Комментарий законодательства об обеспечении безопасности участников уголовного судопроизводства

Статья 4. Принципы осуществления государственной защиты

1. Государственная защита осуществляется в соответствии с принципами законности, уважения прав и свобод человека и гражданина, взаимной ответственности органов, обеспечивающих государственную защиту, и защищаемых лиц.

2. Государственная защита осуществляется под прокурорским надзором и ведомственным контролем. При осуществлении государственной защиты используются гласные и негласные методы в соответствии с законодательством Российской Федерации.

3. Применение мер безопасности не должно ущемлять жилищные, трудовые, пенсионные и иные права защищаемых лиц.

1. Реализация принципа законности заключается в осуществлении госзащиты в соответствии с требованиями Конституции РФ и иных законодательных актов, перечисленных в ст. 5 Закона; принципа уважения прав и свобод человека и гражданина – в соблюдении норм международного и российского законодательства, регулирующих данные права и свободы защищаемых лиц, а также, что не менее важно, иных граждан, не являющихся участниками правоотношений, возникающих при осуществлении госзащиты участников УСП.

2. Реализация принципа взаимной ответственности органов, обеспечивающих госзащиту, и защищаемых лиц выражается в осуществлении ими закрепленных в гл. 4 Закона прав и обязанностей, в возможности заключения договора в соответствии с ч. 6 ст. 18 Закона и в осуществлении предусмотренных этим договором прав и обязанностей, а также в наступлении ответственности указанных субъектов в случаях, предусмотренных гл. 5 Закона, иными нормативными правыми актами и договором.

3. Полномочия прокуроров по надзору за осуществлением госзащиты регулируются Федеральным законом от 17 января 1992 г. № 2202-I «О прокуратуре Российской Федерации» (далее – Закон о прокуратуре). Осуществляя надзор, прокуроры используют полномочия, предусмотренные гл. 1 «Надзор за исполнением законов», гл. 2 «Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина» и иными главами Закона о прокуратуре. В частности, установлено:

в гл. 1 Закона о прокуратуре:

«Статья 22. Полномочия прокурора

1. Прокурор при осуществлении возложенных на него функций вправе:

по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения органов, указанных в пункте 1 статьи 21 настоящего Федерального закона, иметь доступ к их документам и материалам, проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона;

требовать от руководителей и других должностных лиц указанных органов представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений; выделения специалистов для выяснения возникших вопросов; проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций;

вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов.

2. Прокурор или его заместитель по основаниям, установленным законом, возбуждает производство об административном правонарушении, требует привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности, предостерегает о недопустимости нарушения закона.

3. Прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами, указанными в пункте 1 статьи 21 настоящего Федерального закона:…

опротестовывает противоречащие закону правовые акты, обращается в суд или арбитражный суд с требованием о признании таких актов недействительными; вносит представление об устранении нарушений закона….»;

в гл. 2 Закона о прокуратуре:

«Статья 27. Полномочия прокурора

1. При осуществлении возложенных на него функций прокурор: рассматривает и проверяет заявления, жалобы и иные сообщения о

нарушении прав и свобод человека и гражданина;

разъясняет пострадавшим порядок защиты их прав и свобод; принимает меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека и гражданина, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, и возмещению причиненного ущерба;

использует полномочия, предусмотренные статьей 22 настоящего Федерального закона.

2. При наличии оснований полагать, что нарушение прав и свобод человека и гражданина имеет характер преступления, прокурор принимает меры к тому, чтобы лица, его совершившие, были подвергнуты уголовному преследованию в соответствии с законом.

3. В случаях, когда нарушение прав и свобод человека и гражданина имеет характер административного правонарушения, прокурор возбуждает производство об административном правонарушении или незамедлительно передает сообщение о правонарушении и материалы проверки в орган или должностному лицу, которые полномочны рассматривать дела об административных правонарушениях…».

4. Ведомственный контроль осуществляется в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами федерального уровня, регулирующими деятельность органов, обеспечивающих госзащиту: Законом РСФСР от 18 апреля 1991 г. № 1026-1 «О милиции», Федеральным законом от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ «О федеральной службе безопасности», Федеральным законом от 21 июля 1997 г. № 114-ФЗ «О службе в таможенных органах Российской Федерации», Положением о правоохранительной службе в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ (утв. Указом Президента РФ от 5 июня 2003 г. № 613) и др.

