Общественная экспертиза в сфере образования и воспитания. Сборник методических и правовых рекомендаций

В истории политической и правовой мысли идея гражданского общества всегда являлись одной из самых важных. В последнее время и в России часто звучит в телеэфире и со страниц печатных СМИ идея формирования гражданского общества. Так что же такое гражданское общество, какие основные признаки и черты гражданского общества, в чем состоит его цель и назначение, каковы должны быть взаимоотношения гражданского общества и государства? И почему настоящий сборник начинается именно со слов о гражданском обществе? Все очень просто. Человек только тогда становится действительно гражданином своей страны, когда научается осознанно пользоваться своими правами и исполнять обязанности. А умения эти проявляются главным образом во взаимодействии с различными структурами – государственными и общественными.

Хотя современная отечественная действительность отмечена достаточно выcоким динамизмом и разнообразием активных форм проявления гражданских позиций, очевидно, что без хорошо отлаженного механизма правового регулирования его институтов теория гражданского общества не получит должного применения на практике.

Одной из таких форм активного проявления гражданских позиций является участие общественности в управлении образованием. Прежде, чем перейти к рассмотрению особенностей участия родителей в управлении образовательным процессом, стоит отметить некоторые исторические представления о сути и содержании идеи гражданского общества.

Теоретические разработки в области гражданского общества осуществлялись различными мыслителями не одно столетие. Впервые понятие, которое можно перевести на современный язык как «гражданское общество», было использовано античными мыслителями Платоном, Аристотелем, Цицероном для описания сложившихся в Древней Греции и Древнем Риме общественных систем. А впоследствии этим понятием обозначали порой даже противоположные явления.

Так, Никколо Макиавелли гражданское общество представлял как совокупность противостоящих интересов: классовых, сословных, партийных. В нем не было основы для демократии – власти народа, ибо последняя требует от народа должной этической основы – благородства, чести, отваги во всем, что относится к защите общественных интересов. Макиавелли обоснованно считал, что пассивное общество, изредка сопротивляющееся непосильному гнету, не может считаться гражданским.

Гуго Гроций, в свою очередь, трактовал государство как «совершенный союз свободных людей, заключенный ради соблюдения прав и общей пользы», а Гегель рассматривал гражданское общество как форму объединения людей, промежуточную между семьей и государством, и обеспечивающую реализацию гражданских прав.

Российские дореволюционные мыслители, размышляя о гражданском обществе, делали основной упор не столько на правах, сколько на обязанностях личности по отношению к общественному целому, которое зависит именно от солидарности и взаимодействия личностей.

В середине 20-го века в западном обществе получили еще более широкое развитие идеи «открытого общества» – как противовес и как противоядие против идей тоталитаризма.

В настоящее время считается, что гражданское общество основывается на нескольких основных принципах:

1 принцип: Разрешено все, что не запрещено законом.

Командно-административное регулирование, долгое время бытовавшее в России, не позволило нам привыкнуть жить по данному принципу, который вошел в нашу жизнь фактически только в конце 80-х годов 20-го века. Однако, как показала практика, обращаться с данным принципом нужно весьма осторожно, так как для ее реализации необходимо развитое правосознание, высокая культура самого общества и отлаженное законодательство.

2 принцип: Человек – цель, а не средство.

Данный постулат является основополагающим в международном гуманитарном праве и предполагает первенство интересов человека и общества и второстепенность интересов государства как надстройки над обществом. В любом случае, практически всегда приходится решать сложную задачу согласования интересов каждой из взаимодействующих сторон – личности, общественных групп, государства, всего человечества; согласования свободы и необходимости, личных и общественных ценностей, общественного договора и естественных прав человека.

3 принцип: Правильное решение может быть принято только в том случае, когда есть достаточное количество объективной информации, на основе которой это решение принимается.

