Пенсионное законодательство России в советский период (октябрь 1917 г. – 1928 г.). Монография
- -
- 100%
- +
На протяжении всего периода «военного коммунизма» Комиссариат социального обеспечения преследовала череда преобразований. Постановлением СНК от 27 марта 1919 г.[261] с 1 января 1919 г. из его компетенции было выделено обеспечение трудящихся по инвалидности в порядке Положения от 31 октября 1918 г.[262], обеспечение инвалидов труда, не получивших пенсий до 1 января 1919 г., и обеспечение пенсионеров, уже получающих обеспечение на основании Устава «О промышленном труде»[263]. За органами социального обеспечения сохранилось только обеспечение инвалидов войны.
В ноябре 1919 г. комиссариаты труда и социального обеспечения были объединены в Народный комиссариат труда и социального обеспечения[264]. Вопрос о слиянии обсуждался давно. Так, комиссар социального обеспечения А. Н. Винокуров писал: «ввиду необходимости объединения всего дела социального обеспечения в одном органе, в порядок дня поставлен вопрос с одной стороны, о сосредоточении всего соц. обесп. в Комиссариате Соц. Обесп., с другой – о слиянии Комиссариата Труда и Комиссариата Соц. Обесп. в «Высший Совет Труда», в котором Социальное Обеспечение и Охрана Труда будет составлять самостоятельную секцию с особым представительством в Совнаркоме»[265].
Однако практика показала нецелесообразность такого решения. Например, в протоколе III Совещания представителей отделов социального обеспечения Нижегородской губернии отмечалось: «На подотделе пенсий и пособий очень болезненно отразилось слияние собеса с отделом труда. Отсутствие технических сил в подотделе и руководителей работой свели таковую чуть ли не к одному выписыванию пенсий и пособий. Между тем далеко еще недостаточно освидетельствовать трудящегося и назначения ему пенсии, главное же – установить, действительно ли человек нуждается в пенсии, но для этого нужен штат обследователей, а их нет на бирже труда. Таким образом, возможно, что и деньги, и время бросается на ветер, и пенсии выдаются тем, кому не следует»[266].
Объединенный комиссариат просуществовал недолго. Народный комиссариат труда из государственного органа по охране труда все больше превращался в орган принудительной реализации трудовой повинности, и нахождение в его составе «чисто гуманитарного института социального обеспечения входило в противоречие с основным характером его работы»[267]. Постановлением ВЦИК и СНК от 21 апреля 1920 г.[268] Народный комиссариат труда и социального обеспечения был разделен, причем все вопросы пенсионного обеспечения передавались в ведение Комиссариата социального обеспечения.
Следует отметить, что работа органов социального обеспечения в этот период постоянно критиковалась и за отрыв от рабочих масс, и за излишнюю бюрократизацию аппарата. Но, разумеется, главная причина отрицательного общественного отношения к работе собесов заключалась в недостаточности средств, выделявшихся на социальное обеспечение государством, разоренным войной и революцией. Учреждения социального обеспечения принимали на себя весь негатив народного недовольства общей ситуацией в стране. Как отмечает А. Вишневецкий, «реальное социальное обеспечение не могло быть, конечно, выше реальной заработной платы, и потому, как, скажем, рабочий в дополнение к своей твердой ставке должен был прирабатывать выделкой зажигалок и проч., так и обеспечиваемый Собесом рабочий, служащий или крестьянин должен был искать дополнительного обеспечения на стороне. Это была, конечно, не вина Собеса, а его беда, которая не могла, однако, не отразиться на общем отношении к нему»[269].
О качестве работы органов социального обеспечения в изучаемый период можно судить по статистике назначений и выплат пенсий местными отделами социального обеспечения. Анализ числовых показателей свидетельствует о значительных остатках нерассмотренных обращений граждан за пенсионным обеспечением, которые переходили на начало каждого месяца. Так, по Нижегородской губернии за период с июля по декабрь 1919 г. эти цифры составляют соответственно: Ардатовский уезд – 1060 (июль), 1116 (август), 1331 (сентябрь), 681 (октябрь), 688 (ноябрь), 747 (декабрь); Княгининский уезд – 1561 (июль), 2180 (август), 2217 (сентябрь), 2167 (октябрь), 2244 (ноябрь), 2032 (декабрь) и т. д. По результатам рассмотрения заявлений решения об отказе в назначении пенсионного обеспечения выносились приблизительно в 30–35 % случаев[270].
