Федерализм. Хрестоматия
- -
- 100%
- +
МОСКОВСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ ИМЕНИ М.В. ЛОМОНОСОВА
ЮРИДИЧЕСКИЙ ФАКУЛЬТЕТ
Кафедра конституционного и муниципального права Федерализм Хрестоматия
© Н.А. Богданова, В.В. Корольков, Д.Г. Шустров – составление, 2025
© ИД «Городец», оригинал-макет (верстка, корректура, редактура, дизайн), полиграфическое исполнение, 2025
@ Электронная версия книги подготовлена
ИД «Городец» (https://gorodets.ru/)
Предисловие
В Хрестоматии последовательно раскрывается наследие мировой и отечественной конституционно-правовой доктрины по наиболее сложным вопросам федеративного устройства государства.
Россия является федеративным государством (ч. 1 ст. 1 Конституции РФ). Конституция РФ была принята с целью сохранения исторически сложившегося государственного единства (Преамбула). В ч. 2 ст. 67.1 Конституции РФ гарантируется, что Россия, объединенная тысячелетней историей, сохраняя преемственность в развитии Российского государства, признает исторически сложившееся государственное единство. Федеративная форма государственного устройства является важнейшим инструментом государственной интеграции, обеспечившим преемство и единство Российского государства в условиях распада СССР.
В Постановлении Конституционного Суда РФ от 14 июля 1997 г. № 12-П подчеркивается, что Конституция РФ исходит из необходимости сохранения исторически сложившегося государственного единства, стабильности и конституционного правопорядка на всей территории РФ. Следовательно, ничто в тексте Конституции РФ не может рассматриваться как основание для уничтожения федеративного единства.
Федерация – одна из форм государственного устройства – это сложное государство, состоящее из публично-территориальных образований, обладающих высокой степенью юридической и организационной самостоятельности.
Содержанием федеративной формы государственного устройства является федерализм. Федерализм – совокупность идей об устройстве, организации и разграничении власти в федеративном государстве. Федерация и федерализм соотносятся как форма и содержание.
Федерализм требует, чтобы власть в федеративном государстве была децентрализована, между федерацией и ее субъектами осуществлялось эффективное разграничение компетенции, федерация и ее субъекты учитывали интересы друг друга и взаимодействовали в духе верности идеям федерации и государственного единства, субъекты федерации участвовали в формировании и осуществлении общегосударственной власти. Федерализм гарантирует единство в разнообразии, т. е. позволяет соединить непохожие друг на друга субъекты федерации в рамках федеративного целого, гарантирующего единство системы государственной власти и конституционно-правового пространства на всей территории государства.
Федеративная форма государственного устройства в идеале подразумевает принцип федерализма, хотя в некоторых случаях такое содержание может в ней практически полностью отсутствовать. Нередко органы федеральной власти отходят от идеи федерализма при реализации конституционных норм об устройстве, организации и разграничении власти в федеративном государстве, наполняя федеративную форму централизованным или унитарным содержанием. Возникает парадокс централизованных или унитарных федераций, т. е. государств, имеющих федеративную форму государственного устройства, но федеральная политика которых носит централизованный характер и не отражает в полной мере идеалы федерализма. Причина этому заключается в необходимости обеспечить централизацию государственной власти в целях и интересах текущей федеральной политики. Россия на современном этапе развития как раз относится к числу централизованных (унитарных) федераций.
Федеративные государства не являются исключением; многие унитарные государства используют идеи федерализма, в результате чего возникают региональные государства, т. е. сильно децентрализованные унитарные государства, формально имеющие унитарную форму государственного устройства, но региональная политика которых носит децентрализованный характер и во многом отражает идеалы федерализма.
Непосредственная цель Хрестоматии заключается в ознакомлении читателей с трудами отечественных – дореволюционных и советских – авторов, причём с обязательным помещением российского научного наследия в контекст общемировой публично-правовой мысли. В основу сделанного составителями выбора источников, включенных в Хрестоматию, легли как объективные, так и субъективные факторы. Прежде всего это тема исследования или учебной разработки, соответствующая проблематике федерализма, признание ученого и его трудов современниками и/или наукой следующих периодов, наша оценка произведения с точки зрения его научной и познавательной ценности, а также степень доступности материала, требующая содействия в его нахождении.
