Негосударственная сфера безопасности, охранная деятельность, частный сыск

В заключение хотелось бы отметить, что в данной статье поставлена и рассмотрена лишь незначительная часть вопросов, имеющих отношение к проблеме использования результатов частной детективной деятельности в уголовном судопроизводстве. Бесспорно, высказанные по ним суждения требуют осмысления, корректировки, дальнейшего углубленного исследования.

5-3. Пинкертон в законе10

Частная сыскная деятельность в России не получила должного развития и не востребована в полной мере в силу не только экономических и социальных проблем, но и правовой неурегулированности. Важной причиной, тормозящей развитие частного сыска, стало отсутствие законодательной базы, которая бы отвечала потребностям практики.

Наглядным примером служит действующий Закон «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации». Принятый ещё в 1992 году, он к настоящему времени безнадёжно устарел, поскольку отражает реалии того времени, когда частная сыскная деятельность находилась в стадии зарождения. Наличие в этом документе нечётких формулировок и положений, устаревших терминов затрудняет их понимание и допускает их двоякое толкование. Значительная часть его положений противоречит друг другу и нормам, содержащимся в других законах. В результате детективы вынуждены работать на грани фола, а иногда идти и на нарушение законов.

В последние годы предпринималось несколько попыток модернизировать сыскное законодательство. В частности в Государственную Думу был внесён проект Федерального закона «О негосударственной (частной) охранной деятельности и негосударственной (частной) сыскной деятельности в Российской Федерации». Но из-за того, что по ряду принципиальных вопросов, содержащихся в законопроекте (в основном по использованию оружия), не удалось достигнуть консенсуса, он не был принят.

На мой взгляд, начинать надо с концепции сыскного законодательства, в которой определить, какие законы нам необходимо принять. Поскольку работа частных детективов – это лишь часть сыскной деятельности вообще, то, прежде всего, нужно разработать рамочный Закон «О сыскной деятельности в Российской Федерации». В нём можно будет дать определение сыску, расписать его виды, а также обозначить круг субъектов, осуществляющих сыскную деятельность. После этого можно переходить к подготовке и принятию законов частного характера, в том числе и закона «О негосударственной (частной) сыскной деятельности».

Но в настоящее время – это непосильная задача, поскольку подготовка и реализация такой концепции потребуют длительного времени и серьёзных научных исследований. Поэтому имеет смысл сократить путь, приступив непосредственно к работе над отдельным законом, регулирующим негосударственную сыскную деятельность в России. Такой законопроект уже существует и подготовлен автором этой статьи с участием членов Общероссийского объединения частных детективов. В 2005 году он был внесён депутатами Государственной Думы Александром Гуровым, Геннадием Гудковым, Анатолием Куликовым, Виталием Маргеловым и Александром Хинштейном для подготовки к первому чтению. Его направили для экспертизы в заинтересованные государственные ведомства. В полученных отзывах идея создания отдельного закона, регулирующего частную сыскную деятельность, в основном была поддержана. Были также высказаны замечания, рекомендации и пожелания по его доработке. Речь даже шла о том, что законопроект может быть рассмотрен во время осенней сессии Госдумы в 2005 году. Но на этом все почему-то закончилось. Словом, сыскное сообщество вернулось на позиции 15-летней давности.

По большому счёту сегодня ничто не мешает реанимировать эту работу, но инициатива здесь должна исходить от сыскного сообщества. В связи с этим я хотел бы дать краткий анализ законопроекта «О негосударственной (частной) сыскной деятельности в Российской Федерации» и довести до общественности основные его положения.

1. Принципиально важным является то, что в отличие от действующего Закона «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации», который регулирует два вида деятельности, предметом правового регулирования этого законопроекта является только сыскная деятельность.

Вместе с тем между детективной и охранной деятельностью практически нет ничего общего. И это прямо закреплено в статье 17 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности». Они различны по своему содержанию, характеру, оказываемым услугам и правовому статусу. Если охранная деятельность нацелена на обеспечение сохранности имущества, защиту жизни и здоровья граждан, то сыскная – сводится к сбору сведений в рамках оказываемых услуг.

