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El aporte de la concepción holística en la culminación de la reintegración y el mantenimiento de la paz
En el presente acápite se abordará: (1) el rol que cumple la adopción del enfoque holístico en la mitigación de los riesgos y obstáculos del proceso de reintegración; (2) la correspondencia observada entre la aplicación de tal enfoque y la consolidación de una paz estable, y (3) las lecciones que se derivan de los casos que fracasaron en la consecución de los propósitos de esta fase.
En primera instancia, la doctrina especializada identificó como riesgos del proceso de reintegración (1) la insuficiencia de las oportunidades que permitan el desarrollo integral de los excombatientes; (2) su reincidencia o eventual vinculación a otros grupos ilegales; (3) el posible rechazo de las comunidades de acogida a los excombatientes; (4) la estigmatización de los beneficiarios del programa de reintegración, y (5) la amenaza en materia de seguridad para los excombatientes y comunidades receptoras, entre otros62.
Estos riesgos fueron mitigados de forma especial por Angola, El Salvador, Guatemala, Indonesia, Costa de Marfil, Liberia, Mozambique, Filipinas y Sierra Leona, Estados que adoptaron una perspectiva holística en la reintegración, ya que con la articulación tanto de las medidas orientadas a la capacitación, formación, atención y rehabilitación del excombatiente, como de aquellas dirigidas a promover escenarios de reconciliación y desarrollo social y comunitario, se generó una mayor acogida por parte de la población civil a los excombatientes; aumentaron las oportunidades de participación económica, política y social de los beneficiarios de los programas; se incrementó la cobertura de las personas desmovilizadas, y se establecieron bases firmes para garantizar el no retorno a la guerra63.
A modo de ejemplo, el 90 % de los excombatientes de Angola señaló que (1) fue bien recibido por la comunidad; (2) participó de actos culturales que reforzaron los lazos con los miembros de las poblaciones de acogida, y (3) la complementariedad entre las medidas individuales y las comunitarias facilitó su proceso de adaptación64. En El Salvador, el 95,6 % de los beneficiarios del programa señaló que el proceso de reintegración adelantado de la mano con las comunidades promovió la apertura de nuevas oportunidades65. En Indonesia, el 90 % de los excombatientes indicó que fue recibido por las comunidades con ceremonias y actividades culturales que motivaron la permanencia en el proceso de transición hacia la vida civil66.
Estas opiniones presentadas por los excombatientes, que reflejan la importancia de abordar los dos enfoques y los cuatro componentes de la reintegración, se refuerzan teniendo en cuenta el alcance y la cobertura de esta fase en los Estados seleccionados; en tal contexto, ha sido superior al 75 % de los desmovilizados, como se observa en la tabla 1.1.
TABLA 1.1.
Porcentaje de desmovilizados reintegrados
Estado Porcentaje de desmovilizados reintegrados Angola – Memorando de Entendimiento de Luena 85 % Costa de Marfil 92 % El Salvador 79 % Filipinas 83 % Guatemala 80 % Indonesia 90 % Liberia 89 % Mozambique 84 % Sierra Leona 85 %Fuente: datos tomados de Escola de Cultura de Pau, Análisis de los programas de desmovilización y reintegración (DDR) existentes en el mundo (Barcelona: Escola de Cultura de Pau, 2007). En los casos en los que la base de datos no señalaba el porcentaje exacto de la población reintegrada, se calculó teniendo en cuenta el número de personas desmovilizadas vs. reintegradas.
Este porcentaje de cobertura resulta especialmente alto, teniendo en cuenta que las otras experiencias comparadas —que no adoptan un enfoque holístico— presentan alcances mucho más limitados como Angola (con el Protocolo de Lusaka, 26 %)67; Bangladesh (64 %); Congo (50 %)68; Yibuti (19,2 %)69; Sierra Leona (Acuerdo de Abiyán, 0 %)70; Sudán (65 %)71, entre otros.
Otra dinámica observada en las experiencias comparadas está relacionada con la correspondencia que existe entre la aplicación del enfoque dual e integral de la reintegración y la estabilidad de la paz. De los diez casos que han adoptado una perspectiva holística, ocho Estados lograron la consolidación de una paz estable que ha impedido el retorno a la guerra o la mutación del conflicto, aparentemente extinto, en otras formas de violencia72. Mientras que de los diecisiete casos restantes en los que no se aplicó tal enfoque, en doce experiencias se dio un resurgimiento de la violencia, incluso en una mayor escala73.
