Выступления полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации (2008—2012 годы). Сборник
- -
- 100%
- +
Данный вывод подтверждается и Бюджетным кодексом Российской Федерации, согласно абзацу пятому пункта 3 статьи 41 которого компенсации, иные средства, полученные в возмещение вреда, причиненного государству, а также другие суммы принудительного изъятия отнесены к категории неналоговых доходов бюджетов, полученных в результате применения мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности.
Вместе с тем в системе действующего правового регулирования возмещение индивидуальными предпринимателями затрат на проведение исследований (испытаний) и экспертиз по инициативе территориальных органов Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии не может быть отнесено ни к мерам гражданско-правовой ответственности, ни к мерам административно-правовой ответственности.
Функциональное предназначение данного вида платежей – компенсация затрат органов публичной власти, понесенных ими в связи с проведением контрольных мероприятий в отношении подконтрольного субъекта. Исходя из этого федеральными законами о федеральном бюджете, в том числе Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2006 год», этим платежам в качестве доходов бюджетов присваивается код бюджетной классификации, в соответствии с которым они закрепляются за Федеральным агентством по техническому регулированию и метрологии как за главным администратором, а Указаниями о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации (утверждены приказом Министерства финансов Российской Федерации от 24 августа 2007 года № 74н) они отнесены к доходам от оказания платных услуг и компенсациям затрат государства.
Тем самым возмещение по решению суда расходов органов государственного контроля (надзора), понесенных ими в связи с осуществлением исследований (испытаний) и экспертиз, выявивших нарушения обязательных требований к продукции, реализуемой индивидуальными предпринимателями, было наделено признаками компенсационного платежа. Однако, поскольку его взимание связывается законодателем с нарушением подконтрольными субъектами обязательных требований в сфере публично-правовых отношений и необходимостью расходов, возникающих в связи с реализацией контролирующим органом государственно-властных (публично-правовых) полномочий и подлежащих компенсации, налицо признаки публично-правового изъятия собственности подконтрольного субъекта, что исключает возможность признания данного платежа мерой гражданско-правовой ответственности.
Компенсационная в своей основе плата за исследования (испытания) или экспертизы, не дифференцированная по размеру сумм возмещения понесенных государством расходов, не может быть однозначно отнесена и к мерам публично-правовой ответственности, карательная природа которой, как указал Конституционный Суд Российской Федерации, предопределяет зависимость размера наказания от характера самого правонарушения (его тяжести, последствий, причин, степени вины нарушителя), а не от суммы затрат государства на выявление факта правонарушения (постановления от 17 декабря 1996 года № 20-П, от 11 марта 1998 года № 8-П, от 15 июля 1999 года № 11-П и от 27 апреля 2001 года № 7-П, определения от 14 декабря 2000 года № 244-О и от 5 июля 2001 года № 130-О). Вместе с тем принудительное взыскание с индивидуальных предпринимателей не дифференцированных по размеру сумм возмещения государственных расходов исходя лишь из наличия факта нарушения обязательных требований к продукции означает, по существу, объективное вменение, поскольку индивидуальный предприниматель, даже выполнивший все предписания закона по контролю за соблюдением требований к реализуемой им продукции, обязан возмещать расходы органов государственного контроля (надзора), проведших собственное исследование (испытание) или экспертизу, в результате которых выявилось нарушение соответствующих требований.
Кроме того, основанием для взимания с индивидуальных предпринимателей денежных средств в возмещение расходов органов государственного контроля (надзора), понесенных в связи с проведением исследований (испытаний) и экспертиз, служит факт выявления нарушения обязательных требований, предъявляемых к реализуемой ими продукции. В определенном смысле такие расходы близки процессуальным расходам (издержкам), поскольку предназначаются для сбора доказательств совершенного правонарушения. Однако – в отличие от процессуальных издержек – они причинно связаны не с доказыванием факта правонарушения, допущенного конкретным лицом, а с текущей контрольной деятельностью органа публичной власти, не обусловленной предварительным обнаружением признаков правонарушения, и не поставлены законом в зависимость от наличия у контролирующего органа каких-либо данных о совершенном правонарушении.