Наличие отдельного закона о частной сыскной деятельности целесообразно и с точки зрения юридической техники. В действующем Законе «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» содержится немало отсылочных норм, касающихся детективов, которые переносятся на охранную деятельность. Какое, например, отношение имеет к охранной деятельности запрет на видео- и аудиозапись, фото- и киносъемку в служебных или иных помещениях без письменного согласия на то должностных или частных лиц? Правом совершать такие действия наделены только детективы.

2. Учитывая, что в статье 17 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» частная детективная деятельность получила новое название – негосударственная (частная) сыскная деятельность, законопроект назван: «О негосударственной (частной) сыскной деятельности в Российской Федерации».

Такое название более точно отражает содержание и характер данного вида деятельности, а также позволяет дать научную классификацию существующих в России видов охранной деятельности.

3. В законопроекте чётко определён предмет правового регулирования.

Это негосударственная (частная) сыскная деятельность, осуществляемая юридическими лицами (частными сыскными организациями) и детективами (индивидуальными предпринимателями).

4. Законопроект более полно и подробно регулирует спектр общественных отношений, возникающих в сфере частного сыска.

Об этом свидетельствует не только его содержание, но и объём. Он включает в себя преамбулу, 9 глав и 52 статьи, действующий закон – состоит из 21 статьи, несмотря на то, что он регулирует одновременно и охранную, и сыскную деятельность.

5. В отличие от действующего закона законопроект даёт основные понятия – частная сыскная деятельность, частная детективная организация, детектив, помощник детектива, детективные услуги, заказчик детективных услуг.

Это способствует единообразному пониманию положений закона всеми субъектами сыскной деятельности, правоприменительными органами, адекватному толкованию его на практике. В нём впервые определены задачи и принципы частной сыскной деятельности, её субъекты, требования, предъявляемые к сыскной деятельности.

6. В законопроекте предусмотрены барьеры, препятствующие проникновению в сферу частного сыска криминальных элементов. Меры по борьбе с так называемым «чёрным» рынком сыскных услуг.

С этой целью чётко определены правовой статус детектива, его полномочия, требования к профессиональной подготовке. Так, детективом может быть только гражданин России, имеющий среднее или высшее юридическое образование, зарегистрированный в установленном порядке в качестве индивидуального предпринимателя, обязательно имеющий лицензию и прошедший специальную подготовку.

Отдельной нормой прописано, кто не вправе заниматься сыскной деятельностью. Это лица, признанные недееспособными или ограниченно дееспособными, судимые за умышленные преступления или обвиняемые в совершении такого преступления до разрешения вопроса об их виновности. Табу существует и для тех, кого суд лишил права заниматься частной сыскной деятельностью.

Особо подчёркнуто, что на сыщиков не распространяется статус работников правоохранительных органов, они не вправе осуществлять оперативно-розыскные мероприятия. Также запрещается совмещать сыскную деятельность с другой работой.

7. Проект содержит специальные статьи, посвящённые правам и обязанностям частного детектива.

Он наделён правом заниматься сыскной деятельностью как индивидуально, так и в сыскной организации. При этом он может:

расспрашивать лиц с их согласия с целью получения информации, относящейся к предмету оказываемой услуги;

исследовать предметы и изучать документы с согласия их владельцев;

фиксировать следы преступления;

собирать сведения, необходимые для выполнения оказываемой услуги, а также запрашивать справки, характеристики и иные документы из органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, а равно иных организаций;

собирать и представлять предметы и документы, которые могут быть признаны вещественными и иными доказательствами в порядке, установленном федеральными законами;

привлекать на договорной основе специалистов для разъяснения вопросов, связанных с оказанием детективной услуги;

фиксировать (в том числе, с помощью технических и иных средств) информацию, относящуюся к оказываемой им детективной услуге.

Обязанности частного детектива взаимосвязаны с его правами и служат одной из гарантий недопущения злоупотреблений. Частный сыщик, в частности, обязан:

уважать права, законные интересы, честь, достоинство и деловую репутацию граждан и организаций;

неукоснительно соблюдать лицензионные требования и условия, законодательство, регулирующее сыскную деятельность;

защищать права и законные интересы заказчика всеми не запрещёнными законом средствами;

соблюдать правила и стандарты сыскной деятельности, кодекс профессиональной этики, деловые обычаи;

предъявлять по первому требованию удостоверение или иной документ, удостоверяющий личность и полномочия детектива;

не разглашать сведений, ставших ему известными в связи с оказанием детективных услуг, за исключением случаев, предусмотренных российским законодательством;

отказаться от заключения договора на оказание услуг, не предусмотренных законом.