Подборка работ для настоящей Хрестоматии осуществлялась таким образом, чтобы содержащиеся в ней идеи дополняли друг друга, переплетались и спорили между собой. Предметы таких споров, как показала практика, вечные: подходы к определению правового статуса территории и их место в системе науки конституционного права, юридические и политические теории и практики федеративного строительства и его всевозможных проявлений, различные воззрения на организацию и деятельность автономии. Особо любопытно в этой связи следить за тем, как более поздние авторы по-разному трактуют мысли своих предшественников – в связи с изменением социально-исторического контекста менялись смыслы, вкладываемые участниками научного дискурса в определенные категории, как абстрактные положения отдельных теорий пристраивались к конкретным задачам практического государственного строительства.
Представляется, что единственно верных ответов на эти вопросы нет и быть не может, однако именно системное изучение уже существующих ответов, данных разными авторами в разных исторических условиях, ныне считающихся классиками общественно-правовой мысли, позволит выстроить у читателя комплексное понимание вопросов территориальной организации публичной власти. В свою очередь, это понимание содействует более глубокой и обоснованной правовой квалификации отдельных законодательных положений современности, новелл по вопросам территориального устройства, а также проблемному пониманию современной доктрины конституционного права по соответствующей теме.
Расположение материала внутри книги подчиняется логике тематического и хронологического порядков, где возможно их сочетание. Нередко широкий круг вопросов, затрагиваемых в собранных в книгах работах, не дает возможности строго следовать этому правилу.
Обратим внимание на то, что, приводя работы «старых мастеров», изданные в дореволюционное время, с исправленной орфографией и синтаксисом, мы стремились сохранить оригинальность и высокий стиль произведений государствоведов XIX – начала XX в., оставляя без изменения некоторые слова и обороты, не употребляемые сегодня в литературном языке.
Исторический подход к изучению конституционного (государственного) права – необходимый методологический компонент полноценного развития науки. С позиции ее основной гносеологической функции развитие любой отрасли научного знания подчиняется законам преемственности, отступление от которых обедняет научную мысль. Созданное предшественниками, безусловно, заслуживает внимания современников. Это относится и к науке конституционного (государственного) права. Знание истории развития конституционно-правовой мысли обогащает науку, позволяет судить о теоретическом и практическом значении в прошлом и настоящем конкретных конституционно-правовых идей. Наоборот, забывая или, тем более, безапелляционно отвергая пласт научного знания, накопленный на том или ином этапе истории, мы существенно снижаем содержательный потенциал современной науки конституционного права. Не следует повторять уже допущенных ошибок, вылившихся в то, что в советский период перечеркивалось значение дореволюционной науки государственного права, а недавно весьма распространено было отвергать все, что было создано государственно-правовой мыслью в советском государстве, точно также как ныне многие отвергают западные конституционно-правовые идеи.
Каждому времени – свои идеи. Обращая эту известную мудрость на отечественную науку конституционного права, необходимо понимать, что бережное отношение к полученному наследию вовсе не исключает критических моментов при оценке тех или иных конституционно-правовых теорий и идей прошлого. Каждый познающий или разрабатывающий науку конституционного права волен выбирать позицию, соглашаясь с предшественниками, либо отвергая их мнение по мотивам юридической логики, мировоззренческих или политических убеждений, предлагать свою теоретическую концепцию, собственное решение проблемы. Только при таком подходе плюрализм идей станет реальным и будет служить фактором развития конституционно-правовой мысли, поскольку лишь в научной дискуссии, борьбе и конкуренции направлений, школ возможен прогресс.
При подготовке данного учебного пособия учитывалась и воспитательная функция науки. Обращением к работам ученых прошлого преследуется цель напоминания о тех, кто творил науку конституционного (государственного) права, трудился на ее благо, разрабатывая идеи федеративного устройства.
Одна из основных задач пособия – познакомить читателя с федеративными теориями прошлого, которые либо получили свое дальнейшее развитие и сегодня могут использоваться с учетом современных идеологических, политических и правовых реалий, либо были существенно пересмотрены или вовсе отвергнуты по причинам мировоззренческого и практического характера. В последнем случае не исключено вовсе возвращение к прошлым идеям или в связи с нахождением в них позитивного начала для нового времени развития науки, или категорической недопустимости повторения ошибок, негативные последствия которых доказаны историей.