GRÁFICO 1.4.
Relación enfoque y fin de la guerra
Fuentes: elaboración propia, con base en Peace Accords Matrix, acceso el 12 de mayo del 2018, https://peaceaccords.nd.edu/; World Bank, Demobilization and Reintegration in the Democratic Republic of Congo; Upsala Conflict Data Program (UCDP), acceso el 12 de mayo del 2018, https://ucdp.uu.se.
Pese a que difícilmente puede señalarse que la adopción de un enfoque holístico promoverá de forma automática la construcción de una paz estable —debido a que en dicho proceso interfieren múltiples factores—, sí puede comprenderse, a la luz de los casos analizados, como una buena práctica que aporta a la mitigación de los efectos inherentes de la fase de reintegración.
Por último, resulta relevante traer a colación especialmente las experiencias de Bangladesh y Yibuti, dos Estados que efectuaron una reintegración enfocada en el combatiente, bajo los componentes económico y social, y que, de acuerdo con el Banco Mundial y la doctrina, no cumplieron con su verdadero propósito, en tanto (1) la cobertura de la desmovilización no resultó significativa; (2) la población rechazó a los beneficiarios de los programas, y (3) la falta de acceso de oportunidades por parte de los excombatientes generó una situación de resurgimiento de la violencia74.
Al respecto, el Banco Mundial reconoció lo siguiente: “Economic and social reintegration of ex combatants will only succeed when it is clearly a top priority for the borrower, and designed in partnership with local communities. Reintegration cannot be imposed by outsiders”75.
Así pues, los elementos analizados permiten concluir que (1) de los 27 acuerdos de paz y procesos de implementación revisados, solo diez experiencias adoptaron un enfoque holístico; (2) los demás casos responden en su mayoría a mecanismos con énfasis en el excombatiente y desde una perspectiva fragmentada; (3) en nueve de los diez casos se presentó una cobertura de desmovilizados, dentro de la fase de reintegración, superior a la de la aplicación de otros modelos de reintegración, y (4) en ocho de las diez experiencias se logró consolidar una paz estable y duradera.
La reintegración en Colombia
En la actualidad, la Agencia para la Reincorporación y la Normalización (ARN)76 y el Consejo Nacional de Reincorporación (CNR)77 son las entidades encargadas de liderar el proceso de reintegración de excombatientes que tiene como objeto “gestionar, implementar, coordinar y evaluar, de forma articulada con las instancias competentes, los planes, programas y proyectos de la Política de Reintegración, con el fin de propender por la paz, la seguridad y la convivencia”78. Estas entidades son las responsables de implementar las dimensiones de la reintegración que favorezcan a los contextos receptores, y no solamente a los excombatientes79. Este trabajo lo realiza la ARN a través de la conocida “Ruta de Reintegración”80.
En la siguiente sección del capítulo se expondrá cómo el Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera desarrolló las dimensiones de la reintegración, se analizará si acoge un enfoque holístico e integral, y se describirá de qué manera ha sido implementado en Colombia.
La reintegración en los acuerdos
El Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera, aunque centró su atención en las víctimas como eje principal y transversal de la negociación, también contempló la reintegración como un elemento definitorio del éxito del Proceso de Paz; así estableció desde la adaptación de zonas veredales transitorias de normalización (ZVTN), hasta la creación de herramientas de verificación y acompañamiento internacional, como muestra de la importancia de la reintegración.
Pese a los evidentes retos que enfrentan los actores involucrados en la reintegración, puede señalarse que, en relación con los planes, programas e instrumentos que plantea el Acuerdo, se observan rasgos de la existencia de un enfoque integral u holístico, por cuanto —aunque no de forma articulada y como parte de un mismo proceso, como hubiera sido deseable— contempla las diferentes dimensiones que, sin ser una fórmula matemática, mitigan los riesgos al fracaso de los procesos de reintegración, y apuntan en mayor medida a lograr la efectividad de estos, a pesar de que en el texto del Acuerdo se utilice el término reincorporación.
En este capítulo se procederá a describir cada una de las dimensiones y su respectivo enfoque dual e integral en el Acuerdo de Paz.
