Испытано временем: 100 лет обязательному социальному страхованию в России (1912-2012)

ВВЕДЕНИЕ

Современный этап исторического развития, обусловленный радикальными социально-экономическими и политическими изменениями, которые переживает Россия во всех областях с конца 1980-х гг., требует от специалистов социальной сферы новых подходов к пониманию социальных процессов, а также определенного представления о столбовом пути развития российской цивилизации.

Можно много рассуждать о специфике российского государства, ментальности российского общества. Однако, с конца XIX в. российское государство двигалось в одном русле со всеми ведущими мировыми державами в реализации не только экономической, но и социальной политики. Яркое тому свидетельство комплекс законов, регулирующих трудовые отношения российских рабочих и предпринимателей, а также его составная часть законы об обязательном социальном страховании трудящихся, 100-летие принятия которых мы отмечаем в 2012 году.

История развития социального страхования в России сложна и многогранна. Она, несомненно, требует всестороннего исследования. И именно сегодня, в период становления нового социально-политического и экономического уклада, вызывающего многочисленные опасные и непредвиденные ситуации, негативно действующие на каждого отдельного человека и общество в целом, значение социального страхования только усиливается. Закономерно повышается его роль как одного из важнейших институтов, под воздействием которых складывается жизненный уровень трудящихся.

Каково бы ни было развитие человеческой цивилизации и культуры, интеллекта и технологии, существуют и, будут существовать, вероятно, всегда, неустранимые социальные риски (опасности), коренящиеся как в самой природе человека как биологического существа (болезнь, старость и, наконец – смерть), так и в индустриальной жизни общества (увечье, гибель на производстве, профессиональная заболеваемость). Исключение из поля зрения факторов социального риска чревато необратимыми последствиями не только для общества, но и государства. В связи с этим, в обязанность государства всегда должна входить тщательно продуманная политика по отношению к нетрудоспособным, больным, увечным и престарелым согражданам.

Введение обязательного страхования рабочих по болезни и от несчастных случаев в России явилось одним из последних и едва ли не самых значительных мероприятий царского правительства в области социально-трудового законодательства. К 1912 г. в России были регламентированы условия найма рабочих и их взаимоотношения с предпринимателями (закон 3 июня 1886 г.), ограничена продолжительность рабочего времени фабрично-заводских рабочих (закон 2 июня 1897 г.). Обеспечение увечных промышленных рабочих пенсиями и пособиями осуществлялось на основании закона от 2 июня 1903 г. об индивидуальной ответственности предпринимателей. Рабочие имели право на бесплатную врачебную помощь (положение 26 августа 1866 г. и закон 3 июня 1886 г.). Вместе с тем, практически отсутствовало обеспечение рабочих пособиями по болезни, за исключением незначительных выплат из штрафных капиталов. Именно поэтому в конце XIX – начале XX вв. особенно остро встал вопрос об организации какой-либо системы обеспечения рабочих по временной нетрудоспособности, объединяющей врачебную помощь и выплату денежных пособий. Одним из возможных вариантов такого обеспечения являлось обязательное страхование рабочих1.

Организация «государственной системы защиты наемных работников от социального риска утраты заработка, служившего для них основным источником средств существования», объективно вызывалась самим ходом развития капиталистического производства и стимулировалась столкновением интересов основных классов буржуазного общества – предпринимателей и рабочих2. Новая социальная ситуация, сложившаяся к началу ХХ века, выходила за рамки традиционных патриархальных взаимоотношений хозяев и работников и перерастала в долговременную общегосударственную проблему, во многом предопределившую весь дальнейший ход современной российской истории3.

Не следует забывать и того, что заработная плата рабочих в конце XIX – начале XX вв. была все-таки небольшой, что ее не хватало, по ленинскому определению, на «удовлетворение основных насущных жизненных потребностей» (пищу, одежду, квартиру и т.п.), не говоря уже об откладывании сбережений на «черный день». Любая случайность приводила к тому, что рабочие лишались заработка и оказывались на улице. Прежние несистематические и добровольные способы обеспечения нетрудоспособных рабочих (частная и общественная благотворительность, взаимопомощь рабочих, «пенсии и пособия» со стороны отдельных предпринимателей, различные вспомогательные кассы), развившиеся с 60-80-х гг. XIX в., и охватывавшие незначительную их часть, не были способны системно поддержать их в случаях нужды4.