Порядок контроля конкретизируется в ведомственных нормативных правовых актах. Так, приказом МВД России от 21 марта 2007 г. № 281 утвержден Административный регламент Министерства внутренних дел Российской Федерации по исполнению государственной функции обеспечения в соответствии с законодательством Российской Федерации государственной защиты судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов, безопасности участников уголовного судопроизводства и их близких (далее – Административный регламент МВД России, Регламент), согласно которому:

текущий контроль осуществляется должностными лицами МВД России, главных управлений МВД России по федеральным округам, МВД, ГУВД, УВД по субъектам РФ, управлений (отделов) внутренних дел на железнодорожном, водном и воздушном транспорте, управлений (отделов) внутренних дел в закрытых административно-территориальных образованиях, на особо важных и режимных объектах (п. 28 Регламента);

ответственность за соблюдение порядка и сроков исполнения процедур в рамках обеспечения безопасности участников УСП возложена на руководителей органов внутренних дел (п. 28.1 Регламента); контроль за полнотой и качеством обеспечения безопасности участников УСП включает в себя проведение проверок, принятие мер по своевременному выявлению и устранению причин нарушения прав, свобод и законных интересов защищаемых лиц, подготовку ответов на их обращения и анализ содержания поступающих обращений (п. 28.2 Регламента);

в случае выявления фактов ненадлежащего исполнения положений Регламента либо бездействия со стороны уполномоченных на то должностных лиц органов внутренних дел в отношении них проводится служебная проверка в соответствии с Положением о службе в органах внутренних дел РФ и иными нормативными правовыми актами РФ (п. 30 Регламента).

5. Правовым основанием негласных методов госзащиты является Закон об ОРД, в ст. 7 которого в качестве одного из оснований для осуществления этой деятельности положено постановление о применении мер безопасности в отношении защищаемых лиц. Согласно п. 4 ч. 2 ст. 24 комментируемого Закона ОРМ проводят органы, осуществляющие меры безопасности.

Основными ОРМ являются: опрос; наведение справок; сбор образцов для сравнительного исследования; проверочная закупка (мнимая сделка купли-продажи с лицом, подозреваемом в противозаконной деятельности); исследование предметов и документов, наблюдение (обычно заключается в тайном непосредственном визуальном или с помощью оперативно-технических средств восприятии значимых для решения задач ОРД явлений); отождествление личности (проводится тайно от опознаваемого в местах его вероятного появления); обследование помещений, зданий, сооружений, участков местности и транспортных средств; контролируемая поставка; оперативное внедрение — комплекс ОРМ по продвижению конфидента в преступную среду и приобретению в ней позиций, позволяющих получать необходимую информацию; долговременное внедрение занимает от нескольких месяцев до нескольких лет, кратковременное – от нескольких часов до нескольких суток.

В соответствии с ч. 2 ст. 4 Закона об ОРД организация и тактика проведения ОРМ, включая негласные методы, регламентируются в нормативных правовых актах органов, осуществляющих ОРД. Негласные методы ОРД в открытой печати не комментируются. О гласных методах этой деятельности см. комментарии Закона об ОРД[6].

6. Одним из принципов госзащиты согласно ч. 3 комментируемой статьи является неущемление жилищных, трудовых, пенсионных и иные прав защищаемых лиц. Права граждан, в том числе и защищаемых лиц, установлены как на конституционном уровне (права на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну — ч. 1 ст. 23 Конституции РФ; право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства — ч. 1 ст. 27; право выбирать род деятельности и профессию — ч. 1 ст. 37 и другие права), так и в отраслевом законодательстве, например в ГК РФ – нематериальные блага, право собственности и другие вещные права (гл. 8, 13–18 ГК РФ).

Принцип неущемления прав защищаемых лиц находит выражение, в частности, в том, что при переселении защищаемого ему за счет бюджетных средств предоставляется жилище, возмещаются расходы, связанные с переездом, оказывается материальная помощь, гарантируется трудоустройство и оказывается содействие в подборе места работы или учебы, аналогичного прежнему (ч. 2 ст. 10 Закона); при временном переселении за защищаемым сохраняются ранее занимаемое им жилище и гарантии трудоустройства на прежнее или аналогичное прежнему место работы (ч. 3 ст. 10 Закона).

Помимо этого в ряде случаев неущемление прав защищаемого лица может быть обеспечено условиями договора, заключаемого данным лицом и органом, осуществляющим меры безопасности, в соответствии с ч. 6 ст. 18 комментируемого Закона – при условии, что финансовые средства для компенсирования утрачиваемых имущественных и связанных с ними личных неимущественных прав будут предусмотрены программой по обеспечению безопасности участников УСП на 2009 г. и последующие годы (ее разработка предусмотрена Программой «Обеспечения безопасности потерпевших… на 2006–2008 годы»).

