Выступления полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации (2008—2012 годы). Сборник

Дело о проверке конституционности пункта 2 части первой статьи 14 и пункта 1 части первой статьи 15 Закона Российской Федерации «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» (в редакции Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ) в связи с запросом Курчатовского городского суда Курской области и жалобами граждан А.В. Жестикова и П.У. Мягчило

Выступление полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М.В. Кротова

8 октября 2009 года

Глубокоуважаемый Высокий Суд!

Поводом к рассмотрению настоящего дела послужили запрос Курчатовского городского суда Курской области о проверке конституционности пункта 9 статьи 3 Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также жалобы граждан П.У. Мягчило и А.В. Жестикова на нарушение их конституционных прав пунктом 2 части первой статьи 14 и пункта 1 части первой статьи 15 Закона Российской Федерации «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» (далее – базовый Закон).

По мнению Курчатовского городского суда Курской области, пункт 9 статьи 3 Федерального закона, в соответствии с которым были внесены в базовый Закон изменения, по существу, устанавливающие различные способы улучшения жилищных условий участников ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС в зависимости от времени их принятия на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий, нарушает конституционный принцип равенства граждан перед законом. Кроме того, заявитель расценивает исключение для указанных граждан, вставших на учет после 1 января 2005 г., возможности получения государственного жилищного сертификата как существенное снижение уровня их социальной защиты, что, по его мнению, не соответствует Конституции Российской Федерации, согласно которой в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина.

Помимо этого, конституционность примененной нормы базового Закона просят проверить граждане Мягчило П.У., являющийся инвалидом вследствие чернобыльской катастрофы, и А.В. Жестиков, участник ликвидации аварии на Чернобыльской АЭС, которым на основании действующей редакции пункта 2 части первой статьи 14 и пункта 1 части первой статьи 15 базового Закона соответственно, местными органами власти было отказано в предоставлении государственного жилищного сертификата.

1. Статья 40 (часть 3) Конституции Российской Федерации устанавливает, что малоимущим и иным указанным законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных и других жилищных фондов в соответствии с установленными нормами.

Жилищное обеспечение граждан, получивших или перенесших лучевую болезнь и другие заболевания, инвалидов вследствие чернобыльской катастрофы, участников ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС (далее – чернобыльцев) предполагало предоставление им ряда льгот в этой сфере, в том числе одноразовое бесплатное обеспечение благоустроенной жилой площадью в течение трех месяцев со дня подачи заявления независимо от времени постоянного проживания в данном населенном пункте при условии признания их нуждающимися в улучшении жилищных условий либо проживания в коммунальных квартирах, а также одноразовое бесплатное обеспечение дополнительной жилой площадью в виде отдельной комнаты (пункт 3 части 1 статьи 14 базового Закона (в редакции Федерального закона от 24.11.1995 г. № 179-ФЗ).

В отношении участников ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС предоставление указанной льготы гарантировалось в первоочередном порядке без установления права на получение дополнительной жилой площади (пункт 3 части 1 статьи 15 базового Закона (в редакции Федерального закона от 24.11.1995 г. № 179-ФЗ).

Необходимо подчеркнуть, что эти права были предусмотрены тогда, когда действовало прежнее жилищное законодательство, которое на тот момент предусматривало порядка восемнадцати очередей лиц, которым предоставлялось жилое помещение во внеочередном или первоочередном порядке. То есть на самом деле уровень гарантий на тот момент являлся не более чем продекларированным.

В силу правовой позиции, выраженной Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлениях от 23 апреля 2004 г. № 9-П, от 24 мая 2001 г. № 8-П, государство, предусмотрев гарантии и компенсации для отдельных категорий граждан и взяв тем самым на себя соответствующие публично-правовые обязанности, вместе с тем вправе вносить изменения в ранее установленные правила, касающиеся условий и порядка реализации указанных гарантий.