8. Важной гарантией неукоснительного соблюдения детективами принципа законности служат установленные в законопроекте ограничения.

Детективу при осуществлении сыскной деятельности запрещается:

скрывать от правоохранительных органов ставшие им известными факты готовящихся или совершенных преступлений;

осуществлять полномочия должностных лиц правоохранительных и иных государственных органов;

производить оперативно-розыскные мероприятия;

препятствовать сотрудникам правоохранительных и иных государственных органов осуществлять свои полномочия;

использовать в сыскной деятельности специальные технические средства, предназначенные для негласного получения информации и не предусмотренные соответствующими перечнями;

собирать, хранить, использовать и распространять сведения о частной жизни, политических и религиозных убеждениях граждан;

фальсифицировать материалы или заведомо вводить в заблуждение заказчика;

использовать информацию вопреки интересам заказчика или в интересах третьих лиц.

Нарушение детективом указанных запретов влечёт за собой административную или уголовную ответственность.

9. Законопроект содержит ограничения, не допускающие проникновения в российский частный сыск иностранцев.

В нём содержится норма, которая запрещает иностранным физическим и юридическим лицам, а также лицам без гражданства заниматься сыскной деятельностью. Кроме того, иностранные юридические и физические лица, российские юридические лица с иностранным участием не вправе выступать в качестве учредителя или соучредителя.

10. В законопроекте, по сравнению с действующим Законом, значительно расширен и скорректирован перечень сыскных услуг.

Наряду с уже существующими услугами в него включены такие:

сбор сведений, а также предметов и документов по арбитражным, административным, исполнительным производствам;

сбор сведений для подачи юридическими и физическими лицами заявления или представления иска в правоохранительные органы и в суд;

сбор сведений по установлению наступления страхового случая, а равно для разрешения спора в третейском суде.

В общей сложности законопроект содержит 11 видов детективных услуг, то есть почти наполовину больше, чем сейчас.

11. Специальная глава законопроекта посвящена вопросам взаимодействия частных детективов с правоохранительными органами и спецслужбами.

С учётом имеющейся практики, взаимных интересов правоохранительных органов и сыскных организаций в ней определены предмет, формы и основные направления взаимодействия, взаимные обязательства сторон, порядок обмена информацией. При этом важным является то, что нормы, регулирующие эти вопросы, наполнены конкретным содержанием.

Чтобы не быть голословным, приведу несколько положений. Так, в числе основных направлений взаимодействия названы противодействие терроризму, предупреждение правонарушений и борьба с преступностью, профилактика наркомании и противодействие незаконному обороту наркотиков, защита прав и законных интересов участников административного, арбитражного, гражданского, уголовного и исполнительного производств.

Достаточно конкретно прописаны и формы взаимодействия. Это:

доведение до правоохранительных органов информации, способствующей предупреждению, выявлению и пресечению террористической деятельности, а также минимизации её последствий;

информирование правоохранительных органов о фактах готовящихся или совершенных преступлений;

участие в совместных мероприятиях по охране правопорядка, предупреждению правонарушений и борьбе с преступностью;

оказание содействия при проведении следственных действий и оперативно-розыскных мероприятий, розыске лиц, пропавших без вести.

В законопроекте указано, что взаимодействие осуществляется на основании заключённых соглашений, в которых определяется предмет, направления и формы взаимодействия, а также взаимные обязательства сторон.

12. Отдельная глава законопроекта посвящена саморегулированию.

Саморегулирование предполагает установление определённых правил игры самими участниками рынка, включая контроль и санкции за их нарушения. При этом такая форма организации не устраняет контроля и надзора со стороны государства.

По закону саморегулируемые организации могут создаваться по профессиональному признаку. Причём это правило распространяется на всех, включая частных детективов.

