Государственная и муниципальная служба

1. Становление и развитие государственного управления и государственной службы в Киевской Руси и Московском государстве.

2. Государственная (статская) служба Российской империи XVIII – начала XX вв.

3. Развитие государственного управления и государственной службы в советский период (1917 – 1991 гг.).

4. Государственная служба в постсоветской России.

Проблемы развития отечественной системы государственной службы следует рассматривать с учетом исторического опыта становления российской государственности. Раскрыть подробно историю создания государственной службы в России в рамках отведенного объема весьма затруднительно. Поэтому мы обозначим лишь основные этапы истории и соответствующие им особенности развития государственного управления и государственной службы, основные структурные изменения органов власти.

В истории отечественной государственной службы можно выделить четыре крупных этапа:

1. XV – XVII вв. – становление государственной службы; складывание и развитие приказной системы.

2. XVIII – начало XX вв. – кардинальное изменение принципов организации государственной службы на основе Табели о рангах, движение от должности к чину как к устойчивой социальной характеристике государственного служащего.

3. Советский период (1917 – 1991 гг.).

4. Современная российская государственная служба.

2.1. Становление и развитие государственного управления и государственной службы в Киевской Руси и Московском государстве

Государственная служба России начала складываться по мере становления самой государственности. В Киевской Руси закладывались основы государственного управления и государственной службы, которые первоначально были нераздельны с военной организацией и строились на принципах вассалитета. Вассальные отношения были отношениями двух юридически значимых сторон, каждая из которых связана взаимными правами и обязанностями. Великий князь в решении вопросов государственного управления опирался на дружину, вся территория находилась под контролем дружинной администрации. В XI – XII вв. многие дружинники становились слугами при дворе и княжеском хозяйстве (тиуны), а также сборщиками налогов (вирники), писцами. Таким образом, древние истоки слов «служба», «служилые люди» – собирательное название лиц, находящихся в услужении у своего князя. В XII – XIII вв. произошел переход от «военной демократии» к княжеской, дворцово-вотчинной системе управления. В состав княжеской и вотчинной администрации («княжеский двор») входили военные, административные, финансовые, судебные, хозяйственные и другие служивые должностные лица (воеводы, наместники, посадники и др.). Высшие, наиболее значимые должности занимали бояре, остальные должности – дворяне (люди княжеского двора).

Подлинное выделение управленческой деятельности в важную самостоятельную профессиональную сферу произошло в XV – XVII вв. со становлением централизованного русского государства и формированием самодержавия. Общественная система в период Московского государства была создана уже не на принципах вассалитета, а на принципах подданства.

С образованием в XIV в. единого русского государства с сильной монархической властью государственная служба в России рассматривалась не иначе, как «государева служба». Великий князь, а позднее царь или «государь всея Руси» считался наместником Бога на земле. Русские монархи опирались на базисное положение библейского Нового завета, что «нет власти не от Бога», и «противящийся власти противится Богу». Отсюда любое несогласие с царем квалифицировалось как нарушение указаний самого Бога. Поэтому полное подчинение государю являлось нормой поведения государственных служащих, и государственная служба обоснованно называлась «государевой службой», поскольку чиновники государственных органов служили прежде всего государю. В XVI – XVII вв. государственных служащих называли «государственными служилыми людьми».

Превращение службы в повинность, отбываемую в пользу государя и государства, предполагало полное подчинение «служилых людей» государю. Уже в княжение Ивана III (1462 – 1505 гг.) служитель даже высокого ранга в обращении к великому князю называл себя его «холопом» и подписывался унизительным именем. Формирование государственного аппарата осуществлялось по принципу местничества, основанному на критериях знатности происхождения. Принцип местничества создавал условия для превращения боярства в замкнутую корпорацию, ставящую сословные интересы выше государственных, это снижало уровень профессионализма управления.

Основой новой государственности стала система наместных отношений, когда категория служивых людей (дворян) получала за свою службу, как военную, так и гражданскую, земельный надел на прокорм. Надел давался на срок службы. К XV в. происходит сокращение феодальных привилегий и иммунитетов. Складывается иерархия придворных чинов, даваемых за службу: окольничий, дворецкий, казначей, чины думных дворян, думных дьяков. Развивается система приказов как центральных органов с жестким подчинением по вертикали и строгим руководством инструкциям и предположениям по горизонтали. На местах при воеводах также создаются специальные аппараты управления.

Окончательный переход к приказной системе государственного управления связан с административной реформой Ивана IV, которая приходится на вторую половину XVI в. Ее результатом стало создание почти 20 функциональных и территориальных приказов. Порядок несения, например, воинской службы всеми землевладельцами (как боярами, так и дворянами) определялся «Уложением о службе», принятым в 1555 – 1556 гг. На протяжении XVI – XVII вв. существовало около 100 таких приказов. Однако все они действовали разновременно. Постоянно функционировали обычно лишь 40 – 60 приказов, остальные возникали и прекращали свою деятельность по мере надобности.