Всякое историко-научное исследование хронологически ориентирует свою структуру. Для России вторая половина XIX века рассматривается как период становления и формирования науки государственного права. Вместе с тем отечественная конституционно-правовая мысль имеет более давние хронологические истоки, составляя предысторию науки, развитие которой в начале XX века связано с политикой неровного и осторожного продвижения России по пути конституционализма, что и стимулировало конституционно-правовые идеи. История советской науки, официально прервавшей преемственную связь с дореволюционной государственно-правовой мыслью по соображениям идеологического и политического характера, также неоднородна. Она складывалась на основе внедрения новой методологии, формировалась на базе кардинально отличающегося от прежнего социалистического мировоззрения, проходила этапы, предопределяемые важнейшими историческими событиями и политико-правовыми решениями, формулируя свои идеи и создавая теории.
Коренная смена общественного строя, которую испытала Россия в конце XX – начале XXI в., сопровождавшаяся идеологическим обновлением, переустройством государственных и правовых институтов, существенным образом отразилась на современной науке конституционного права и исследованиях федерализма. Отношение к нашему прошлому сегодня предопределяется конституционным принципом идеологического многообразия (ч. 1–2 ст. 13 Конституции РФ), что возбуждает интерес к конституционно-правовым идеям и теоретическим построениям в области федеративного устройства, в разное время отраженным в трудах предшественников, сказывается на оценках их взглядов и научных позиций, а также выводах о допустимости и пределах преемства в науке конституционного права.
Как учебное пособие данная книга решает важные методические задачи. Первая из них состоит в обеспечении доступности трудов, с которыми рекомендуется познакомиться студентам, аспирантам, исследователям. Несмотря на то, что сегодня целый ряд произведений, включенных в книгу, уже опубликован отдельными изданиями, сосредоточение наиболее значимых и интересных для конституционного права работ по федерализму и отрывков из них и тем более расположение их в рациональном порядке существенно облегчает знакомство с рекомендуемыми источниками.
Вторая методическая задача решается подбором работ. Многие из них представляют собой лекционные курсы или написанные на их основе учебники. Кроме доходчивости изложения, что особенно важно для начинающих обучение юридической науке студентов, такой по характеру и форме материал даст возможность ознакомиться с достойными образцами лекторского искусства.
Конечно, предлагаемая книга не заменит актуальных статей и монографий, учебников и курсов лекций, а лишь дополнит их. Но она, несомненно, позволит студентам и слушателям глубоко и разносторонне познать изучаемый предмет, приобщиться к трудам классиков конституционно-правовой мысли в сфере федеративных исследований.
Уважаемые наши читатели! Хочется верить, что, познакомившись с мыслями ученых, сведенными в данную книгу, у вас появится желание обратиться непосредственно к произведениям этих авторов, а также работам других ученых. Это обогатит ваши знания в области федерализма, продвинет вас в вашем юридическом образовании, придав ему действительно фундаментальный характер.
* * *А теперь о благодарностях. Первая благодарность по праву обращается к нашим учителям, труды которых в том числе сформировали данную книгу. Спасибо Вам за любовь к конституционному праву, которую Вы смогли передать нам непосредственно или через свои научные произведения!
Выражаем искреннюю благодарность родной кафедре конституционного и муниципального права юридического факультета МГУ имени М.В. Ломоносова, ее профессорам, преподавателям, сотрудникам, аспирантам и студентам – неиссякаемому источнику вдохновения, понимания и поддержки.
Благодарим за любезное согласие использовать ранее опубликованные материалы Издательского дома «Новое Литературное Обозрение» и лично – его главного редактора Ирину Дмитриевну Прохорову, журнал «Неприкосновенный запас. Дебаты о политике и культуре» и лично – его редактора и переводчика статей Андрея Александровича Захарова, а также Центр конституционных исследований, журнал «Сравнительное конституционное обозрение» и лично – его главного редактора Ольгу Борисовну Сидорович.