Федеральным законом от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ внесены изменения в порядок реализации социальных гарантий этой категории граждан (чернобыльцев), был изменен порядок обеспечения нуждающихся в улучшении жилищных условий, вставших на учет до 1 января 2005 года. Нуждающиеся в улучшении жилищных условий, вставшие на учет после 1 января 2005 года, обеспечиваются жилой площадью в соответствии с жилищным законодательством.

Указанное изменение не противоречит принципу поддержания доверия граждан к закону и не лишает граждан указанной категории социальных гарантий, поскольку направлено на сохранение за ними права на улучшение жилищных условий. Федеральный законодатель, по смыслу статей 55, 71 и 76 Конституции Российской Федерации, вправе определить условия предоставления гарантий защиты прав и свобод человека и гражданина. Изменения в нормативном содержании прав, гарантий, мер социальной поддержки граждан, подвергшихся радиационному воздействию вследствие техногенной катастрофы, предоставляя новую форму обеспечения их жилыми помещениями, не отменяют и не умаляют права и свободы человека и гражданина и не могут рассматриваться как лишающие данную категорию граждан гарантированной Конституцией Российской Федерации (статья 40, часть 3) возможности улучшения жилищных условий.

Изменяя порядок предоставления гарантий по обеспечению граждан, подвергшихся радиационному воздействию вследствие техногенной катастрофы, законодатель не изменил гарантии и компенсации для этой категории граждан в жилищной сфере. Государство по-прежнему берет на себя соответствующие публично-правовые обязательства по реализации их конституционных прав на жилище.

Согласно действующему порядку, гражданам, получившим или перенесшим лучевую болезнь и другие заболевания, инвалидам вследствие чернобыльской катастрофы, участникам ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС, нуждающимся в улучшении жилищных условий, вставшим на учет до 1 января 2005 г., гарантируется обеспечение жилой площадью в размерах и порядке, установленных Правительством Российской Федерации (статьи 14 и 15 базового Закона). Формой государственной финансовой поддержки обеспечения указанных лиц жильем является предоставление им за счет средств федерального бюджета социальной выплаты на приобретение жилья, право на получение которой удостоверяется государственным жилищным сертификатом, что отражено в постановлении Правительства от 21 марта 2006 г. № 153 «О некоторых вопросах реализации подпрограммы «Выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством» федеральной целевой программы «Жилище» на 2002–2010 годы».

Предоставление субсидий и выдача сертификатов осуществляется в соответствии со сводными списками вышеупомянутой категории граждан, формируемыми органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации на основе списков граждан, принятых на учет органами местного самоуправления муниципальных образований.

Чернобыльцам в соответствии с положениями пункта 2 части первой статьи 14 и пункта 1 части первой статьи 15 Закона предоставлено право на обеспечение жилой площадью в соответствии с жилищным законодательством.

Названные законоположения, как представляется, развивают положение статья 40 Конституции. В ней провозглашается право каждого гражданина России на жилище и сформулировано основополагающее правило бесплатного предоставления жилых помещений.

Бесплатное предоставление жилья государство гарантирует не только малоимущим гражданам, но и иным нуждающимся в жилище лицам, перечень которых определяется законом. Так, например, закон относит к числу нуждающихся в жилище: военнослужащих, судей, работников прокуратуры, следователей и т. д.

В настоящее время право на жилище в соответствии с законодательными нормами может быть реализовано, в том числе, путем предоставления жилых помещений по договору социального найма в домах государственного и муниципального жилищных фондов. Для предоставления «иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище» жилья в социальный наем – неважно, каков их доход, есть ли у них имущество, подлежащее налогообложению, и какова его стоимость.

Таким образом, решение вопроса об определении иных, помимо малоимущих, категорий граждан, нуждающихся в жилье, входит в исключительную компетенцию законодателя. На усмотрении законодателя находятся вопросы установления в отношении определенной категории граждан дополнительных критериев нуждаемости помимо тех, что предусмотрены для малоимущих граждан (статья 51 Жилищного кодекса); иного порядка предоставления жилых помещений; норм предоставления жилья, отличных от тех, что предусмотрены для малоимущих граждан (часть 3 статьи 50 Жилищного кодекса), а также вопроса о том, должно ли жилье предоставляться бесплатно или за доступную плату.