En cuanto a la reintegración política
El Acuerdo busca facilitar el tránsito del grupo armado de la insurgencia a la vida civil y democrática. En particular, el punto 2 plantea la participación de excombatientes no solo en política, sino también en actividades promovidas por movimientos sociales y populares que se oponen al Gobierno nacional, departamental o municipal. Además, creará un Sistema Integral de Seguridad para el Ejercicio de la Política, el cual estará supervisado por una instancia de alto nivel, que, entre otras cosas, implementará sistemas de evaluación y de seguimiento de las medidas de protección y seguridad81.
Para ello, las FARC asumieron el compromiso de hacer una dejación total de armas, y así convertirse en un partido o movimiento político que tendrá los mismos derechos y deberes de los grupos políticos existentes, como, por ejemplo, personería jurídica propia. Sin embargo, tendrán una excepción temporal relacionada con el umbral de votación, que les permitirá conservar la personería jurídica sin lograr el mínimo de votos necesarios.
No obstante, es preciso hacer una distinción entre la participación mediante movimiento (o partido) político y la participación individual de los excombatientes. Esto ayuda a aclarar que se debe garantizar no solo la posibilidad de participar en el Congreso de la República, sino que dicha garantía se debe extender también a la participación en todo tipo de cargos públicos, no solo en aquellos de elección popular.
Esta dimensión debe propender por un verdadero ejercicio de los derechos políticos mediante la puesta en marcha de medidas específicas que faciliten el acceso de los excombatientes a las mesas de votación, la correcta cedulación e inscripción para el sufragio, capacitaciones sobre lo que se puede y lo que no se puede hacer el día de las elecciones; en otras palabras, se les debe explicar las reglas mínimas del sistema democrático colombiano.
Dimensión económica
En la dimensión económica, el Acuerdo de Paz establece la realización de un censo socioeconómico para la identificación de necesidades, con miras al proceso de reintegración. Este censo tendría que llevarse a cabo 60 días después del inicio de las zonas veredales transitorias de normalización, y estaría a cargo del Consejo Nacional de Reincorporación (CNR), con el apoyo de la Universidad Nacional de Colombia82. Tras la dejación de armas de excombatientes el 27 de junio del 2017, el 6 de julio del mismo año se conocieron los resultados arrojados por el censo (no poblacional) en el que se identificaron datos como: origen, sexo, ubicación de vivienda actual, alfabetismo y nivel educativo83. Esta información permite identificar los sectores en los cuales se deberán llevar a cabo los proyectos productivos para que los desmovilizados participen de estos.
Además, el Acuerdo de Paz contempla los siguientes apoyos económicos: (1) la creación de una organización de economía social y solidaria, denominada Economías Sociales del Común (Ecomun)84, por medio de la cual a los desmovilizados se les otorgará apoyo económico para emprender un proyecto productivo individual o colectivo a través de Ecomun por la suma de ocho millones de pesos; (2) se les entregará una renta básica del 90 % del salario mínimo legal mensual vigente por un periodo de 24 meses85, y (3) recibirán una asignación única de normalización por la suma de dos millones de pesos, por una sola vez, con el propósito de nivelarlos en su proceso de reincorporación86.
Conforme al informe final del 2017 de la ARN, la tasa de desocupación de la población que se desmovilizó es 10 % más alta que la tasa de desocupación de la población nacional87. La razón es la existencia de barreras que enfrentan los desmovilizados por la deficiencia de habilidades blandas para la empleabilidad, la estigmatización, los bajos niveles de escolaridad y formación para el trabajo. Sin embargo, cabe anotar que la tasa de ocupación de la población que ha pasado por el proceso de reintegración de la ARN tiene una participación mayor en el mercado laboral que la población nacional en edad para trabajar, que no son sujetos del programa porque no son desmovilizados; de ahí que se reflejan los resultados positivos de este tipo de iniciativas88.
El Acuerdo final también contempla programas para la atención de excombatientes, como son los de educación formal (básica, media, técnica, tecnológica y universitaria), educación para el trabajo y el desarrollo humano, así como la validación de saberes de vivienda, cultura, recreación y deporte89, todos destinados a fortalecer las habilidades para el trabajo.
Estos programas educativos deben formar en competencias, habilidades y capacidades a los desmovilizados, principalmente en temas productivos. Esta formación debe responder a las vocaciones e intereses de cada persona con el fin de que cada una formule su proyecto de vida acorde con el contexto del mercado en el cual se encuentra, de tal forma que no se torne inoperante esta dimensión de la reintegración.