Второй Всероссийский Съезд отделов социального обеспечения вынужден был признать, что «вследствие объективных экономических условий и вследствие слабости рабочего аппарата НКСО и оторванности его от профессиональных объединений, последний не смог достаточно широко охватить работу и справиться со стоявшими перед ним задачами в области социального обеспечения трудовых элементов города и деревни»[271].
Таким образом, в период «военного коммунизма» продолжается классовая политика в отношении субъектного состава пенсионных правоотношений. Дальнейшее ее развитие выражается, с одной стороны, в окончательном оформлении государства в качестве обязанного субъекта, и, с другой стороны, в усилении профессиональной дифференциации управомоченных субъектов. Политика «военного коммунизма» оказывает значительное влияние на систему реализации пенсионного обеспечения. Национализация промышленности и всех основных средств производства приводит к тому, что социальное страхование, являвшееся до этого основной формой пенсионного обеспечения, постепенно сводится на нет в силу отсутствия основного источника его финансирования – страховых взносов частных предприятий. Общественная взаимопомощь крестьянства также была нежизнеспособна в новых условиях: политика продразверстки исключила любую возможность пополнения общего фонда коммун. В результате государство приходит к единой форме государственного пенсионного обеспечения, распространявшейся на все категории управомоченных субъектов. Законодательно вводится административный порядок обжалования решений органов пенсионного обеспечения.
§ 2. Особенности правового регулирования пенсионного обеспечения инвалидов
Правовое регулирование пенсионного обеспечения по инвалидности (центрального института права социального обеспечения в этот период) осуществляется в рамках более четко выстроенной системы законодательства о пенсионном обеспечении (по сравнению с первым годом становления советской власти):
1) Основной закон, определяющий ключевые принципы построения политической, правовой и экономической системы государства, – Конституция РСФСР от 10 июля 1918 г.[272];
2) кодифицированные законодательные акты советского правительства: Кодекс законов о труде от 10 декабря 1918 г.[273], Кодекс законов об актах гражданского состояния, брачном, семейном и опекунском праве от 16 сентября 1918 г.[274];
3) законодательные акты, принятые в установленном порядке ВЦИК и СНК РСФСР, регламентирующие вопросы пенсионного обеспечения (из которых в качестве наиболее значимого в этот период можно выделить Положение «О социальном обеспечении трудящихся» от 31 октября 1918 г.[275]);
4) подзаконные нормативно-правовые акты в виде ведомственных инструкций, циркуляров, распоряжений народных комиссариатов труда и социального обеспечения, содержащие порядок применения законодательных актов в области пенсионного обеспечения (например, циркулярное распоряжение Народного комиссариата труда «Об организации и порядке работы по страхованию от несчастных случаев» от 6 августа 1918 г.[276], циркуляр Народного комиссариата социального обеспечения 1920 г. № 34 «О натурализации денежных пенсий»[277]). При этом в изучаемом периоде так же, как и в предыдущем нередкими являются ситуации подмены законов актами ведомственного нормотворчества, о чем будет подробнее указано далее.
Таким образом, следуя утверждению профессора В. А. Толстика о том, что «иерархия является одним из необходимых условий повышения эффективности правового регулирования»[278], можно сделать вывод, что правовое регулирование пенсионного обеспечения в период «военного коммунизма» выходит на качественно новый уровень своего развития.
Круг причин возникновения инвалидности, в связи с которой наступает право на пенсионное обеспечение, значительно расширяется по сравнению с предыдущим периодом. Если раньше в число правопорождающих фактов входило только увечье на производстве, то теперь сюда включаются и случаи, не связанные напрямую с работой, – болезнь, старость и т. д.