Провозглашенные в Конституции Российской Федерации цели политики Российской Федерации как социального государства (часть 1 статьи 7) предопределяют обязанность государства заботиться о благополучии своих граждан, их социальной защищенности. Одним из способов реализации конституционного принципа социального государства являются положения Закона Российской Федерации «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС», устанавливающие гарантии по обеспечению граждан, подвергшихся радиационному воздействию вследствие техногенной катастрофы, жилыми помещениями.

Конституция, закрепляя право каждого на жилище, не устанавливает способ предоставления жилья или его приобретения – это прерогатива законодателя, который в пределах предоставленных ему полномочий вправе изменить ранее установленные правила, в частности условия и порядок реализации жилищных прав отдельных категорий граждан, что не может расцениваться как нарушение их конституционных прав и свобод.

2. Установленное базовым Законом право чернобыльцев, нуждающихся в улучшении жилищных условий, на обеспечение жилой площадью появляется, существует и реализуется как субъективное право конкретного лица, подвергшегося воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, нуждающегося в социальной поддержке, являющееся по своему характеру льготой.

Конституционный принцип равенства, определяющий равный правовой статус граждан при осуществлении ими любых прав (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 10 июля 1995 г. № 9-П), в то же время не исключает фактических различий и необходимости их учета законодателем (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 3 мая 1995 г. № 4-П).

Осуществляя преобразования в сфере социальной поддержки той или иной категории граждан, в том числе чернобыльцев, федеральный законодатель вправе издавать акты, изменяющие подходы к решению этого вопроса.

При этом должны соблюдаться требования разумной стабильности правового регулирования и недопустимости внесения произвольных изменений в действующую систему норм (Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 1 декабря 1997 г. № 18-П, от 19 июня 2002 г. № 11-П, от 23 апреля 2004 г. № 8-П). С этим связаны законные ожидания граждан, что приобретенное ими на основе действующего законодательства право будет уважаться властями и будет реализовано.

Законодатель при соблюдении вышеназванных принципов, был вправе внести в Закон соответствующие изменения, и следовательно, оспариваемые положения не противоречат принципу поддержания доверия граждан к закону и не лишают граждан указанной категории социальных гарантий, поскольку направлены на сохранение за ними права на улучшение жилищных условий, – они лишь изменяют форму обеспечения их жилыми помещениями.

Федеральным законодателем при переходе с 1 января 2005 г. к новому правовому регулированию обеспечения мерами социальной поддержки сохранен достигнутый уровень защиты жилищных прав всех перечисленных категорий граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий и вставших на учет до 1 января 2005 года, что соответствует положениями статьи 153 Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ, регулирующей в рамках длящихся правоотношений вопросы предоставления гражданам прав, льгот и гарантий в условиях нового правового регулирования.

Данное законоположение не нарушает прав граждан, вставших на учет после 1 января 2005 года, так как эти граждане не были признаны до 1 января 2005 года нуждающимися в улучшении жилищных условий, и, в связи с этим не имели права на улучшение жилищных условий в соответствии с особым порядком жилищного обеспечения на льготных условиях.

По существу, государство не имеет перед указанными гражданами отложенного обязательства по обеспечению их жилой площадью в порядке и на условиях, которые существовали до 1 января 2005 года, поскольку на тот период права на данную меру социальной поддержки у них не возникало.

Между тем, с учетом вышеприведенных позиций Конституционного Суда Российской Федерации чернобыльцы, вставшие на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий после 1 января 2005 г., сохранили право на получение мер социальной поддержки при решении своих жилищных вопросов.

Из смысла действующей редакции базового Закона жилищные условия указанных лиц улучшаются путем предоставления жилых помещений муниципального жилищного фонда по договору социального найма.