Reintegración social
Se pueden identificar elementos de reintegración social desde el primer punto de la agenda, sobre la Reforma Rural Integral, pasando por el Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición, hasta los planes sociales y los programas educativos.
Para la Reforma Rural Integral se contemplaron varios mecanismos que contribuyen con la reintegración, como son el Fondo de Tierras, los Planes Nacionales Sectoriales y los Planes Nacionales para el Desarrollo Social90. Todos estos son instrumentos destinados a colaborar con la re construcción del tejido social y a solucionar el problema histórico de la tierra.
Por otra parte, y en aras de lograr con éxito la terminación del conflicto y la reintegración efectiva de excombatientes, se crea el Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición, en el cual se establecen los siguientes mecanismos: la Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la No Repetición, la Unidad para la Búsqueda de Personas dadas por Desaparecidas en el contexto y en razón del conflicto armado, la Jurisdicción Especial para la Paz, las medidas de reparación integral y las garantías de no repetición91.
Este complejo andamiaje institucional creado por el Acuerdo responde, de un lado, a la necesidad de fomentar confianza entre los actores del conflicto, y, de otro, a generar también la creación de espacios para la reparación. Con estos instrumentos se pretende preparar escenarios en los que excombatientes y víctimas dialoguen y puedan reconstruir el tejido social.
Reintegración comunitaria
Aun cuando en el texto del Acuerdo no existe un reconocimiento completo, singular y específico de este componente comunitario, sí se contemplaron instrumentos que pueden ser identificados como elementos que aportan en el proceso de reintegración comunitaria. Entre ellos se resalta el Consejo Nacional para la Reconciliación y la Convivencia92, la Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la No Repetición93 y la Política de Reparación Integral94; por esa razón estas instituciones se mencionan con frecuencia en este texto.
Para esta dimensión, no se puede pasar por alto el fenómeno del narcotráfico y las medidas acordadas en el punto de drogas95. Allí también pueden rastrearse instrumentos que contribuyen a la reintegración comunitaria, ya que este problema solo podrá ser solucionado con la activa participación de las poblaciones que están dentro de las líneas de producción y comercialización de drogas ilícitas.
Pese a los instrumentos diseñados en el Acuerdo, el componente de reintegración comunitario sigue estando en un estado básico debido a que los programas están principalmente desarrollados para preparar a las víctimas y a los excombatientes reconociendo sus diferencias individuales; mas ello no ocurre con la misma intensidad para las comunidades receptoras. A la vez, si bien es cierto que tras la lectura general del Acuerdo es posible distinguir medidas con un enfoque comunitario en diferentes puntos, esto no debería ocurrir de tal forma, pues la concepción holística no supone aplicar los cuatro componentes de forma paralela, sino que deben concebirse como elementos de una misma estructura, que trabajen de forma articulada y conectada para perseguir los objetivos de la reintegración.
¿Cómo va la implementación del Acuerdo de Paz en materia de reintegración?
La reintegración ha sido uno de los elementos que desde la implementación se ha encontrado con los mayores riesgos, retos e inconvenientes. La Fundación Paz y Reconciliación, en su informe a un año de haber firmado el Acuerdo, afirma que la reincorporación de los excombatientes a la vida civil está pasando por una crisis profunda, siendo uno de los puntos que menos avance ha tenido96.
Por otra parte, iniciando el 2018, el Observatorio de Seguimiento a la Implementación del Acuerdo de Paz (OIAP) presentó un informe según el cual la implementación normativa e institucional de todos los componentes del Acuerdo Final alcanza el 18,3 %, lo que indica que, en el primer año de la implementación, la paz sigue en deuda. En el balance se registró un avance en: fin del conflicto (33 %), medidas de implementación (23 %), participación política (19 %), víctimas (9,3 %), drogas ilícitas (6 %) y reforma rural integral (5 %)97, mientras que respecto a la reintegración no se registraron avances significativos diferentes a la expedición de los Decretos 897 y 899 del 2017[98].
Dimensión económica
El 6 de julio del 2017 fueron entregados al CNR los resultados del Censo Socioeconómico realizado por la Universidad Nacional de Colombia. Con la información recolectada se pretende facilitar el proceso de reintegración a la vida civil y entregar las pautas de los diversos programas y proyectos económicos, sociales y culturales. Esta norma dispone igualmente la bancarización de los excombatientes con el fin de asegurar el recibo de los ingresos previstos por el Acuerdo99.