Право на пенсионное обеспечение не ставилось в зависимость от продолжительности общего трудового стажа[279]: «трудящиеся по найму имеют право на пенсию, если к моменту утраты трудоспособности они были заняты наемным трудом, независимо от того, как долго они работали по найму»[280]. Но если интервал между прекращением работы и обращением за пенсией составлял более двух лет, вводилось дополнительное условие: заявитель в течение этого времени не должен был использовать наемный труд. За счет этого пресекалось государственное обеспечение так называемых нетрудовых элементов.
Бывшие чиновники имели право на получение пенсии при условии, что они отработали по найму не менее одного месяца в период советской власти. Таким образом, для некоторых групп право на пенсию связывалось с наличием определенного (пусть и символического, судя по продолжительности) трудового стажа, «с помощью которого в какой-то степени определялось социальное положение данного гражданина»[281].
Следуя принципу «пенсионное обеспечение – источник существования, а не обогащения», государство выдвигает в качестве обязательного условия пенсионного обеспечения отсутствие у гражданина иных доходов, которые вместе с пенсией превышают максимальную тарифную ставку[282]. Учет доходов производился с применением «шкалы доходности с имуществ», утвержденной циркуляром № 65 Народного комиссариата труда[283], а в ноябре 1920 г. появились «Правила учета стоимости сельского хозяйства для определения права инвалида-крестьянина на пенсию и установления размера причитающейся ему пенсии»[284]. Таким образом, каждый раз при решении вопроса о назначении пенсии сотрудники отдела социального обеспечения выходили по месту жительства заявителя с целью определения его имущественного положения, делали запросы о получении заработка и иных доходов. В каждое пенсионное дело обязательно подшивался акт обследования, где приводилась подробная опись имущества и доходов пенсионера.
В течение некоторого времени дополнительным основанием наступления права на пенсионное обеспечение являлось также отсутствие родственников, которые по закону обязаны были содержать нетрудоспособного. В архивных материалах сохранились указания на то, что в изучаемый период применялся дореволюционный Устав о наказаниях, налагаемых мировыми судьями 1864 г.[285], который предусматривал ответственность для детей, не исполнявших обязанность по содержанию нетрудоспособных родителей при наличии материальной возможности для этого. Если выяснялось, что у пенсионера имелись родственники, обязанные его содержать, то органы социального обеспечения обращались в суд с требованием привлечь виновных к ответственности и взыскать с них ущерб в виде необоснованно выплаченной пенсии. Так, например, решением местного народного суда 5-го участка Макарьевского уезда Нижегородской губернии от 10 декабря 1918 г. гражданин Н. И. Перфилов был признан виновным по ст. 143 Устава о наказаниях, налагаемых мировыми судьями 1864 г. в «недоставлении средств к пропитанию своему отцу И. Перфилову», присужден к общественным работам на 1 месяц и обязан был выплатить Макарьевскому комитету социального обеспечения 122 рубля 80 копеек ущерба[286].
Такая практика продолжалась до вступления в силу Кодекса законов об актах гражданского состояния, брачном, семейном и опекунском праве РСФСР 1918 г.[287] В статье 163 Кодекса формулировалась иная норма: дети обязаны содержать своих нетрудоспособных и нуждающихся родителей, если те не получают содержания от государства по закону о страховании от болезни и старости или о мерах социального обеспечения. Как прокомментировал эту статью Народный комиссариат социального обеспечения, «состоятельность родственников лица, имеющего право на социальное обеспечение, не дает права органам социального обеспечения отказывать в пенсии или пособии, отсылая за получением содержания к состоятельному родственнику»[288].
Пенсии по инвалидности на основании Положения СНК «О социальном обеспечении трудящихся» от 31 октября 1918 г.[289] назначались при утрате трудоспособности не менее чем на 15 %, а в кризисных ситуациях допускалось временно приостанавливать выплаты пенсий лицам со снижением трудоспособности менее чем на 30 %. В условиях перманентных экономических потрясений такие оговорки являлись необходимой мерой, и многие авторы того времени отмечают, что «закон 31 Октября вынужден был считаться с действительным положением, с растущей разрухой, безработицей, голодом, громадной армией инвалидов»[290].