Более того, болезнь, производственное увечье, смерть отдельного рабочего экономически затрагивали интересы всей его семьи. Не только рабочие, но и их близкие оказывались за чертой бедности и пополняли слой бродяг и нищих, живущих на подаяние. Последствия такой социальной мобильности могли быть опасными не только для экономического, но и политического строя государства. Одним из ответов на этот вызов являлся рост рабочего движения. Государству нужны были достаточно быстрые и эффективные меры для социальной защиты и эффективного успокоения наемных работников. И эти меры, в конце концов, были найдены – в обязательном страховании рабочих, являвшемся собственно буржуазным институтом, предполагавшим участие в обеспечении нуждающихся всех заинтересованных сторон – предпринимателей, рабочих и государства.

Обязательное страхование рабочих развивалось под воздействием комплекса факторов: промышленного переворота, сопровождавшегося резким ростом травматизма и заболеваемости рабочих; законодательной деятельности государства в области обеспечения рабочих; кризиса системы патернализма; предпринимательского и либерального давления на правительство и рабочего движения5. Совокупность этих факторов определяла необходимость достижения компромисса между основными носителями проблемы. Естественно, что он должен был иметь не сиюминутный, а долговременный характер и основываться на отношениях, отвечающих буржуазным нормам, в значительной степени связанных с сотрудничеством, «солидарностью» общественных классов, или как мы сейчас говорим, – социальном партнерстве.

Проблема обеспечения увечных и больных рабочих из плоскости личных патриархальных отношений переводилась в область права, в сферу законодательства. И именно государство берет на себя регулирование отношений, ранее основывавшихся на личном договоре владельца и рабочего. С конца XIX века в правительственных комиссиях и общественных организациях начинается обсуждение вопросов о выдаче пособий нетрудоспособным рабочим, о принципах организации их страхования6.

Впервые «целесообразное» и «справедливое» разрешение вопроса обеспечения нетрудоспособных рабочих было объявлено важнейшей «задачей социальной политики» в заявлении Комитета Министров, изданном на основании царского указа от 12 декабря 1904 г., объявившего о необходимости введения обязательного государственного страхования рабочих7. Это заявление соответствовало пожеланиям большинства российских предпринимателей, уже не сомневавшихся в необходимости обеспечения рабочих. Разногласия между ними и правительством, проявившиеся в ходе деятельности совместных комиссий и совещаний 1905-1908 гг., возникали исключительно по вопросам финансирования, формам и условиям организации этого обеспечения. Естественно, что, в связи с этим, на первое место в решении проблемы выходила не социальная справедливость по отношению к рабочим, а конкретные эгоистичные интересы предпринимателей, выступавших за принятие таких законов, которые бы не предъявляли к ним «чрезмерных» требований8.

Утвержденные в июне 1912 г. законы об обеспечении рабочих по болезни и несчастных случаев допускали «в известных пределах самостоятельность рабочих» в больничных кассах и являлись «очередным шагом самодержавной монархии к созданию правового государства»9. Конечно, и в них буржуазные принципы страхования не получили последовательного воплощения. Но все же, они стали значительным шагом по обеспечению примерно 2-2,5 млн. российских рабочих, получивших гарантированное право пользования денежными пособиями и врачебной помощью.

Первая мировая война, экономическая и политическая нестабильность не позволили этим законам получить своей полной реализации10. Однако и с уничтожением самодержавия проблема обеспечения нетрудоспособных рабочих не потеряла своего значения. Обеспечение рабочих с помощью страхования стало, в свою очередь, одним из приоритетных направлений социальной политики Временного и Советского правительства.

Безусловно, история страхования рабочих рассматриваемого периода представляет собой чрезвычайно сложное и противоречивое явление, неоднозначное на различных этапах его развития. Но как совершенно верно писал еще в 1924 г. один из историков социального страхования, если «мы хотим понять настоящее социальное страхование и предвидеть несколько перспективы его развития, мы, несомненно, должны ознакомиться с его прошлым…»11. Это высказывание не утратило своей актуальности и сегодня.

Кроме того, изучение социального страхования в России вызывает значительный интерес по нескольким причинам. Во-первых, развитое социальное страхование и охрана труда лучше всяких деклараций свидетельствуют о социальной направленности государственной политики. Во-вторых, системный анализ исторического опыта, позволяет глубже понять эволюцию института социального страхования в России, выделить его этапы и выявить движущие силы и факторы тех или иных преобразований в этой сфере. В-третьих, в начале ХХ в., именно организация социального страхования в России, стала краеугольным камнем социальной политики, начатой царским и продолженной временным, а в последствии и советским правительствами. Именно в первые 10-летия ХХ века в России стало внедряться социальное страхование рабочих, вначале в индивидуальной форме (1901-1912 гг.), а затем и в обязательной государственной форме (с 1912 г.).