Работа и поведение приказных служащих должны были соответствовать требованиям присяги, приносимой ими при вступлении на должность. В первой ее части принимаемый давал обещание на верность царствующему дому, во второй – обязывался не нарушать конкретных требований, предъявляемых к данной должности: сохранять секреты, беречь имущество и казну, не подделывать документов, не брать взяток («посулов и поминков ни у кого ни от чего не иметь»), быть внимательным к людям («челобитчиков не волочить») и т.д.

Все приказные люди, вне зависимости от их происхождения, были включены в структуру служилого сословия российского общества, пользовались соответствующими правами и привилегиями. Вместе с тем для них сохранялось двойственное понимание их службы. С одной стороны, по общей присяге они были обязаны нести службу царю, в основном военную, с другой – специальными приписями их служба определялась как работа в государственных органах и учреждениях.

Таким образом, обязанности приказных служащих разделились к середине XVII в. на «государеву службу», которая представлялась почетной и проходила в полках и посольствах, и «приказную работу», т.е. текущую деятельность в приказах и приказных избах. Она рассматривалась как непочетная, с оттенком подневольности. Именно вокруг приказной работы и складывалась гражданская служба как отрасль государственной службы.

2.2. Государственная (статская) служба Российской империи XVIII – начало XX вв

Следующим этапом в развитии российской государственной (гражданской) службы было время царствования Петра I. Законодательно существование чиновничества как особой группы населения и его правовое положение были оформлены в первой четверти XVIII в. Петр I в процессе реформирования государственного управления предпринял попытку монополизировать источники существования чиновников, чтобы поставить их в большую зависимость от государства и царя. Для этого был установлен фиксированный размер оклада в соответствии с занимаемой должностью. Кормление от дел вне системы государственного обеспечения и контроля было объявлено преступлением, взимание с населения поборов приравнено к взятке и сурово каралось по закону. В связи с притоком в органы государственного и местного управления, в армию и флот основной массы дворян, которые претендовали на различные должности, возникла острая необходимость установления иерархии служилых чинов. Это обстоятельство потребовало разработки и принятия 24 января 1722 г. определенного порядка прохождения службы. Закон под названием «Табель о рангах» устанавливал три вида государственной службы – военную, гражданскую и придворную.

На основании этого закона была введена единая система чинов, их ранжирование в каждом виде службы, распределение по 14 классам, старшинство в рамках одного рода служащих. В общей сложности в 14 классов «Табели о рангах» было включено 262 должности. Они подразделялись на три параллельных ряда чинов. Из них военных было 126 (48 %), гражданских – 94 (36 %), придворных – 42 (16 %)7. Особенно важно, что «Табелью о рангах» водилась не иерархия чинов, а иерархия должностей. Именно должность служила в качестве основания для производства в соответствующий чин. В соответствии с «Табелью о рангах» обладавший чином служащий гражданского ведомства стал именоваться чиновником. Закон определял порядок приема на службу и ее прохождение от низших чинов к высшим. Основой служебного продвижения стали личные заслуги, способности, знания, опыт, профессиональная пригодность. Прежнему порядку замещения должностей по признаку знатности происхождения был нанесен тяжелый удар, но рецидивы этого традиционного порядка имели место и в послепетровское время.

Государственные служащие подразделялись на две основные группы. Первую группу составляли табельные чиновники четырнадцати классов. Вторая группа объединяла государственных служащих, не включенных в список должностей «Табели о рангах». Эта группа состояла из низших служащих, не вошедших в сетку 14 классов. Для них вводился институт «канцелярских служителей» как начальная ступень государственной гражданской службы. Благодаря «Табели о рангах» государь-реформатор создал мощный механизм регулирования государственной службы – это был инструмент формирования кадров.

В июне 1719 г. Петром I, в частности, был принят специальный Указ «О присяге на верность службы», который предписывал привести к присяге чиновников Сената и коллегий, губернаторов, воевод и других «управителей и служителей». Все поданные государства предупреждались, что уклонение от военной или гражданской службы влекло за собой строгие наказания, в том числе «шельмование в публичном месте», реквизиции вотчин и поместий, перевод из высших чинов в низшие, полное исключение со службы – «натуральную или политическую смерть»8.

Итогом петровских административных реформ стало четкое разграничение функций между отраслями управленческой деятельности. Эти реформы завершили процесс выделения гражданской службы в специальную отрасль государственного управления, ее обособление от военной и придворной деятельности.