В то же время в некоторых случаях соблюдение рассматриваемого принципа объективно невозможно. Так, при переселении защищаемого лица на новом месте жительства можно обеспечить неущемление его жилищных прав, но нельзя воспроизвести аналогичные условия жизни, которые могут иметь не меньшее значение для человека: круг общения, имя в искусстве, науке, бизнесе. В ряде случаев переселение защищаемого лица и замена его документов будут объективно сопряжены с ознакомлением сотрудниками правоохранительных органов, осуществляющих меры безопасности, со многими сторонами частной жизни защищаемого лица, т. е. неизбежно ограничение предусмотренного ч. 1 ст. 23 Конституции РФ права последнего на личную и семейную тайну. При изменении документов и внешности защищаемого лица невозможно (в рамках действующего законодательства) и сохранение за ним авторских прав и права наследования.

Признанием невозможности в ряде случаев обеспечить неущемление прав защищаемого лица является то, что согласно ч. 5 ст. 20 Закона «в постановлении (определении) об отмене мер безопасности должны быть урегулированы вопросы восстановления (здесь и далее выделено авт. – Л.Б.) имущественных и связанных с ними личных неимущественных прав защищаемого лица».

В связи с изложенным естественно то, что в ч. 2 ст. 16 комментируемого Закона установлено такое условие применения мер безопасности, как письменное заявление либо согласие соответствующего лица.

7. Исходя из зарубежного опыта применение мер безопасности должно не только не ущемлять, но и н& улучшать (существенно) жилищные и иные права защищаемых лиц. В Италии, например, при переселении защищаемому выплачивается ежемесячное пособие, зависящее от количества членов семьи и соответствующее среднему прожиточному минимуму. Аналогичное правило установлено в Польше. Законодательством ФРГ установлено, что материальное положение свидетеля не должно быть «выше», чем до начала его защиты: этим «исключается возможность получения показаний от свидетеля благодаря не предусмотренным законом выгодам, прибылям и т. д.»[7]. Этому же правилу следуют Австрия, Великобритания, Канада, США. Это же правило должно соблюдаться и в России.

Статья 5. Законодательство Российской Федерации о государственной защите

Законодательство Российской Федерации о государственной защите основывается на Конституции Российской Федерации и состоит из настоящего Федерального закона, Уголовного кодекса Российской Федерации, Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации, Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации, Федерального закона от 15 июля 1995 года № ЮЗ-ФЗ «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений», других федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также международных договоров Российской Федерации.

1. Основой российского законодательства о госзащите является Конституция РФ. Из ее ст. 17, 18, 20–23, 35, 36, ч. 1 ст. 45, ч. 1 ст. 46, ст. 52, 64 в их совокупности следует, что участие гражданина в УСП не должно влечь снижение его безопасности. Если же государством на гражданина возлагаются уголовно-процессуальные обязанности, выполнение которых сопряжено с угрозой ПВ, государство обязано обеспечить безопасность гражданина. В ином случае его отказ участвовать в УСП является правомерным[8].

2. Помимо комментируемого Закона меры безопасности предусмотрены ч. 9 ст. 166,ч. 2 ст. 186,ч. 8 ст. 193, п. 4 ч. 2 ст. 241, ч. 5 ст. 278 и иными статьями УПК РФ[9]; ст. 13, ч. 3 ст. 68, ч. 1 ст. 73, ст. 80, ч. 2 ст. 81, ст. 86,ч. 2 ст. 91, ч. 5 ст. 92, ч. 1 ст. 127, ч. 1 ст. 131 УИК РФ; ч. 4 ст. 18, ст. 19, ч. 2 ст. 20, ч. 4 ст. 21, ч. 4 ст. 25, ст. 32 и 33 Закона о содержании под стражей; ст. 11, 15–18 Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 118-ФЗ «О судебных приставах» (комментарии этих норм даны в разд. II–V настоящего издания).

3. Кроме того, УПК РФ содержит определения большинства лиц, подлежащих госзащите, и правила подследственности и подсудности (ст. 31–36, 151 УПК РФ). В соответствии с данными правилами и нормами, закрепленными в ч. 2 и 3 ст. 3 комментируемого Закона, определяются конкретные правоохранительные органы, обязанные обеспечить госзащиту.

4. Что касается норм УК РФ, то они могут рассматриваться в качестве мер безопасности участников УСП лишь в том смысле, что угроза уголовного наказания за совершение деяний, предусмотренных п. «б» ч. 2 ст. 105, п. «а» ч. 2 ст. 111, п. «б» ч. 2 ст. 112, п. «б» ч. 2 ст. 117, ст. 295, 296, ч. 2–4 ст. 309, ст. 311 УК РФ, также направлена на предотвращение ПВ. Указанные уголовно-правовые нормы в настоящем издании не комментируются (см. комментарии УК РФ).