Таким образом, предусмотренное абзацем четырнадцатым статьи 3 и пунктом 3 статьи 10 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» возмещение расходов, понесенных органами государственного контроля (надзора) в связи с проведением соответствующих исследований (испытаний) или экспертиз, по сути, представляет собой публично-правовое изъятие собственности правонарушителя, которое, следуя за его административным наказанием, фактически выступает аналогом публично-правового наказания. При этом денежные средства, взимаемые с индивидуальных предпринимателей в порядке возмещения (компенсации) расходов органов государственного контроля (надзора), обладающие одновременно признаками компенсации (оплаты) государственных расходов, платежа публично-целевого характера и меры ответственности, в формально-правовом смысле не являются ни налогом или сбором, ни фискальным платежом, ни мерой гражданско-правовой или публично-правовой ответственности, ни разновидностью процессуальных издержек, что свидетельствует о неопределенности как в вопросе о правовой природе данного обязательного индивидуально-возмездного платежа, так и в вопросе о правомерности (обоснованности) его установления и использования в целях финансового обеспечения выполнения органами публичной власти своих функций.
3.4. Конституционные принципы правового государства требуют от федерального законодателя при выборе средств и способов правового воздействия на субъектов предпринимательской деятельности основываться на сложившейся в Российской Федерации отраслевой системе правового регулирования и общих принципах соответствующих отраслей права – публичного или частного. При этом он вправе и обязан учитывать социальные, экономические и иные факторы, определяющие объективные пределы его конституционных полномочий.
Осуществляя правовое регулирование в сфере государственного контроля (надзора) за соблюдением обязательных требований, предъявляемых к продукции, реализуемой индивидуальными предпринимателями, федеральный законодатель обладает достаточно широкой дискрецией, что позволяет ему предусмотреть возмещение в той или иной форме затрат органов государственного контроля (надзора) на проведение исследований (испытаний) и экспертиз, возложив в том числе на индивидуальных предпринимателей соразмерное этим затратам, но не чрезмерное денежное обременение, с тем чтобы не ставить под угрозу саму возможность продолжения ими предпринимательской деятельности.
Определяя сферу применения Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)», федеральный законодатель не установил возможность взыскания расходов органов государственного контроля (надзора) при проведении всех видов государственного контроля (надзора), осуществляемого в рамках широкого круга контрольных взаимоотношений между государством и хозяйствующими субъектами, включая налоговый и таможенный контроль (пункт 3 статьи 1), т. е. допустил неясность и неопределенность в правовом регулировании при введении дифференциации отношений по осуществлению государственной контрольной деятельности в экономической сфере.
Не предусмотрены в Федеральном законе «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» и конкретные сроки, в течение которых возможно возбуждение органом государственного контроля (надзора) процедуры изъятия денежных средств, при том что обращение в суд с требованием о возмещении соответствующих расходов, по буквальному смыслу положений абзаца четырнадцатого статьи 3 и пункта 3 статьи 10 данного Федерального закона, является его правом, а не обязанностью. Это означает, что органы государственного контроля (надзора) наделяются фактически неограниченной свободой усмотрения в отношении как самого принудительного изъятия у индивидуальных предпринимателей денежных средств, так и периода его возможного осуществления, а равно критериев определения размеров, в пределах которых возможно взыскание денежных средств, и учета особенностей субъектов предпринимательской деятельности – индивидуальных предпринимателей и юридических лиц.
Взаимосвязанные положения абзаца четырнадцатого статьи 3 и пункта 3 статьи 10 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)», закрепляющие основание и порядок возмещения расходов органов государственного контроля (надзора) на проведение исследований (испытаний) и экспертиз, не отвечающие требованиям определенности, ясности, недвусмысленности правовых норм и их согласованности с системой действующего правового регулирования, порождают противоречивую правоприменительную практику: суды квалифицируют предусмотренное указанными законоположениями правовое средство и как меру публично-правовой ответственности, карательную по своему характеру, и как возмещение в гражданско-правовом порядке расходов, понесенных государством, т. е. и как публично-правовое, и как частноправовое средство воздействия на индивидуальных предпринимателей, реализующих продукцию, не отвечающую обязательным требованиям.