Положение вводило минимальные и максимальные пределы размера пенсий и пособий. Минимальное пособие устанавливалось на уровне низшей тарифной ставки по заработной плате для отдельно взятого региона, а максимальное – соответственно на уровне высшей тарифной ставки. Сумма всех пенсионных выплат, причитавшихся одному лицу, ограничивалась размером максимального пособия. Размер пенсии рассчитывался исходя из среднего заработка в той местности, где проживал пенсионер, т. е. пенсии и пособия предполагались равными для лиц с одинаковой степенью утраты трудоспособности. Цель выдачи пенсий, указанная в Положении от 31 октября 1918 г., также подтверждает, что термин «социальное обеспечение» используется в нем неслучайно: «выдача пособий и пенсий имеет целью доставление средств к существованию лицам, лишившимся основного заработка или его части вследствие утраты трудоспособности».
В указанных нормах выражался основной принцип пенсионного обеспечения, отличавший его от социального страхования: «принцип уравнительного обеспечения, одинаковости обеспечения для всех нуждающихся»[291]. Если при страховании неравенство в заработке ведет и к неравенству в пенсии, то при государственном обеспечении пенсионерам гарантируется достойное существование в равной мере для всех. Таким образом, введение государственного пенсионного обеспечения являлось необходимой предпосылкой «коммунистического равенства… социального обеспечения по потребностям каждого».[292]
Размер пенсий зависел от степени утраты трудоспособности: при полной инвалидности (утрата трудоспособности на 60 % и более) назначалось 25-кратное дневное нормальное пособие, при частичной – в определенных долях от полной пенсии (от 15 % до 29 % – 1/5, от 30 % до 44 % – 1/2, от 45 % до 60 % – 3/4). Максимальный размер пенсии при полной инвалидности в 1918 г. в Москве составлял 390 рублей в месяц[293].
Тяжелая экономическая обстановка того времени создавала серьезные проблемы в выплате пенсий установленного законом размера. Уже в конце 1918 г. последовало правительственное указание довести размеры денежных пособий до минимальной тарифной ставки данной местности с оговоркой: «если это допускает состояние средств»[294]. В апреле 1919 г. в рамках «Временных правил об обеспечении инвалидов труда»[295] вновь был утвержден расчет месячной пенсии исходя из среднего заработка. На тот момент он составлял уже 850 рублей для Москвы и менялся по остальным регионам в соответствии со шкалой, утвержденной Народным комиссариатом труда (следствие стремительного обесценивания денег).
Следуя принципам государственного обеспечения, Положение от 31 октября 1918 г.[296] запрещало выплачивать пенсии инвалидам, которые имели дополнительный заработок. На пенсионеров возлагалась обязанность сообщать органам социального обеспечения обо всех своих доходах под угрозой уголовной ответственности: лишение свободы на срок от 6 месяцев до 1 года с прекращением пенсии на тот же срок, а при повторном преступлении сроки заключения увеличивались до 2–3 лет с пожизненным лишением права на пенсию.
Форма выдачи пенсий была денежная, но всячески приветствовалась натурализация обеспечения. Объяснялось это следующим образом: «Закон 31 октября был издан во время падающей валюты, обесценения советских денежных знаков. Денежные пособия теряли в то время всякое значение»[297].
Натурализация экономических отношений является характерной чертой политики «военного коммунизма», следствием чего становится постепенное исчезновение денег из товарооборота. С 1919 г. заработная плата выдается в натуральной форме, в роли денежных эквивалентов выступают продукты первой необходимости: хлеб, соль, спички, махорка, керосин. Вот как описывают этот период современники: «Ограниченность средств, которыми располагало государство, и сокращение значения денег побуждали переходить от денежной оплаты труда к обеспечению существования рабочих, как и всего населения городов, путем продовольственного снабжения. Продовольственная карточка стала играть главную роль в оплате труда, так как на денежную зарплату при быстром падении стоимости денег уже ничего фактически нельзя было достать…»[298].