Учитывая определенный интерес к этой области научных и практических знаний, авторы монографии, уже в течение ряда лет профессионально занимающиеся историей, теорией и практикой социального страхования в России, сочли своим гражданским долгом откликнуться на 100-летний юбилей отечественного обязательного социального страхования и посвятить ему данную научную работу.

Исследование историографии вопроса свидетельствует об огромном внимании, которое уделяли отечественные специалисты (ученые – экономисты, юристы, социологи, историки, общественные и партийные деятели) этой проблеме уже с конца XIX в. Изучение социального страхования и вопросов, связанных с социальной защитой населения получило серьезный импульс в период введения первых страховых законов в 1903-1912 гг.

В 1917-1920-е гг. в период развития советского социального законодательства формируется даже своеобразное направление в отечественной истории, занимающееся изучением теории и практики социального страхования в России (Б.Г. Данский, Л.В. Забелин, М.К. Корбут, Б. Любимов и многие др.).

В начале ХХ в. российскими страховыми деятелями и экономистами был разработан целый ряд оригинальных концепций развития социального страхования (теории Н.А. Вигдорчика, В.Г. Яроцкого, З.Р. Теттенборн и др.), находившее свое проявление и в общественной практике. Не меньшее значение имела и т.н. «рабочая страховая программа», реализованная советским правительством в 1917-1919 гг.

Внимание к вопросам социального страхования вызывалось объективными причинами, дальнейшим его развитием по общемировой схеме. Однако в 1930-е гг., когда социальное страхование практически потеряло свою страховую специфику и растворилось в системе социального обеспечения, когда были распылены страховые кадры, научное внимание к нему пошло на убыль, что стало характерным для периода 1940-1980-х гг.

Новый виток внимания ученых к социальному страхованию, возник в 1990-е гг., когда в России стало вновь вводиться социальное страхование. Были опубликованы специальные исторические исследования Л.М. Иванова, Л.В. Куприяновой, В.Л. Степанова и др.

В настоящее время социальное страхование является центральным элементом всей системы социальной защиты населения. Современные концепции социальной политики, которые внедряются в общественную практику во всем цивилизованном мире, основываются именно на этом понимании социального страхования.

Основная задача данной коллективной монографии осветить некоторые дискуссионные вопросы, а также дать студентам и специалистам социальной сферы представление об основных вехах развития обязательного социального страхования в России.

Монография предназначена для помощи студентам по усвоению таких дисциплин как «Социальное страхование», «История социальной работы», «Социальная политика», «Правовое обеспечение социальной работы», «Занятость населения и ее регулирование» при их самостоятельной работе по овладению теоретическими основами данных дисциплин.

Структура работы состоит из введения, десяти глав, заключения и списка литературы.

В написании монографии приняли участие:

канд. ист. наук, доц. кафедры социальной работы, педагогики и психологии Казанского национального исследовательского технологического университета А.В. Морозов (введение, гл. 3, 4, 5, заключение, научное. редактирование);

канд. ист. наук, доц. кафедры отечественной истории Института истории Казанского федерального университета В.Ф. Телишев (гл.3, 4);

канд. социолог. наук, доц. кафедры информационной безопасности Южно-Уральского государственного университета М.Э. Бочко (гл. 9);

канд. ист. наук, доц. С.Н. Красильников (гл. 5).

д-р юр. наук, д-р ист. наук, проф., зав. кафедрой трудового и финансового права Ярославского государственного университета им. П.Г.Демидова А.М. Лушников (гл. 6);

д-р юр. наук, проф., зам. декана по науке юридического факультета Ярославского государственного университета им. П.Г.Демидова М.В. Лушникова (гл. 1);

магистр 2 курса кафедры социальной работы, педагогики и психологии, факультета социотехнических систем Казанского национального исследовательского технологического университета А.С. Пигалева (гл. 10);

аспирантка кафедры трудового и финансового права юридического факультета Ярославского государственного университета имени П.Г.Демидова Н.В. Рощепко (гл. 7);

канд. ист. наук, доц. кафедры экономической истории и информационных технологий Национального исследовательского Мордовского государственного университета им. Н.П. Огарева Ю.Н. Спиридонова (гл. 2);

аспирантка кафедры теории и истории государства и права Ярославского государственного университета им. П.Г. Демидова А.В. Томашова (гл. 8).