Кроме того, неопределенность, возникшая в системе действующего правового регулирования относительно обязанности индивидуальных предпринимателей, допустивших нарушение обязательных требований к реализуемой ими продукции, компенсировать исследовательские и экспертные затраты органов государственного контроля (надзора), может приводить на практике к тому, что – в нарушение общеправового принципа «non bis in idem», нашедшего отражение в статье 50 (часть 1) Конституции Российской Федерации, – таким публично-правовым изъятием собственности дополняется наказание индивидуального предпринимателя, наложенное на него в административном порядке.
3.5. Таким образом, положения абзаца четырнадцатого статьи 3 и пункта 3 статьи 10 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)», допуская в силу своей неопределенности принятие органами государственного контроля (надзора) произвольных правоприменительных решений, создают условия для нарушения конституционных принципов правового государства и вытекающих из них требований определенности, непротиворечивости, недвусмысленности и полноты нормативно-правовой регламентации компетенции и порядка деятельности публично-властных субъектов, призванных обеспечивать стабильность хозяйственного оборота, и тем самым противоречат Конституции Российской Федерации, ее статьям 19 (часть 1), 34 (часть 1), 35 (части 1 и 2) и 55 (часть 3).
Федеральный законодатель, осуществляя – исходя из требований Конституции Российской Федерации и с учетом настоящего Постановления – правовое регулирование в данной сфере общественных отношений, может либо установить для всех индивидуальных предпринимателей специальный неналоговый сбор, либо ввести конкретные меры административной ответственности (например, более высокие, нежели в настоящее время, штрафные санкции), либо предусмотреть иные меры компенсации расходов органов государственного контроля (надзора) на проведение по их инициативе исследований (испытаний) и экспертиз, в том числе в случаях неисполнения индивидуальным предпринимателем установленной законом обязанности по самостоятельному контролю за соответствием реализуемой продукции обязательным требованиям.
Вместе с тем возможность взыскания понесенных органами государственного контроля (надзора) расходов на проведение исследований (испытаний) и экспертиз, в результате которых были выявлены нарушения обязательных требований, для индивидуальных предпринимателей является дополнительным стимулом к осуществлению самостоятельного контроля за соответствием реализуемой продукции обязательным требованиям и в условиях существующей системы административных санкций служит определенным препятствием для реализации на рынке некачественной продукции. Поскольку немедленная утрата положениями абзаца четырнадцатого статьи 3 и пункта 3 статьи 10 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» юридической силы при отсутствии других – надлежащих – правовых механизмов может снизить степень государственной гарантированности защиты законных экономических интересов физических и юридических лиц – приобретателей продукции, Конституционный Суд Российской Федерации, руководствуясь 20 пунктом 12 части первой статьи 75, статьями 79 и 80 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», считает возможным установить, что положения Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)», признанные настоящим Постановлением не соответствующими Конституции Российской Федерации, утрачивают силу с 1 января 2009 года.
Исходя из изложенного и руководствуясь частями первой и второй статьи 71, статьями 72, 75, 79, 87 и 100 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», Конституционный Суд Российской Федерации
постановил:
1. Признать взаимосвязанные положения абзаца четырнадцатого статьи 3 и пункта 3 статьи 10 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» в части, устанавливающей возможность взыскания с индивидуальных предпринимателей по требованию органа государственного контроля (надзора) расходов, понесенных этим органом на проведение исследований (испытаний) и экспертиз, в результате которых были выявлены нарушения обязательных требований, не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 19 (часть 1), 34 (часть 1), 35 (части 1 и 2) и 55 (часть 3).
2. Положения абзаца четырнадцатого статьи 3 и пункта 3 статьи 10 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)», признанные настоящим Постановлением не соответствующими Конституции Российской Федерации, утрачивают силу с 1 января 2009 года.
3. Дело гражданина В.В. Михайлова подлежит пересмотру в установленном порядке, если для этого нет иных препятствий.
4. Настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.
5. Согласно статье 78 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в «Российской газете» и «Собрании законодательства Российской Федерации». Постановление должно быть опубликовано также в «Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации».
Конституционный Суд Российской Федерации
Дело о проверке конституционности части второй статьи 5 Федерального закона «О минимальном размере оплаты труда» в связи с жалобами граждан А.Ф. Кутиной и А.Ф. Поварнициной
Выступление полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М.В. Кротова
9 октября 2008 года
Глубокоуважаемый Высокий Суд!