Гражданское общество выполняет ряд функций как по отношению к личности, так и по отношению к государству. Во-первых, посредством институтов гражданского общества (т.е. специфических негосударственных организаций) создается определенный баланс личных и общественных интересов. Во-вторых, гражданское общество является тем социальным пространством, в котором реализуется большая часть прав, свобод и обязанностей человека, формируется общественно-активная личность. В-третьих, гражданское общество способствует стабилизации социального развития, так как его институты (семья, религия и др.) гораздо более консервативны, чем государство, очень редко подвергаются пересмотру, а, значит, спасают личность от потрясений. Четвертой функцией является формирование общественных норм и ценностей, которые затем закрепляет государство. Пятая важная функция заключается в том, что институты гражданского общества выступают в качестве посредника между отдельным человеком и государством, позволяют гражданам воздействовать на государство.

К институтам гражданского общества традиционно относят негосударственные коммерческие (предпринимательские) организации, негосударственные некоммерческие структуры (НКО), религиозные общества, семью и общественные объединения. НКО (неполитические, неправительственные, некоммерческие организации и их разновидность в виде общественных объединений) – это такие институты гражданского общества, которые никем «сверху» не создаются и не наделяются властью. Они порождаются «снизу», самими гражданами, объединяющимися для реализации своих общезначимых целей и для решения своих общих конкретных проблем. Эти организации построены на принципах самоуправления: граждане, объединенные в некоммерческую организацию, образуют такой субъект права, внутри которого они и только они изначально являются источником власти, то есть они сами принимают решения, сами их выполняют и сами несут за результаты своей деятельности всю ответственность.

Это можно назвать непосредственной демократией участия. Самый естественный для нее масштаб – небольшой коллектив, где люди знают друг друга, где их силы, возможности соразмерны масштабам самостоятельно и под свою ответственность решаемых проблем. Она учит строить полноценную жизнь у себя в микрорайоне, поселке, селе, в кругу соседей, на пятачке двора, где мы ощутимо зависим друг от друга, где очень многое зависит от нас, от нашей воли и практических усилий что-то изменить к лучшему. Демократия участия – это настоящая школа гражданской самоорганизации и общественного самоуправления. Она учит реально и деятельно влиять на качество своей жизни там, где мы живем. Она учит реально влиять на власть не конфликтами и скандалами, а продуктивным будничным сотрудничеством граждан между собой, гражданских объединений и ассоциаций – с избранной ими властью, прежде всего – с местной, с различными местными учреждениями и организациями.

Десятилетия запретов на любые, не санкционированные властью инициативы, развили пассивность и равнодушие граждан, их неверие в свои силы, привычку перекладывать всю ответственность на власть. Такая привычка ставит человека в позицию потребителя услуг власти, и здесь не различается государство и местное самоуправление. Потребительский подход побуждает искать более эффективные и непосредственные механизмы влияния гражданина на власть (кроме выборов) с целью заставить власть обслуживать гражданина более качественно. При этом ожидается, что влияние будет тем эффективнее, чем более высокий этаж власти будет подвергаться постоянному коллективному гражданскому воздействию. Эти поиски и ожидания материализуются наиболее активными гражданами в их попытках создать специальные организации гражданского влияния как минимум на первый этаж государственной власти. Это, кроме многих других, одна из причин появления большого количества разнообразных общественных объединений именно местного масштаба. Главные цели – лоббирование выгодных данному объединению граждан решений властных структур (с оставлением им же всей полноты ответственности за все последствия), в том числе, решений о предоставлении ресурсной помощи для обеспечения дееспособености самого такого общественного объединения в различных формах, в том числе через социальный или муниципальный заказ. За счет бюджета, внебюджетных фондов, т.е. за счет всех других сограждан – налогоплательщиков. Использование общественных объединений для достижения вышеуказанных целей не совсем соответствует сущностной природе таких организационно-правовых форм. Если, конечно, помнить, что общественные объединения – это, прежде всего, формы общественной самоорганизации, самодеятельности, самопомощи и взаимопомощи. И это – не путь в гражданское общество. Институты общественной самоорганизации противопоказано строить «сверху вниз» и «из центра на места». Практика предыдущих лет ясно показала, что в результате получается совсем не самоорганизация общества, а лишь снятие ответственности за местные проблемы со всех «этажей» государственной власти.

Реальный механизм функционирования гражданского общества остается еще далеко не изученным, а правовое регулирование институтов гражданского общества еще далеко от совершенства. Учиться социальному партнерству и создавать развитую инфраструктуру гражданского общества надо именно на местном уровне.