ГЛАВА 1

ГЕНЕЗИС И СТАНОВЛЕНИЕ ТЕОРИИ ПРАВА СОЦИАЛЬНОГО СТРАХОВАНИЯ В ДОРЕВОЛЮЦИОННОЙ РОССИИ (ВТОРАЯ ПОЛОВИНА XIX – НАЧАЛО ХХ ВВ.)

В настоящее время в России идет довольно сложный процесс постоянного реформирования системы социального страхования, принципиально отличной от государственного социального обеспечения советского периода. Он сопровождается значительными социальными издержками. Полностью обновляется нормативная база социального страхования, но проводимая пенсионная реформа, реформирование медицинского страхования свидетельствуют о весьма непоследовательной государственной политике в этих сферах. Не вызывает сомнения, что современное состояние права социального страхования нельзя понять вне процесса его исторического развития. Особое значение в связи с этим приобретает изучение развития научных взглядов на право социального страхования. Российское право социального страхования сегодня находится на «переломном этапе» своего развития, и как не парадоксально это звучит, идеи ученых конца XIX в. вновь оказались востребованы и позволяют более адекватно оценить происходящее. Конечно, учет исторического опыта не является панацеей от всех возможных ошибок и неприятностей, но многих из них он позволит избежать. Более того, исторический опыт представляет собой самостоятельную ценность, интеллектуальный капитал, который может дать импульс современным исследованиям.

Первыми исследователями проблем социального страхования были не только юристы, но и экономисты, инженеры, врачи. Ими были сформулированы большинство основных проблем социального страхования, которые не утратили своего значений по сей день12. Это, прежде всего, – понятие социального риска и страхового случая как основания социального страхования, определение источников страхования (за счет средств работодателя, самих работников, государства или тех же средств, но в различных сочетаниях) и характера социального страхования (обязательного или добровольного, на гражданско-правовых началах или на особых, социально-страховых), формирование нормативной базы (посредством принятия нового специального законодательства или посредством имеющегося гражданского) и др.13. В этой части мы можем вести речь о предпосылках обоснования права на социальное страхование на пересечении теорий гражданского права и фабричного (трудового) права.

Принятие первых нормативно-правовых актов, регулирующих социально-страховые отношения, привело к возникновению классической триады: правовая идеология – позитивное право – правоотношения, где наука стала одним из источников формирования действующего законодательства, а сама доктрина во многом формировалась на основе осмысления правоприменительной практики. Большое значение при этом сыграли комитеты и комиссии, создаваемые при различных государственных органах, прежде всего при Министерстве внутренних дел, Министерстве финансов, а в последствии при Министерстве торговли и промышленности. Их работа стимулировала научный поиск, а деятельными участниками, а порой и руководителями данных структур являлись многие известные российские ученые, в том числе И.И. Янжул, И.Х. Озеров, В.Г. Яроцкий и др.

Связь теории и практики обеспечивалась и деятельностью фабричных инспекций, учрежденных на основании Закона от 1 июня 1882 г. Ряд известных русских ученых стали первыми фабричными инспекторами, а их служба в этой должности оказала большое влияние на формирование их научного мировоззрения. Наиболее известным и деятельным инспектором первого призыва был И.И. Янжул (1845-1914), ученый экономист и статистик14. В 80-е годы XIX в. И.И. Янжул, будучи в составе официальной комиссии по разработке фабричных законопроектов, возглавил работу по подготовке к выпуску материалов о фабричных законах стран Запада, США, Англии15. Первые его научные работы в интересующей нас области являлись отчетами фабричного инспектора Московского фабричного округа, коим он являлся16. И.И. Янжул уже тогда придерживался точки зрения об экономической ответственности предпринимателей «за несчастья с рабочими», был поклонником немецкой системы страхования рабочих.

Если И.И.Янжул мог оказать только косвенное влияние на разработку актов социального законодательства как член государственных комиссий, то В.П. Литвинов-Фалинский (1868-1929) принимал непосредственное участие во всех этапах законотворческого процесса, будучи высокопоставленным государственным чиновником. Теории «государственного вмешательства в отношения предпринимателей и работников», «социального сотрудничества труда и капитала» получили отражение в государственной деятельности вначале фабричного инспектора, а позднее управляющего отделом промышленности в Министерстве торговли и промышленности В.П. ЛитвиноваФалинского. Он был основным разработчиком закона о страховании увечных рабочих, принятого 2 июня 1903 г. и одним из авторов страховых законов 1912 г. Принятие Закона от 2 июня 1903 г. «О вознаграждении владельцами промышленных предприятий рабочих и служащих, утративших трудоспособность вследствие несчастных случаев» рассматривалось В.П. Литвиновым-Фалинским как «предтеча государственного страхования рабочих»17. Он отводил большую роль в решении рабочего вопроса социальному страхованию работников за счет средств предпринимателей и с участием государства18.