Поводом к рассмотрению настоящего дела послужили жалобы граждан Поварнициной А.Ф., Кутиной А.Ф. и Куликова В.Н. на нарушение их конституционных прав положениями части второй статьи 5 Федерального закона «О минимальном размере оплаты труда», согласно которой исчисление платежей по гражданско-правовым обязательствам, установленных в зависимости от минимального размера оплаты труда, производится с 1 июля 2000 г. по 31 декабря 2000 г. исходя из базовой суммы, равной 83 рублям 49 копейкам, с 1 января 2001 г. исходя из базовой суммы, равной 100 рублям.
Как следует из представленных материалов, заявители – граждане пожилого возраста (1918, 1923, 1938 годов рождения) в период времени 2001-ого, 2002-ого и 2004-ого годов заключили договоры пожизненной ренты и договоры пожизненного содержания с иждивением, в соответствии с которыми им выплачивалась ежемесячная рента: Поварнициной А.Ф. в сумме 400 рублей, Кутиной А.Ф. и Куликову В.Н. – два минимальных размера оплаты труда и пять минимальных размеров оплаты труда соответственно.
В дальнейшем, заявители, посчитав, что плательщиками ренты в отношении них не в полном объеме выполняются условия договоров, обратились в суды общей юрисдикции с исками об их расторжении.
В частности, в качестве одного из оснований для расторжения указанных договоров заявителями приводился довод о том, что плательщиками ренты не проводилась индексация размера содержания и ренты исходя из увеличения минимального размера оплаты труда.
Судами в расторжении договоров было отказано, а вопрос об увеличении размера ренты заявителями в качестве самостоятельного искового требования не ставился.
В своих обращениях в Конституционный Суд Российской Федерации заявители, по существу, полагают, что размер платежей по гражданско-правовым обязательствам (в том числе по указанным в заявлениях договорам) должен индексироваться пропорционально индексации минимального размера оплаты труда, установленному в статье 1 Федерального закона «О минимальном размере оплаты труда», а не по условному показателю (в виде «базовой суммы»), определенному в статье 5 оспариваемого Федерального закона.
Учитывая данные обстоятельства, заявители полагают, что нормы части второй статьи 5 названного Федерального закона нарушают их конституционные права на получение социального обеспечения в полном объеме и просят признать указанные положения Федерального закона противоречащими положениям части первой статьи 1, статей 2, 7, части первой статьи 17, статьи 18, части первой статьи 19, части первой статьи 20, части второй статьи 35, части первой статьи 45, части первой статьи 46, части второй статьи 53, части первой статьи 54 и статьи 55 Конституции Российской Федерации.
В этой связи необходимо отметить следующее.
1. Согласно статьям 7 и 37 Конституции Российской Федерации в Российской Федерации установлен гарантированный минимальный размер оплаты труда, каждый имеет право на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены, на вознаграждение за труд без какой бы то ни было дискриминации и не ниже установленного федеральным законом минимального размера оплаты труда.
В соответствии со статьей 1 Федерального закона о МРОТ минимальный размер оплаты труда с 1 сентября 2007 г. установлен в сумме 2300 рублей в месяц.
Согласно статье 3 этого Закона (в редакции Федерального закона от 26 ноября 2002 г. № 152-ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации, связанные с осуществлением обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний») минимальный размер оплаты труда применяется исключительно для регулирования оплаты труда, а также для определения размеров пособий по временной нетрудоспособности.
При этом в статье 3 Закона особо подчеркивается, что применение минимального размера оплаты труда для других целей не допускается.
Для исчисления иных платежей, в том числе по гражданско-правовым обязательствам, установленных в зависимости от минимального размера оплаты труда, производится после 1 января 2001 года исходя из базовой суммы, равной 100 рублям.
Как неоднократно отмечалось в решениях Конституционного Суда Российской Федерации (постановление от 19 июня 2002 г. № 11-П, определения от 7 февраля 2002 г. № 15-О, от 11 июля 2002 г. № 191-О, от 18 декабря 2007 г. № 900-О-О), такое законодательное регулирование, которым установлена дифференциация минимального размера оплаты труда в зависимости от сферы применения и сроков, осуществлено в целях освобождения минимального размера оплаты труда от выполнения не свойственной ему функции норматива при расчетах платежей, не связанных с трудовыми отношениями, а также в целях организационно – технического обеспечения их взимания путем закрепления иного стоимостного выражения, и не может быть признано противоречащим Конституции Российской Федерации.