В законопроекте прописаны следующие положения, касающиеся этого вопроса:

дано понятие «саморегулирование в сыскной деятельности» и его предмет;

определен статус, порядок создания, деятельности, реорганизации и ликвидации саморегулируемой организации;

прописаны органы управления саморегулируемой организации и их полномочия;

определены основные направления деятельности саморегулируемой организации и выполняемые ею функции;

отдельная статья посвящена требованиям, предъявляемым к дополнительным правилам и стандартам;

разведены функции государственного регулирования и саморегулирования.

Наличие саморегулирования в сыскной деятельности позволит:

эффективнее защищать свои права и законные интересы, а также повысить качество сыскных услуг;

препятствовать проникновению на рынок сыскных услуг недобросовестных хозяйствующих субъектов;

воспользоваться облегченными формами государственного контроля и надзора;

легально воздействовать на нормотворчество;

легче адаптироваться к изменениям обстановки;

разрешать споры во внесудебном порядке.

И самое главное, создание саморегулируемых организаций, как правило, оказывает положительное влияние на отношение общества к бизнесу.

Выгодно саморегулирование и для государства. Оно позволяет существенно сократить государственное регулирование, сэкономить бюджетные средства и, как следствие, освободиться от несвойственных для государства функций.

Безусловно, законопроект не идеален. Отдельные его положения и нормы требуют уточнений, дополнений, корректировок. Однако несомненно, что его принятие будет важным шагом на пути совершенствования сыскного законодательства, поскольку этот документ отражает баланс интересов государства, общества, частного сыска и потребителей сыскных услуг. Он объективно учитывает реалии современной практики, криминальную ситуацию в стране и направлен на защиту прав граждан и отечественного предпринимательства.

Подготовка и принятие Федерального закона «О негосударственной (частной) сыскной деятельности» хотя и важный, но не завершающий этап на пути совершенствования сыскного законодательства. Его принятие потребует внесения дополнений в Административный, Арбитражный, Гражданский и Уголовный кодексы.

5-4. Современное состояние законодательства, регулирующего частную детективную деятельность, и пути его дальнейшего совершенствования11

В последние годы предпринимались активные меры по совершенствованию законодательства, регулирующего частную охранную деятельность. Так в 2005 г. действующий Закон был дополнен статьей 11.1, определяющей правовой статус частного охранника. В декабре 2008 г. в него были внесены существенные изменения известным Федеральным законом № 272-ФЗ, в первом чтении приняты Федеральные законы, закрепляющие права частного охранника при осуществлении пропускного и внутриобъектового режима, дополняющие имеющийся понятийный аппарат. Что касается законодательства, регулирующего частную детективную деятельность, то оно каких-либо существенных изменений за весь истекший с 1992 года период не претерпело. Внесенные в него изменения Федеральным законом № 272-ФЗ не касаются существа этой деятельности, не направлены на дальнейшее ее развитие, не создают правовые предпосылки для выхода из «тени» лиц, фактически занимающихся детективной деятельностью.

Суть этих изменений сводится к следующему.

Признаны утратившими силу статья 8 Закона «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации», пункты 79 и 80 статьи 17 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности».

Вследствие этого исключено право частных детективов на создание объединений частных детективных предприятий, которое было предусмотрено статьей 8 действующего Закона. Однако это вовсе не означает, что частные детективы не вправе создавать объединения, предусмотренные законодательством Российской Федерации и, прежде всего, Гражданским кодексом Российской Федерации.

Исключение из Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» пунктом .80 статьи 17 повлекло за собой изменение названия детективной деятельности – из названия указанного вида деятельности убирается слово «негосударственная» и она, как и прежде, будет именоваться: «частная детективная деятельность».

Частная детективная деятельность выведена из сферы действия Федеральных законов «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» и «О лицензировании отдельных видов деятельности». Вследствие этого лицензирование указанных видов деятельности и проведение проверок контролирующими органами стало предметом правового регулирования профильного Закона «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» (далее – Закон).

Из числа субъектов частной детективной деятельности упразднены службы безопасности юридических лиц. Исключено право частных детективов на использование специальных средств и в связи с этим они освобождены от обязанности прохождения периодических проверок. Частные детективы исключены из числа субъектов обязательного страхования.