На первом Всероссийском страховом съезде в сентябре 1919 г. говорилось, что «в связи с изменением экономических общественных отношений изменятся и формы социального обеспечения, денежная форма должна постепенно замениться натуральной»[299]. В июльском циркуляре Народного комиссариата социального обеспечения 1920 г. № 34 «О натурализации денежных пенсий»[300] местным отделам социального обеспечения предоставлялось право заменять денежные пенсии натуральными формами обеспечения (заселение пенсионеров в инвалидные дома и трудовые колонии, снабжение их предметами первой необходимости и т. п.). Но на практике, как отмечали авторы тех лет, «при растущей разрухе, голоде и нищете страховые взносы почти не поступали, и эта натурализация оставалась на бумаге, или (в отношении, например, инвалидных домов) не отвечали самым скромным требованиям»[301].
Положение регламентировало также порядок назначения пенсии, который носил заявительный характер, т. е. пенсия назначалась со дня подачи заявления в местный подотдел социального обеспечения и охраны труда. Позднее «Временные правила об обеспечении инвалидов труда» от 7 апреля 1919 г.[302] ввели обязанность заявителей представлять при обращении точные сведения об их материальном положении. В течение месяца с даты обращения подотдел был обязан провести освидетельствование заявителя в бюро врачебной экспертизы, которое определяло степень утраты трудоспособности. По результатам комплексного обследования состояния здоровья и условий жизни заявителя решался вопрос о назначении пенсии.
Порядок выплаты пенсий в Положении не был прописан. В работе Н. Милютина «Проекты постановки социального обеспечения трудящихся» выдвигался ряд конструктивных предложений по введению системы выплатных пунктов в центре и на местах, осуществлению персонифицированного учета получателей пенсий, финансовой отчетности и т. д.[303]
Дальнейшее развитие правового регулирования пенсионного обеспечения по инвалидности рабочих и служащих в изучаемый период происходит в форме ведомственной кодификации, которой занимались народные комиссариаты. В конце 1919 г. Комиссариатом труда была опубликована первая «Сводка правил о выдаче пособий и пенсий трудящимся подотделами социального обеспечения и охраны труда отделов труда» от 15 августа 1919 г.[304]
Помимо конкретизации действовавшего законодательства о пенсионном обеспечении по инвалидности, Сводка вводила ряд новых правил. Устанавливалась классификация инвалидности на пять групп в зависимости от степени утраты трудоспособности и возможности выполнения определенных работ[305]. Закреплялось условие об исчислении пенсии исходя из минимальной месячной тарифной ставки, а не из средней заработной платы местности: инвалидам 1-й группы назначалась пенсия в размере полуторной минимальной ставки, 2-й группы – одной минимальной ставки, 3-й группы – 3/4, 4-й группы – 1/2. Инвалидам 5 группы пенсии не назначались. Распределение местностей по тарифным поясам проводилось Народным комиссариатом социального обеспечения. Так, распоряжением от 20 сентября 1919 г. № 214 «О повышении размеров пенсий с 1-го сентября 1919 г.»[306] Нижегородская губерния была отнесена к III–IV тарифным поясам: Выксунский, Кулебакский, Растяпинский заводы – к III поясу (100 %) с минимальной ставкой 1200 рублей, г. Нижний Новгород, м. Сормово, с. Богородское, с. Павлово – к IV поясу (90 %) с минимальной ставкой 1 080 рублей. Вопрос о распределении по тарифным поясам остальных уездов губернии, не поименованных в указанном Распоряжении, решался отдельно: например, согласно извещению губернского отдела труда от 26 октября за № 5926 Макарьевский уезд Нижегородской губернии причислялся к тарифному поясу 90 %[307].
Конец ознакомительного фрагмента.
Текст предоставлен ООО «ЛитРес».
Прочитайте эту книгу целиком, купив полную легальную версию на ЛитРес.
Безопасно оплатить книгу можно банковской картой Visa, MasterCard, Maestro, со счета мобильного телефона, с платежного терминала, в салоне МТС или Связной, через PayPal, WebMoney, Яндекс.Деньги, QIWI Кошелек, бонусными картами или другим удобным Вам способом.