Полагаем, что затронутый заявителями вопрос носит сугубо цивилистический характер и не может быть предметом рассмотрения, поскольку не имеет конституционной составляющей и не позволяет фиксировать нарушение конституционных прав граждан.
Статья 34 Конституции Российской Федерации гарантирует право каждого на свободное использование своего имущества для любой не запрещенной законом экономической деятельности. В развитие конституционных положений гражданское законодательство устанавливает принципы свободы договора, свободы в установлении своих прав и обязанностей в договоре своей волей и в своем интересе (пункты 1, 2 статьи 1 Гражданского кодекса).
В основе договора ренты лежит принцип диспозитивности, так как в соответствии с положением части 1 статьи 9 ГК РФ граждане и юридические лица по своему усмотрению осуществляют принадлежащие им гражданские права, а в соответствии с частью 1 стати 421 ГК РФ граждане и юридические лица свободны в заключение договора. Гражданский кодекс не обязывает стороны договора выражать размеры пожизненной ренты в привязке к МРОТ, следовательно, определение сторонами размера пожизненной ренты в твердой денежной сумме является результатом свободного выбора субъектов частноправовых отношений.
Только от усмотрения заявителей зависело заключение договора ренты на тех или иных условиях, в том числе касающихся определения размера рентных платежей. Вопрос о действительности такого договора, а, следовательно, и об адекватности получаемых заявителями платежей их представлениям о достаточном и необходимом уровне, целиком зависит от того, насколько свободно они реализовала свою волю при заключении указанного договора.
Решение этих вопросов не имеет прямого отношения к содержанию оспариваемой части 2 статьи 5 Закона, а, следовательно, не может выступать основанием для решения вопроса о конституционности или неконституционности соответствующей нормы.
Ранее Конституционным Судом была фактически подтверждена конституционность части второй статьи 5 Федерального закона «О минимальном размере оплаты труда» применительно к отношениям, возникающим из предпринимательской деятельности. Так, в Определении от 7 февраля 2002 г. № 15-О отмечено, что в ряде норм Гражданского кодекса Российской Федерации прямо закреплено требование применять минимальный размер оплаты труда в качестве базового показателя, с ростом которого пропорционально увеличиваются соответствующие платежи (например, по договорам постоянной и пожизненной ренты, по обязательствам вследствие причинения вреда жизни или здоровью потерпевшего – статьи 318, 590, 597, 602, 1091 и др.), а также указано, что возможность использования минимального размера труда в иных, прямо не перечисленных в законе видах договоров в качестве антиинфляционной, альтернативной меры индексации размеров платежей по гражданско-правовым обязательствам вытекает из положений пунктов 1 и 2 статьи 1 и статьи 421 ГК РФ о свободе договора и является результатом свободного выбора, своей волей и в своем интересе субъектов частноправовых отношений.
2. Рента относится к группе институтов гражданского права, связанных с отчуждением (за плату или бесплатно) имущества, которая обеспечивает регулярный гарантированный доход, получаемый лицом в обмен на отчуждение имущества, сопряженный с риском и неопределенностью размера ренты в силу длительности рентных платежей. С этой точки зрения договоры ренты являются рисковыми, так как вполне вероятно, что либо один, либо другой контрагент фактически получит встречное удовлетворение меньшего объема, чем им самим предоставленное.
Гражданским кодексом (пункт 1 статьи 602) основная обязанность плательщика ренты сформулирована достаточно широко – как предоставление содержания с иждивением. Указанная обязанность может включать обеспечение потребностей получателя ренты в жилище, питании и одежде, а если этого требует состояние здоровья гражданина, также и уход за ним. Кроме того, договором может быть предусмотрена оплата плательщиком ренты ритуальных услуг. Этот перечень является примерным и должен конкретизироваться в договоре. Законодатель передал на усмотрение сторон возможность конкретизировать в договоре обязанности плательщика. Стороны вправе договориться о включении в договор иных условий.