Полагаем, что оспариваемые нормы базового Закона и Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ в полной мере позволяют чернобыльцам реализовать право на жилище, поскольку договор социального найма, предусмотренный законодательством Российской Федерации, предполагает для нанимателя возможность свободного владения и пользования жилым помещением муниципального жилищного фонда на условиях, предусмотренных Жилищным кодексом Российской Федерации. При этом договор социального найма является бессрочным. Кроме того, действующим законодательством гражданам предоставляется право приобретения жилья в частную собственность – путем бесплатной приватизации занимаемых ими жилых помещений в домах государственного и муниципального жилищного фонда. На сегодняшний день срок приватизации ограничен до 28 февраля 2010 года, но нельзя не отметить, что государство периодически меняет позицию по поводу завершения периода приватизации.

В соответствии с положениями Жилищного кодекса после 1 января 2005 года для чернобыльцев предусмотрен общий порядок предоставления жилого помещения по договору социального найма. Жилые помещения предоставляются гражданам, состоящим на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях, в порядке очередности исходя из времени принятия таких граждан на учет, за исключением случаев, перечисленных в части 2 статьи 57 Жилищного кодекса.

Хотелось бы обратить внимание на те изменения, которые произошли в жилищном законодательстве. Если в старом действовавшем жилищном законодательстве РСФСР было предусмотрено право всех граждан на постановку на учет, если они соответствовали критериям нуждаемости, и всем гражданам гарантировалось предоставление жилья, то сейчас речь идет только о специальной категории: о малоимущих и тех лицах, которые специально предусмотрены законом. Поэтому полагать, что в данном случае нет сохранения социальной гарантии, абсолютно не оправдано.

Оспариваемые заявителями положения базового Закона не содержат указания на предоставление жилого помещения гражданам, подвергшимся радиационному воздействию во внеочередном порядке. Отсутствовало такое указание и в Жилищном кодексе РСФСР, который действовал до 1 марта 2005 года.

Поскольку граждане П.У. Мягчило, А. В. Жестиков были признаны нуждающимися в получении жилого помещения и поставлены на жилищный учет за пределами обозначенной базовым Законом даты, то жилое помещение должно быть им предоставлено в соответствии с положениями Жилищного кодекса.

Наверное, законодатель не просто так отказался от жилищного сертификата. Видимо, практика его применения поставила вопрос о том, что эффективность этой меры поддержки недостаточно высока. И законодатель вернулся к той схеме, которая была апробирована, работала и должна реализовываться в дальнейшем.

Таким образом, предусмотренные статьями Конституции Российской Федерации социальные гарантии, в том числе льготный порядок предоставления жилого помещения гражданам, получившим или перенесшим лучевую болезнь и другие заболевания, инвалидам вследствие чернобыльской катастрофы, участникам ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС нуждающимся в жилище и вставшим на учет для его получения после 1 января 2005 года, реализуются в полном объеме.

В настоящем деле следует иметь в виду, что Конституция Российской Федерации (часть 2 статья 40) предписывает органам государственной власти и местного самоуправления поощрять жилищное строительство и создавать условия для осуществления права граждан на жилище. На основании статьи 2 Жилищного кодекса органы государственной власти и органы местного самоуправления в пределах своей компетенции обеспечивают создание условий для осуществления гражданами права на жилище, в том числе содействуют развитию рынка недвижимости в жилищной сфере в целях создания необходимых условий для удовлетворения потребностей граждан в жилище; в установленном порядке предоставляют гражданам жилые помещения по договорам социального найма и найма жилых помещений в государственном и муниципальном жилищных фондах; стимулируют жилищное строительство в соответствии со спросом.

При этом предоставление муниципального жилья гражданам, нуждающимся в жилых помещениях, возможно только в том случае, если орган местного самоуправления наделен соответствующими полномочиями. Это указание, содержащееся в части 4 статьи 49 Жилищного кодекса, базируется на конституционном положении: органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств; реализация переданных полномочий подконтрольна государству (часть 2 статьи 132 Конституции).