Впервые на законодательном уровне дано понятие частного детектива (ч. 1 ст. 4). Для того, что получить статус частного детектива, гражданин должен:

1) зарегистрироваться в качестве индивидуального предпринимателя;

2) получить лицензию на осуществление частной детективной деятельности;

3) пройти обязательную государственную дактилоскопическую регистрацию в порядке, установленном законодательством Российской Федерации;

4) оказывать услуги, предусмотренные частью 2 статьи 3 настоящего Закона.

Далее, более конкретно прописано право частных детективов на оказание содействия правоохранительным органам. Они вправе содействовать правоохранительным органам не в обеспечении правопорядка, как это сказано в отношении частных охранных организаций, а в предупреждении и раскрытии преступлений, предупреждении и пресечении административных правонарушений.

Новая редакция части 3 статьи 5 Закона обязывает частного детектива соблюдать законодательство Российской Федерации в части защиты информации, затрагивающей личную жизнь и имущество граждан.

На частного детектива возложена обязанность иметь удостоверение детектива, однако в отличие от удостоверения частного охранника, ничего не сказано что собой представляет это удостоверение, кто и в каком порядке должен его выдавать.

В связи с тем, что действие Федерального Закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» не распространяется на частную детективную деятельность, порядок лицензирования указанной деятельности прописан в статье 6 действующего Закона.

Суть основных изменений, касающихся лицензирования частной детективной деятельности:

1) дан перечень документов, которые обязан лично представить в орган внутренних дел гражданин, претендующий на получение лицензии;

2) органам внутренних дел предоставлено право запрашивать соответствующие правоохранительные, лицензирующие, контролирующие и надзорные органы при установлении достоверности сведений, изложенных в документах, представленных соискателем;

3) указаны новые основания отказа в выдачи лицензии. Так лицензия не выдается:

гражданам, в отношении которых по результатам проверки, проведенной в соответствии с законодательством Российской Федерации, имеется подготовленное в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, и утвержденное руководителем территориального органа, федерального органа исполнительной власти, в ведении которого находятся вопросы внутренних дел, или лицом, исполняющим его обязанности, заключение о невозможности допуска этих лиц к осуществлению частной детективной деятельности в связи с повышенной опасностью нарушения прав и свобод граждан, возникновения угрозы общественной безопасности;

гражданам, не прошедшим обязательной государственной дактилоскопической экспертизы;

4) определены полномочия органов внутренних дел в области лицензирования частной детективной деятельности;

5) дан перечень грубых нарушений при осуществлении частной детективной деятельности;

6) закреплено положение о том, что гражданину, получившему лицензию на осуществление частной детективной деятельности, одновременно выдается удостоверение частного детектива.

Статья 7 Закона дополнена новыми ограничениями в частной детективной деятельности.

Наряду с указанными в статье 7 Закона ограничениями, частному детективу, кроме того, запрещается:

использовать документы и иные сведения, полученные в результате осуществления оперативно-розыскной деятельности органами, уполномоченными в данной сфере деятельности;

получать и использовать информацию, содержащуюся в специальных и информационно-аналитических базах данных органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, в нарушение порядка, установленного законодательством российской Федерации;

Отдельно прописаны (ст. 9) требования к договору на оказание сыскных услуг.

Суть этих требований заключается в следующем:

частный детектив обязан заключить в письменной форме договор с каждым заказчиком сыскных услуг;

в договоре должны быть отражены сведения о договаривающихся сторонах, номер и дата выдачи лицензии, вид и содержание оказываемых услуг, срок их оказания, стоимость услуг или порядок ее определения;

вместо отчета, предусмотренного в действующем Законе, частный детектив обязан составлять акт о выполнении работ, который, как и договор подлежит хранению в течение пяти лет.

Усилено наказание за совершение правонарушений при осуществлении частной детективной деятельности.

Анализ изменений, внесенных в законодательство, регулирующее детективную деятельность, свидетельствует о том, что эти изменения не коснулись основных, принципиальных и жизненно важных для детективов вопросов – видов сыскных услуг и прав частного детектива. Именно эти вопросы должны в первую очередь найти законодательное разрешение.

Как представляется, в настоящее время имеются все объективные предпосылки для того, чтобы приступить к подготовке проектов законов о внесении изменений в действующее законодательство, регулирующее детективную деятельность.