, в порядке 87 статьи.

Совершенно понятно, что если бы постановление Государственной Думы воспоследовало не перед естественным перерывом, то перед Правительством во весь рост стал бы вопрос о необходимости искусственного перерыва, так как нельзя, господа, нельзя приводить в отчаяние более 10 000 000 русских по духу и по крови людей из-за трения в государственной машине. Нельзя, господа, из-за теоретических несогласий уничтожать более 1500 существующих старообрядческих общин и мешать людям творить не какое-нибудь злое дело, а открыто творить молитву, лишить их того, что было им даровано Царем. И в этом случае Гос. Дума, устраняя необходимость искусственного перерыва, сама прикровенно наводит, толкает Правительство на применение 87 ст.!

Я в этом не вижу ничего незаконного, ничего неправильного, но я думаю, что оратор, на которого я раньше ссылался, должен был бы усмотреть тут, по его собственному выражению, «вызов», но уже со стороны Государственной Думы по отношению к Правительству, а Правительство по этой же теории должно было бы, вероятно, воздержаться от этого «искусительного предложения».. Взвинтить на ненужную высоту возможно, конечно, каждый вопрос, но государственно ли это? Конечно, ст. 87 – средство крайнее, средство совершенно исключительное. Но, господа, она дает по закону возможность Монарху создать выход из безвыходного положения. Если, например, в случае голода законодательные учреждения, не сойдясь между собою, скажем, на цифрах, не могли бы осуществить законопроект о помощи голодающему населению, разве провести этот закон возможно было бы иначе, как в чрезвычайном порядке? Поэтому правильно было искать в этом же порядке утоление духовного голода старообрядцев. Но отчего же менее важны культурные интересы шести западных губерний?

Почему они должны быть принесены в жертву нашей гармонически законченной законодательной беспомощности? Потому, скажут мне, что эти 6 губерний жили до настоящего времени без земства, проживут без него и далее, потому что этот вопрос не касается всей России и не может быть поэтому признан первостепенным. Но ведь старообрядческие общины и неурожаи – вопросы, которые по распространению своему не касаются всей России. Всей России в вопросе западного земства касается нечто другое и более важное, чем географическое его распространение. Впервые в русской истории на суд народного представительства вынесен вопрос такого глубокого национального значения. До настоящего времени к решению таких вопросов народ не приобщался, и, может быть, поэтому он становился к ним все более и более равнодушен; чувство, объединяющее народ, чувство единения тускнело и ослабевало! И если обернуться назад и поверх действительности взглянуть на наше прошлое, то в сумерках нашего национального блуждания ярко вырисовываются лишь два царствования, озаренные действительной верой в свое родное русское. Это царствование Екатерины Великой и Александра III.

Но лишь в царствование Императора Николая II вера в народ воплотилась в призвание его к решению народных дел; и быть может, гг., с политической точки зрения не было еще на обсуждении Гос. Думы законопроекта более серьезного, чем вопрос о западном земстве. В этом законе проводится принцип не утеснения, не угнетения нерусских народностей, а охранения прав коренного русского населения, которому Государство изменить не может, потому что оно никогда не изменяло Государству, и в тяжелые исторические времена всегда стояло на западной нашей границе на страже русских Государственных начал. Если еще принять во внимание, что даже поляки в городах Царства Польского молчаливо одобряют ограждение их от подавляющего влияния еврейское населения, путем выделения его в отдельные национальные курии, если того же самого в более или менее близком будущем в той или другой форме будут требовать и немцы Прибалтийского края по отношению к эстонцам и латышам, то вы поймете, насколько скромна была попытка нашего законодательного предположения оградить права русского населения в шести западных губерниях.

Не без трепета, гг., вносило Правительство впервые этот законопроект в Гос. Думу, восторжествует ли чувство народной сплоченности, которым так сильны на Западе и на Востоке, или народное представительство начнет новую федеративную эру русской истории? Победил, как вы знаете, исторический смысл: брошены были семена новых русских политических начал, и если не мы, то будущие поколения должны будут увидеть их рост. Но что же произошло после этого? Отчасти случайно, по ошибке, отчасти нарочито, эти новые побеги, новые ростки начали небрежно затаптываться людьми или их не разглядевшими, или их убоявшимися. Кто же должен был оградить эти всходы? Неужели гибнуть тому, что было создано, в конце концов, взаимодействием Монарха и народного представительства? Тут, как в каждом вопросе, было два пути, два исхода. Первый путь – уклонение от ответственности, переложение ее на вас путем внесения вторично в Гос. Думу правительственного законопроекта, зная, что у вас нет ни сил, ни средств, ни власти провести его дальше этих стен, провести его в жизнь, зная, что это блестящая, но показная демонстрация! Второй путь: принятие на себя всей ответственности, всех ударов, лишь бы спасти основу русской политики, предмет нашей веры…