Данная книга, издаваемая в год 270-летнего юбилея Московского Университета, посвящается светлой памяти Давида Львовича Златопольского (1919–2002) – профессора нашей кафедры, выдающегося исследователя федеративного государства и просто замечательного человека Московского университета.
Н.А. Богданова, В.В. Корольков, Д.Г. Шустров
Раздел 1.
Территория государства и принципы ее организации
Блюнчли Иоганн Каспар (1808–1881)
Общее государственное право
Территория
Народ составляет личную основу государства; территория есть его вещественная сторона. Когда народ приобрел землю, когда является территория, тогда только государство получает надлежащую твердость.
Самое пространство, внешний объем государственной территории имеют великое значение для существования и развития государства. Эллинское устройство, выросшее из городской жизни, неприменимо в большой стране, формы новой, представительной монархии делаются карикатурою на узком пространстве.
Часть земной поверхности, на которой сидит народ и господствует государство, называется страной или территорией. Величина ее, подобно образованию самого народа, определяется историческими событиями. Государство расширяет свою территорию, когда распространяет свою культуру и господство на невозделанные пространства, не принадлежащие никакому государству, или когда приобретает чужие территории вполне или частично посредством договоров, или вследствие добровольного присоединения, или посредством завоевания. Последний способ приобретения, пользовавшийся прежде особенным уважением, теперь утратил это значение в цивилизованном порядке мира.
История не знает вечной, неизменной государственной территории. Пространство, занимаемое государствами, зависит от приращения или убыли народных сил. Но государственная территория имеет прочный характер, и ее пределы не подвержены, подобно числу народонаселения, непрерывным колебаниям. Только от времени до времени, вследствие великих событий, изменяется пространство государственной территории. Обыкновенно оно заключено в твердые границы…
Территориальное право (так называемая государственная собственность)
Верховное право государства над всей государственной территорией часто называют государственной собственностью. Это название было относительно верно в средневековом феодальном государстве, так же как в абсолютных государствах Азии в прежние времена. Но к новому понятию о государстве оно не может быть приложено ли в каком отношении. «Собственность» есть понятие права частного, а не государственного. Соединение и смешение частной собственности с верховным правом государства составляло естественную основу для понятия от государственной собственности до тех пор, пока государство, или его глава, как в древнеиудейском государстве Бог, в Египте фараоны, считались единственными собственниками земли, а отдельным лицам предоставлялось только право временного пользования их участками. Понятие государственной собственности естественно и в римском государстве, где земля, по крайней мере в завоеванных провинциях, состояла в формальной собственности римского народа или императора, а провинциалам принадлежало только меньшее, хотя реальное право собственности… на их участки. Это смешение государственного права с частным понятно и в некоторых средневековых государствах… Но с отделением частного права от государственного понятие государственной собственности над всей территорией сделалось несостоятельным.
Верховное право государства над территорией, территориальное право (imperium) должно, следовательно, отличать от собственности (dominium) государства. Последняя заимствует свое содержание из частного права, несмотря на то, что субъектом права здесь «государство, казна; первое, напротив, имеет существенно политический характер и по своей природе может принадлежать только государству (при известных обстоятельствах главе государства) <…>
Территориальное право имеет прежде всего своим положительным содержанием полноту государственной власти над всей территорией. На всем ее пространстве государство имеет право требовать признания своего законодательства, приводить в исполнение свои правительственные постановления, чинить суд и расправу. Государство имеет власть не только над лицами, но и над страною, и над вещами, в ней находящимися.
Но эта власть государственная, а не частная. <…>
Отрицательное содержание территориального права состоит в праве государства исключать всякое другое государство или вообще всякую другую власть из государственного господства в пределах своей территории и воздерживать от всякого в ней захвата. Если новое государство не допускает, чтобы суд пли полицейская власть в его стране принадлежала другому государству или если оно не признает такой власти чужого государства и на основании частного права, то это не что иное, как простое следствие начала исключительного территориального господства.