Общепризнанным считается то, что в гражданском демократически развитом обществе существует прямая зависимость между законодательством и общественным мнением. Общество нельзя оставлять за бортом процесса принятия решений, которые в итоге оказывают влияние на это общество.

Конституция РФ предусматривает необходимость обеспечения законного права граждан на участие в управлении делами государства. Такое участие может иметь различные формы и осуществляться различными способами.

В современном российском законодательстве представлены несколько моделей общественного участия в формировании государственной и местной политики (обращения граждан в органы государственной власти и местного самоуправления, митинги, референдумы и др.), однако практика показывает, что их эффективность недостаточно высока – не все они позволяют обеспечить выработку квалифицированного и аргументированного мнения по обсуждаемым вопросам.

Нормой взаимоотношений гражданского общества и власти должен стать конструктивный диалог, направленный на решение существующих и предупреждение возникновения новых социальных проблем. В качестве аргумента к подобному утверждению можно привести слова Президента РФ В.В.Путина (2000—2008гг.), который настоятельно просил «помощи, поддержки в организации общественной экспертизы всех законопроектов, которые так или иначе касаются прав российских граждан». Он особо отметил, что «как показывает практика, этот аспект разработчиками законов учитывается далеко не всегда. … здесь крайне важно работать на опережение, предупреждая появление актов, ведущих к конфликтным ситуациям». Данное утверждение актуально как на государственном (федеральном и региональном) уровне, так и на уровне местного самоуправления.

В развитие этой темы, в бюджетном послании В.В.Путин определил принципы бюджетной стратегии России на 2008—2010гг. и дальнейшую перспективу. Принцип №5 заключается в следующем: «Необходимо внедрить в практику деятельности правительства РФ современные методы оценки эффективности бюджетных расходов с точки зрения конечных целей социально-экономической политики, обязательное соизмерение с этими целями достигнутых результатов. Надо помнить о том, что задача бюджетной политики – это последовательное повышение качества жизни граждан. В связи с этим требуются не только отчеты о предоставлении медицинских и образовательных услуг, а достижение результатов по снижению заболеваемости и смертности, повышению конкурентоспособности наших школьников и студентов. Поэтому уже на этапе разработки отдельных мероприятий и комплексных программ правительству Российской Федерации следует определять конечные цели реализуемых действий и процедуры оценки последствий этих действий. Следует расширять состав и улучшать качество предоставляемой законодательным органам, общественности, гражданам информации о достигнутых и планируемых целях бюджетной политики и результатах использования бюджетных ассигнований, в том числе об эффективности реализации бюджетных программ».

Президент России Д. А. Медведев также неоднократно высказывался на тему качества законов. В частности, 15 февраля 2008 года в своей речи на V-м Экономическом форуме он отметил, что «одной из причин несоблюдения законов является, к сожалению, их не всегда еще высокое качество. (…) И сегодня важно последовательно работать над улучшением законодательства. (…) Каждая новая правовая норма требует детального анализа с точки зрения ее последствий для жизни людей. Возложение каких-либо новых обязанностей и издержек должно иметь обоснование, с которым в принципе должна соглашаться значительная часть общества. Считаю, что все законодательные инициативы и проекты других нормативных правовых актов должны проходить публичное обсуждение и общественную экспертизу».

Такое мнение разделяется и в Докладе Совета Федерации о состоянии законодательства в Российской Федерации за 2007 год, в котором оценке законодательства посвящен целый параграф «Оценка регулирующего воздействия законодательства: постановка задачи», где указывается на «актуальность формирования института общественной экспертизы и оценки регулирующего воздействия, позволяющих учитывать интересы и потребности всех социальных групп».

Необходимость так называемого «нулевого чтения» в очередной раз отражена в Послании Президента России В. В. Путина Федеральному собранию от 12.12.2013г.

Современное правовое поле экспертной деятельности напоминает «лоскутное одеяло». По мере развития отдельных отраслей и институтов права, а также видов регулируемой деятельности формировались новые виды и формы экспертизы, издавались регламентирующие их нормативно-правовые акты. В результате всего этого накоплен значительный законодательный и нормативно-правовой материал, однако имеющиеся нормативно-правовые акты охватывают лишь узкие сферы экспертной деятельности.