5. К законодательству о госзащите относятся также:

Программа «Обеспечение безопасности потерпевших… на 2006–2008 годы»;

Правила применения отдельных мер безопасности в отношении потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства (далее – Правила применения отдельных мер безопасности)[10], нормы которых приведены в комментариях соответствующих статей Закона;

Правила выплаты единовременных пособий потерпевшим, свидетелям и иным участникам уголовного судопроизводства, в отношении которых в установленном порядке принято решение об осуществлении государственной защиты.

Приказом МВД России от 21 марта 2007 г. № 281 утвержден уже упоминавшийся Административный регламент МВД России — в целях организации действий органов внутренних дел и их взаимодействия с другими государственными органами при реализации норм комментируемого Закона. Подобны & регламенты, инструкции должны быть приняты и иными федеральными органами исполнительной власти, на которые наряду с органами внутренних дел РФ возложено осуществление госзащиты участников УСП. В частности, приказом ФСКН России от 2 ноября 2007 г. № 044 утверждена Инструкция об организации работы по осуществлению мер безопасности в отношении потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ. На другие структуры (ФСБ России, Минобороны России, ФСИН России, ФТС России и Минздравсоцразвития России), на которые согласно п. 3 Основных мероприятий Программы (приложение № 1 к Программе «Обеспечение безопасности потерпевших… на 2006–2008 годы»,) также возложена задача разработать соответствующие ведомственные нормативные акты, на ноябрь 2008 г. данная задача не была выполнена[11].

6. В субъектах Российской Федерации наряду с федеральными законами и подзаконными нормативными актами федеральных органов исполнительной власти могут действовать региональные нормативные правовые акты.

Так, на основании п. 9 Указа Президента РФ от 10 июля 1996 г. № 1025 «О неотложных мерах по укреплению правопорядка и усилению борьбы с преступностью в г. Москве и Московской области» распоряжением премьера правительства Москвы от 28 августа 1996 г. № 791—РП утверждено Положение о мерах социальной защиты и материального стимулирования граждан, способствовавших раскрытию преступлений, совершенных организованными преступными группами[12], предусматривающее: личную охрану защищаемого, охрану его жилища, временное помещение в безопасное место, обеспечение конфиденциальности сведений о защищаемом в информационных системах и другие меры безопасности.

7. Международными договорами Российской Федерации может предусматриваться перемещение защищаемого лица в другое государство.

На международном уровне создана определенная правовая и доктринальная база для развития соответствующего сотрудничества государств. В частности, в Пояснительном меморандуме (выполняет роль комментария) к Рекомендации Совета Европы № R(97) 13 по вопросу запугивания свидетелей и обеспечения прав защиты указано на необходимость помощи иностранных государств в «сокрытии» защищаемого лица[13]. Конвенция ООН против транснациональной организованной преступности (ратифицирована Россией в апреле 2004 г.) предусматривает возможность заключения государствами соглашений о переселении свидетелей и их близких (п. 3 ст. 24), потерпевших (п. 4 ст. 24) и сотрудничающих с правоохранительными органами членов организованных преступных групп (п. 4 ст. 26)[14].

На Европейском семинаре, посвященном проблеме лиц, сотрудничающих с правосудием (Рим, 21–23 сентября 1999 г.), обращено внимание на возможность заключения как двух-, так и многосторонних межгосударственных соглашений для защиты этих лиц. Обращено внимание на конкретные формы сотрудничества (выдача одной страной по запросу другой новых документов защищаемых лиц, их переселение в другую страну)[15]. В январе 2004 г. в Таллине состоялась встреча представителей правоохранительных органов стран Балтийского бассейна и других стран Северной Европы (Германии, Дании, Исландии, Латвии, Норвегии, Польши, России, Финляндии, Швеции, Эстонии), на которой обсуждалось создание в этом регионе «единой системы» защиты свидетелей[16].

8. В рамках СНГ разработан проект межгосударственного Соглашения о защите участников уголовного судопроизводства (далее – Соглашение). 28 ноября 2006 г. оно заключено в городе Минске (приведено в приложении № 2 к настоящему разделу).

28 ноября 2006 г. Соглашение подписали представители: Азербайджана, Армении, Белоруссии, Казахстана, Киргизии, России, Таджикистана и Украины (Соглашение не подписано представителями: Грузии, Молдавии, Туркмении и Узбекистана).