Наконец, с публичным характером территориального права несовместимо отчуждение территории или ее части, в формах и по понятиям частного права… По новому государственному праву, напротив, начало неотчуждаемости и неразделенности территории считается правилом. Но в виде исключения допускается отчуждение по форме публичного права на основании закона или вследствие международных трактатов. <…>
При отчуждении части государственной территории Гуго Гроций требует сверх того, по естественному праву, согласия не только всего государственного тела, но и жителей этой части территории. Это требование справедливо, ибо здесь дело идет о всем государственном бытии этих жителей, законодательство же государства не может быть их верным представительством в такой момент, когда оно склонно к разрыву своего общения с ними. Но в большей части подобных случаев требования обстоятельств всегда будут сильнее этого положения естественного права. < …>
Ограничения территориального права в пользу других государств (повинности государственного права) возможны, а именно по аналогии с сервитутами частного права. Но чтобы получить признание от государственного права, и эти ограничения требуют каждый раз государственного или международного основания, должны черпать свое содержание из государственного права. Так, например, государственным договором соседнему государству предоставляется пользование военною дорогою, пролегающею через государственную территорию: или, по желанию соседнего государства, какой-нибудь город объявляется вольною гаванью; или почтовая регалия отдастся чужому почтовому управлению. Но как в частном праве сомнительные случаи толкуются в пользу свободы имущества и объем повинностей по возможности ограничивается, так еще в большей мере в государственном праве свобода территорий должна быть охраняема от подобных ограничений. Ибо гармония и единство государственного организма, так же как потребность свободного преобразования государственных учреждений соответственно требованию общественного блага, легко встречают препятствия и стеснения от продолжительных ограничений и задержек извне…
Деление территории
Государственная территория бывает обыкновенно так обширна, что для политического управления в ней принимаются различные подразделения. В них можно различать четыре главных вида:
1. Области
Провинции римской империи были первоначально самостоятельными территориями, которые подчинялись господству римского государства. И новое деление на области объясняется часто прежним обособлением стран, соединившихся позднее в одно большое целое. Иногда новые провинции создавались государством, к которому принадлежат, но столь же часто, как в немецкой империи, из областей (герцогств) образовались новые государства.
Характеристическую черту этой высшей степени государственного деления составляет во всяком случае относительное государственное обособление этих частей. Вследствие такого обособления они имеют относительно самостоятельное областное управление, которое хотя и подчиняется общему управлению, но пользуется во имя особенного значения области широкими правами. Сверх того, при представительном правлении области имеют свое областное законодательство и областные собрания, ограничивающиеся, правда, особыми интересами области.
Единство нового государства не благоприятствует этому делению. Во Франции, Испании, Англии в настоящее время и в Пруссии уничтожена законодательная особенность областей, в Австрии в так называемых коронных землях она ограничивается главным образом интересами просвещения и хозяйства. Но как ни велик интерес государства в полном и решительном единстве организма однако же совершенное уничтожение областной свободы разрушает много естественных особенностей и потребностей; преувеличенное однообразие легко может повредить народной жизни в ее здоровых и плодотворных частях.
2. Округи
Округи представляют собою еще более крупные деления государства: но они составляют лишь части территории, не имея притязаний быть в то же время, подобно областям, отдельными странами…
…Истинное основание этому делению лежит не в особенности страны или племени народа, а в самом государственном управлении, которое имеет политическую потребность устроить свою деятельность по степеням. Следовательно, это деление составляет по большей части продукт государственного организма, хотя в частности необходимо принимать в соображение историческую связь населения округа и его естественное тяготение. Если области можно сравнить с различными домами, принадлежащими к замку, то округи уподобляются скорее различным этажам дома.
В округах сосредоточивается обыкновенно управление и высший суд.
3. Дистрикты, или уезды
Они составляют обыкновенно подразделение округов и имеют в таком случае особое управление, подчиненное окружному, и среднюю инстанцию суда…
4. Общины городские и сельские с принадлежащими к ним землями
Составляя низшую ступень деления государственной территории, они имеют высокое жизненное значение, представляющее некоторую аналогию с территорией самого государства. Личная (корпоративная) община находится в таком же отношении к своей земле, в каком политически организованный народ – к своей стране. Она наполняет свою землю своею общею жизнью. Конечно, эта жизнь не есть высшая политическая, как жизнь народа, а обращена прежде всего на общие интересы культуры и хозяйства.