Нельзя не упомянуть и о значении в деле решения проблемы обязательного государственного страхования рабочих популярной газете «Новое время» (1902-1903 гг.), которая активно пропагандировала опыт государственного страхования рабочих Германии. Именно в этой газете была опубликована целая серия очерков В.П. Литвинова-Фалинского19. Газета, как средство массовой информации, во многом формировала общественное мнение по этому вопросу. Кроме того, активно издавались специальные комментарии российских законов о рабочем страховании и практики их применения. Например, фабричный ревизор А.А. Пресс в практическом комментарии «Страхование рабочих в России» (1900 г.) проанализировал с цифрами и фактическими данными существовавшие в то время (до 1900 г.) две основные формы страхования рабочих: посредством добровольных частных страховых обществ и обществ взаимного страхования20.

Другой фабричный ревизор, доктор медицины Е.М. Дементьев, анализируя зарубежный опыт, в частности законодательство Англии и Франции, в своих работах, изданных под грифом Министерства финансов и департамента торговли и мануфактур, обосновывал необходимость введения законов о государственном страховании рабочих взамен законодательства о гражданско-правовой индивидуальной ответственности предпринимателя за увечья, причиненные работникам21. Основой дальнейшего научного поиска Е.М. Дементьева стали результаты обследования санитарного состояния промышленных заведений Московской губернии, проведенного в 1883-1885 гг. совместно с А.В. Погожевым. На уровне статистического исследования было показано плачевное экономическое и бесправное правовое положение рабочих22. Его можно назвать одним из первых ученых, занимавшихся проблемами статистики труда. Большой общественный резонанс имела его публицистически острая работа «Фабрика, что она дает населению, и что она у него берет»23. Он активно занимался проблемами социального страхования, врачебной помощи рабочим и социальной защиты инвалидов труда24. Будучи высоко квалифицированным врачом, он занимался проблемами медицинской экспертизы, критериями установления инвалидности по труду и рядом других проблем, находящихся на стыке медицины и права25.

Стоит отметить, что практически одновременно с принятием первых социально-страховых законов начали проводиться статистические исследования, позволяющие определить эффективность их применения. В этой части приоритет принадлежал известному русскому экономисту и статистику также и фабричному инспектору В.Е. Варзару (1851-1940) Он обобщал статистические сведения о результатах социального страхования работников по закону 1903 г. и в частных страховых обществах. 26. Варзар принимал участие в работе всех государственных комиссий по разработке актов фабричного законодательства, начиная с середины 90-х годов XIX в. Его профессиональные качества и научная порядочность оказались востребованными при любой власти в России27.

Многие российские ученые отстаивали идею обязательного или государственного социального страхования. Но при этом их позиции не совпадали по вопросам: за чей счет должно осуществляться такое страхование; в какой степени государство должно вмешиваться в систему обязательного страхования. Одни ученые, будучи сторонниками идеи обязательного социального страхования, считали, что оно должно осуществляться за счет самих рабочих. Особого внимания в этом контексте достойна работа Ф.Г. Тернера, который еще в 1861 г. писал: «вопрос о рабочем классе может считаться главною социальною задачей ХIХ века»28. Он правомерно связывал обострение рабочего вопроса с развитием промышленности и появлением нового вида социального риска, ибо для рабочего потеря работы – «потеря всего». Эта идея напрямую выводила ее автора на проблему социального страхования лиц наемного труда, т.к. «нельзя наказывать людей, не по своей воле потерявших работу». Для борьбы с социальными рисками предлагались меры «регламентированной предусмотрительности», которые имели целью «некоторое обеспечение рабочего класса путем законодательным». Этот путь предусматривал обязательные меры, как-то: разные сборы с рабочего населения для целей социального обеспечения (на устройство госпиталей, приютов, запасных капиталов и др.). При этом государство должно было на себя брать полное финансирование только системы образования29. Таким образом, Ф.Г. Тернер предлагал ввести систему обязательного страхования рабочих за счет средств самих рабочих. Его теоретические воззрения не расходились с практической деятельностью на посту товарища министра финансов. Во многом благодаря его стараниям в 1887 г. были приняты Общие условия страхования.