В 2014 году законодательная база Российской Федерации пополнилась новым федеральным законом «Об основах общественного контроля в Российской Федерации». Этот закон, несмотря на большое количество замечаний к его содержанию, обеспечивает возможность, при грамотном его применении, для реализации нескольких форм общественного участия в виде мониторинга, экспертизы и др.

Таким образом, необходимость развития общественной экспертизы (экспертной оценки) признается на самом высоком уровне.

В указанном контексте, общественную экспертизу можно рассматривать как форму реализации конституционных прав граждан на участие в управлении делами государства через организацию общественного обсуждения и через выработку предложений по совершенствованию управленческих решений, принимаемых на различных уровнях государственной власти и местного самоуправления.

Особой формой общественной экспертизы является экспертная оценка социальных проектов (программ), которая основывается на общих подходах и методиках проведения общественной экспертизы и, в то же время, имеет некоторые особенности технологии своего проведения.

Анализ современного российского законодательства показывает, что в нем весьма слабо разработаны экспертные процедуры и механизмы общественного влияния на решения, принимаемые органами власти в социальной и иных сферах, непосредственно затрагивающих интересы населения. Прогноз социальных последствий, которые должны наступить в обществе от принятия того или иного нормативного акта, разрабатывается далеко не всегда, хотя это крайне необходимо с точки зрения внутренней и внешней безопасности российского общества.

Таким образом, формирование механизмов общественной экспертизы в настоящее время является задачей, актуальной как для органов власти (с точки зрения повышения эффективности их работы), так и для гражданского общества.

Настоящий сборник содержит материалы в помощь представителям неравнодушной части родительского сообщества, позволяющие облегчить и систематизировать их самостоятельную работу по организации общественных процессов в сфере образования и по проведению общественной экспертной оценки различных документов и социальных процессов, в том числе в сфере образования.

История формирования российских гражданских институтов в сфере образования

На протяжении длительного периода времени в российском образовании существовал единственный официально признанный гражданский институт, имевший комплексный характер и предусматривающий участие в нем представителей различных социальных групп. Этим институтом являлось попечительство – специфическая форма общественного движения и, одновременно, форма управления образованием.

Социальную роль попечительского совета можно понять, исходя из самого этого термина. Например, словарь С.И.Ожегова трактует попечительство как форму защиты личных и имущественных прав и интересов несовершеннолетних (и некоторых иных) категорий граждан, а попечение, по Ожегову, не что иное, как покровительство, забота. Причем объектом этого покровительства может быть и отдельный человек, и целая организация.

История попечительства насчитывает почти полторы сотни лет. К примеру, в 1860 году были созданы первые попечительские советы, которые:

– состояли из богатых купцов и дворян;

– избирались или утверждались местным выборным органом – городской думой сроком на три года;

– были обязательными для начальных народных училищ, гимназий, школ, коммерческих училищ.

Создание попечительских советов не было данью тогдашней моде. Они создавались с вполне определенными прагматичными целями, а именно:

1) для привлечения свободных средств населения на нужды образования;

2) для материальной поддержки одаренных детей, которые, как и сейчас, не обязательно были из обеспеченных семей;

3) для установления общественно-государственного контроля за деятельностью учебного заведения на своей территории;

4) с целью координации деятельности региональных и местных органов самоуправления в заведовании учебными заведениями;

5) для оказания влияния на образовательную политику каждого конкретного учебного заведения.

Подобными же функциями попечительские советы наделялись и во все последующие периоды времени.

Деятельность попечительских советов во все времени их существования и при всех видах государственного устройства была урегулирована с помощью соответствующих нормативных актов. Например, Высочайшим (царским) Указом от 26.03.1907г. было утверждено Положение о попечительствах при начальных училищах, согласно которому:

1) попечительства учреждаются при начальных училищах. По желанию населения для нескольких училищ может быть учреждено одно общее попечительство;

2) открытие попечительства разрешается местным уездным или городским училищным советом по ходатайству содержателей училищ;

3) состав попечительств состоял из следующих лиц:

– попечитель училища,

– законоучитель (юрист, по-современному),

– учитель или учительница,

– заведующие училищем,

– представитель от земства или города,

– представители местного населения, пользующегося училищем, избранные сроком три года.