Подводя итог вышесказанному, можно резюмировать, что утверждение заявителей о том, что предусмотренное Федеральным законом от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ и базовым Законом изменение способа оказания социальной поддержки чернобыльцам в жилищной сфере существенно снизило уровень их социальной защиты, представляется необоснованным.

Исходя из того, что право чернобыльцев, нуждающихся в улучшении жилищных условий, на обеспечение жилой площадью, по существу, является льготой, предоставляемой им в силу их особого правового статуса, изменение правового регулирования предоставления такой льготы не может рассматриваться как нарушение конституционных прав и свобод заявителей (Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 19 июня 2007 г. № 446-О-О и от 21 февраля 2008 г. № 100-О-О).

С учетом изложенного, исключение в пункте 2 части 1 статьи 14 и пункте 1 части 1 статьи 15 базового Закона (в редакции пунктов 8 и 9 статьи 3 Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ) для чернобыльцев, вставших на учет после 1 января 2005 г., возможности получения государственного жилищного сертификата, по нашему мнению, не противоречит Конституции Российской Федерации.

Конституционный Суд Российской Федерации.

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 10 ноября 2009 года № 17-П

по делу о проверке конституционности пункта 2 части первой статьи 14 и пункта 1 части первой статьи 15 Закона Российской Федерации «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» (в редакции Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ) в связи с запросом Курчатовского городского суда Курской области и жалобами граждан А.В. Жестикова и П.У. Мягчило40

Именем Российской Федерации

Конституционный Суд Российской Федерации в составе председательствующего – судьи Н.В. Селезнева, судей Ю.М. Данилова, Л.М. Жарковой, Г.А. Жилина, С.М. Казанцева, М.И. Клеандрова, Н.В. Мельникова, В.Г. Стрекозова,

с участием постоянного представителя Государственной Думы в Конституционном Суде Российской Федерации А.Н. Харитонова, полномочного представителя Совета Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации А.И. Александрова, полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М.В. Кротова,

руководствуясь статьей 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации, пунктом 3 части первой, частями третьей и четвертой статьи 3, пунктом 3 части второй статьи 22, статьями 36, 74, 86, 96, 97, 99, 101, 102 и 104 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»,

рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности пункта 2 части первой статьи 14 и пункта 1 части первой статьи 15 Закона Российской Федерации «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» (в редакции Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ).

Поводом к рассмотрению дела явились запрос Курчатовского городского суда Курской области и жалобы граждан А.В. Жестикова и П.У. Мягчило. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации оспариваемые заявителями законоположения.

Поскольку запрос суда и жалобы граждан касаются одного и того же предмета, Конституционный Суд Российской Федерации, руководствуясь статьей 48 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», соединил дела по этим обращениям в одном производстве.

Заслушав сообщение судьи-докладчика Л.М. Жарковой, объяснения представителей стороны, издавшей и подписавшей оспариваемый акт, выступления приглашенных в заседание представителей: от Генерального прокурора Российской Федерации – Т.А. Васильевой, от Министерства юстиции Российской Федерации – А.А. Смирнова, от Министерства финансов Российской Федерации – С.В. Ячевской, от Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий – Т.А. Марченко, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации

установил:

1. Законом Российской Федерации от 15 мая 1991 года № 1244-I «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» (в редакции Федерального закона от 24 ноября 1995 года № 179-ФЗ) для инвалидов вследствие чернобыльской катастрофы, нуждающихся в улучшении жилищных условий, предусматривалось одноразовое бесплатное обеспечение благоустроенной жилой площадью в течение трех месяцев со дня подачи заявления, а также одноразовое бесплатное обеспечение дополнительной жилой площадью в виде отдельной комнаты (пункт 3 части первой статьи 14); для участников ликвидации последствий чернобыльской катастрофы, нуждающихся в улучшении жилищных условий, предусматривалось первоочередное разовое бесплатное обеспечение благоустроенной жилой площадью (пункт 3 части первой статьи 15).