El Programa Arando la Educación, organizado por la Universidad Abierta y a Distancia (UNAD), el Consejo Noruego para Refugiados, el Ministerio de Educación y las FARC-EP han cubierto aproximadamente a 3500 excombatientes y 3200 personas que viven en comunidades vecinas de los espacios territoriales de capacitación y reincorporación (ETCR)100.
Por su parte, la ARN, a través de la iniciativa “Aprender haciendo”, trabajó con 350 personas en proceso de reincorporación que provienen de los 26 ETCR, donde se les capacitó como técnicos prácticos agropecuarios. Los miembros de la Fuerza Alternativa Revolucionaria del Común (FARC) recibieron clases certificadas de forma intensiva para que puedan emprender su propio plan de negocios101.
Adicionalmente, la Alta Consejería Presidencial para el Posconflicto plantea priorizar la inversión en 322 municipios de las zonas más afectadas por el conflicto (Zomac)102, estimulando la inversión mediante beneficios tributarios a las empresas y nuevas sociedades que desarrollen su actividad económica en uno de ellos; por ejemplo, la reducción del impuesto de renta por un periodo de tiempo determinado dependiendo del tamaño de la empresa103.
Dimensión política
Al movimiento político FARC104 se le garantizó la participación en el Congreso de la República para dos periodos constitucionales, así como los beneficios que fueron pactados en el Acuerdo de Paz105. A este partido político se les garantizó también financiación y personería de manera independiente a las votaciones que alcancen hasta el año 2026, siendo esta una garantía de relevancia para que tengan una participación efectiva en los asuntos de envergadura nacional.
El ejercicio de estas garantías se llevó a cabo por primera vez en las elecciones legislativas del 11 de marzo del 2018. Luego del ejercicio democrático, el partido político de la FARC alcanzó 52 532 votos para el Senado, mientras que para la Cámara de Representantes logró una votación de 32 636 sufragios106. En ambos casos no alcanzan el 1 % de la votación total; sin embargo, lo relevante para efectos de reintegración política es la garantía de participación activa de este partido en la democracia.
Sin embargo, todavía quedan pendientes otros retos, como pueden ser la participación política de los excombatientes una vez hayan acudido a la JEP. Este ha sido tema de discusión, ya que partidos como el Centro Democrático, un sector del Partido Conservador y Cambio Radical han promovido la limitación de la participación de los miembros de la FARC hasta que cumplan sus respectivas condenas. Por otra parte, la captura con fines de extradición de Jesús Santrich, exmiembro del Secretariado de las FARC-EP, por presuntos delitos relacionados con el narcotráfico ha significado un golpe político bastante fuerte al proceso, sobre todo en materia de confianza tanto de quienes no están de acuerdo con lo firmado con la antigua guerrilla, como de aquellos excombatientes que hoy ven con temor su posible captura por hechos ilícitos. Adicional a lo anterior, la captura pone en aprietos al Gobierno colombiano, que se encuentra ante la decisión de extraditar a Santrich o no, con las implicaciones que dicha decisión conlleva, dejando latente las carencias de la extradición en donde el Estado colombiano no puede verificar las pruebas que incriminan al líder de la FARC.
Reintegración social
En el caso del ETCR de Llano Grande en Dabeiba, Antioquia, se instaló y se puso en funcionamiento una planta de tratamiento de agua potable con capacidad de 10 000 m3 , así como una planta de tratamiento de aguas residuales; este tipo de infraestructura permite que cerca de 219 personas que viven en el lugar puedan tener unas condiciones de vida dignas107.
Además, existen varios proyectos en otros ETCR que contribuyen a la construcción de habilidades sociales en los excombatientes gracias a capacitaciones y actividades recreativas.
Finalmente, la ARN continúa fortaleciendo esta dimensión con la academia a través de: (1) el diplomado Historia, construcción de paz y posacuerdo en Colombia, implementado por la Universidad Nacional de Colombia, sede Manizales, con el apoyo de la Concesión Pacífico Tres, la Unidad Nacional de Víctimas y las Secretarías de Educación de Manizales y Caldas108, y (2) el Programa Institucional de Paz de la Universidad del Valle, con iniciativas para fortalecer las acciones de la ARN en diferentes actividades que promueven y facilitan el paso a la vida civil de las personas en proceso de reincorporación radicadas en el Valle del Cauca109, y a través de la valiosa estrategia de prevención del reclutamiento “Mambrú no va a la guerra. Este es otro cuento”110.