Указ предусматривал такие функции попечительств, как:

1) обеспечение для всех детей школьного возраста данной местности возможности учиться в школе,

2) устройство помещений для ночлега учеников и доставка проживающих на больших расстояниях,

3) снабжение неимущих учеников одеждой, обувью, пропитанием,

4) рассмотрение хозяйственных нужд школы, изыскание средств для их удовлетворения,

5) забота о наиболее хозяйственном производстве расходов на содержание школы.

Указ в общих чертах расписывал и порядок организации работы попечительских советов. Например, они должны были собираться в установленные сроки. Для обеспечения законности постановлений попечительских советов устанавливалось такое правило, что на его заседании должно было присутствовать не менее половины от общего числа его членов, а все вопросы решались простым большинством голосов от числа присутствующих.

Но установленные правила, естественно, не были догматичными, а достаточно часто совершенствовались и развивались в соответствии с требованиями времени.

Высочайшим Указом от 25.06.1912г. утверждено Положение о высших начальных училищах, глава 5 которого «О попечительном совете» устанавливала, что попечительные советы при высших начальных училищах избираются содержателями училищ в числе не более 6 человек сроком на три года и состоят из заведующего училищем, двух представителей педагогического совета, одного человека по назначению попечителя учебного округа и одного почетного попечителя (человека с высоким общественным статусом).

К компетенции попечительского совета были отнесены следующие вопросы:

1) выбор заведующего, законоучителя, преподавателей, врача и представление об их утверждении в установленном порядке;

2) рассмотрение годовых отчетов о состоянии училища и представление по ним заключения директору народных училищ и содержателю училища;

3) ежемесячная проверка сумм и отчетов по приходам н расходам,

4) представление контрольной палате в установленные сроки отчетов о расходе средств, отпускаемых из казны,

5) наблюдение за исправностью и сохранностью материальной части училища;

6) представление попечителю учебною округа об установлении платы за обучение и ее размера в училищах, содержащихся за счет средств казны;

7) освобождение от платы за учение по согласованию с педсоветом малообеспеченных учащихся;

8) представление директору народных училищ об открытии или закрытии параллельных отделений и общих ученических квартир;

9) составление сметы расходов но содержанию училища, если оно не содержится исключительно на средства казны:

10) изыскание средств к материальному улучшению училища.

В советский период времени суть попечительства заключалась в деятельности по установлению шефства над образовательными учреждениями со стороны различных организаций, предприятий, общественных объединений и творческих союзов. Целью шефской помощи было обозначено создание условий для эффективного осуществления задач по трудовому воспитанию, обучению, профессиональной ориентации и профессиональной подготовке учащихся и организации их общественно полезного, производительного труда.

Нормативные акты в этот период времени имели директивно-указательный характер и практически не касались вопросов управления образовательными учреждениями и вопросов развития гражданских инициатив. Попечение сводилось к вопросам материально-технического оснащения и, иногда, к вопросам организации досуга.

Например, Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 12.04.84г. №315 «О дальнейшем развитии системы профтехобразования и повышении ее роли в подготовки квалифицированных рабочих кадров» предписывало:

1) министерствам и ведомствам – предусматривать в планах материально-технического снабжения предприятий и организаций поставку для средних профессионально-технических училищ современного оборудования, машин, механизмов, ГСМ и др. по заявкам;

2) базовым предприятиям и организациям – обеспечивать ремонт зданий и оборудования средних профессионально-технических училищ, создавать учебные цеха и участки, необходимые для обучения учащихся, а также осуществлять материально техническое обеспечение мастерских этих училищ.

Система шефской помощи значительно ослабла в период перестройки. В настоящее время происходит постепенный возврат к общественно-государственному способу управления образованием.

Таким образом:

1) попечительство в России понималось как общественно-государственное и общественно-профессиональное управление образованием;