Прохождение государственной службы было поставлено на правовую основу. «Табель о рангах» имела дворянскую направленность. Она отвечала интересам в первую очередь дворян, в которых абсолютная монархия видела свою основную социальную опору. «Генеральный регламент», «Табель о рангах», более поздние уставы о гражданской службе предоставляли дворянам льготные права для получения тех или иных должностей в государственных учреждениях. Однако комплектовать управленческий аппарат только дворянами было невозможно. Возникла необходимость подпитывать его способными выходцами из других сословий. Это вынуждало правительство открывать двери административных учреждений лицам недворянского происхождения. Кроме дворян, на классные должности разрешалось принимать не имевших чина канцелярских служащих, художников, купцов первой гильдии. По признаку происхождения запрещалось принимать на гражданскую службу купцов второй и третьей гильдии и их детей, крестьян-вольноотпущенников и их детей, мещан и вообще лиц податных сословий, военнослужащих-отставников из числа недворян и нижних чинов, иностранных поданных, кроме ученых и тех, кто занимал учебные должности.

Привлечению недворян в административные органы способствовало уставное положение, согласно которому за получение первого классного чина 14 класса жаловалось личное дворянство, а 8 класс иерархии гражданским служащим предоставлял права потомственного дворянства, со всеми сословными привилегиями. Правда, для достижения этой привлекательной цели лицам недворянского происхождения приходилось преодолевать многочисленные барьеры. Для получения 8 класса, в частности, сроки его выслуги в 9 классе у чиновников из других сословий были в 4 раза продолжительнее, чем у служащих-дворян. Причем получение статуса личного и потомственного дворянина все более усложнялось. В 1856 г. личное дворянство стало жаловаться только с получением чина 9 класса, т.е. чина титулярного советника. Законодательными актами 1856 г. права потомственного дворянина давал уже 5 класс, а позднее – даже 4 класс иерархии чинов9.

Прием на административные должности связывался с определенным возрастом. Начало действительной службы допускалось с 16 лет. Преимущественным правом занятия должностей в государственных учреждениях пользовались мужчины. Лица женского пола допускались к службе в учебном, финансовом, почтово-телеграфном и ряде других ведомств, но только на неклассных должностях.

Во второй половине XVIII в. при Екатерине II система, заложенная Петром I, продолжает совершенствоваться. Проводится губернская реформа и ряд реформ государственных органов. Важнейшими актами стали Манифест Петра III «О даровании вольности и свободы всему российскому дворянству» (1762 г.) и подобный указ самой Екатерины II о дворянских вольностях Ими дворянство освобождалось от обязательной военной и гражданской службы. Таким образом, после Петра I идет постепенное ослабление, а затем отмена обязательности государственной службы для основного служивого сословия – дворянства, она стала их привилегией.

Новое развитие получила государственная служба в первой половине XIX в. Ее развитие связано с именем выдающегося государственного деятеля России – Михаила Михайловича Сперанского. В 1809 г. он подготовил Указ об обязательном экзамене для занятия государственной должности. Устанавливался образовательный ценз, предполагающий обязательное высшее университетское образование для замещения ряда должностей. И хотя этот указ под давлением бюрократии был отменен, тем не менее он вводил новые принципы государственной службы, которые позже нашли применение. В 1832 г. был принят «Устав о службе гражданской», в 1834 г. – «Правила о порядке производства в чины гражданской службы», в 1845 г. были введены изменения в «Табель о рангах»10. В течение XIX в. утвердился ряд положений, характеризующих государственную службу. Это запрет родственных связей по службе, ведение определенного образа жизни, который не должен подрывать авторитет и достоинство государственной власти, запрет определенных занятий, содержание в зависимости от чина и должности, включающее жалование, столовые и квартирные деньги, право на пособие и пенсию при выходе в отставку. Гарантировалась усиленная уголовная охрана от преступлений при исполнении чиновником своих обязанностей, устанавливался особый порядок предания суду самих государственных чиновников. Государственные служащие империи имели установленную форменную одежду, за каждым велся обязательный послужной (формулярный список), увольнение производилось по прошению.

Таким образом, к началу XX в. Россия имела детальное законодательство о государственной службе и развитую государственную службу как типовую. Следует также отметить, что в ходе многочисленных реформ сложилась общероссийская система управления государственной службой во главе с единым координирующим и распорядительным органом – Комитетом о службе чинов гражданского ведомства, подчинявшимся первому лицу государства – императору.

Вместе с тем не следует идеализировать опыт организации государственной гражданской службы в досоветсткой России. В практике ее деятельности следует выделить и негативные стороны: абсолютизация централизма, монополия чиновничества на осуществление властных полномочий, отсутствие подотчетности и подконтрольности государственных служащих представительным органам власти, явления злоупотребления властью, сословная замкнутость и корпоративное сознание и др.