Чеховки: записки образовательного юриста

Финансирование учреждений допобразования: правовые проблемы

В настоящее время не теряет актуальности вопрос, связанный с платностью (бесплатностью) дополнительного образования детей.

Очевидно, что в применении к основным образовательным программам главным водоразделом между платными образовательными услугами и бесплатными выступает Федеральный государственный образовательный стандарт, который определяет объем финансирования из бюджета образовательной услуги.

На основе ФГОС формируется образовательная программа, которая, по сути, является финансовым локальным актом образовательной организации.

Однако в применении к дополнительному образованию взрослых и детей вопрос платности еще более актуален.

Концепция развития дополнительного образования детей, утвержденная распоряжением правительства РФ от 4 сентября 2014 г. № 1726-р, предусматривает необходимость охвата дополнительными общеобразовательными программами не менее 75 процентов детей в возрасте от 5 до 18 лет к 2020 году.

Государственная программа Российской Федерации «Развитие образования на 2018–2025 гг.», утвержденная постановлением правительства РФ от 26 декабря 2017 г. № 1642, также предусматривает обеспечение к 2024 году для детей в возрасте от 5 до 18 лет доступных для каждого и качественных условий для воспитания гармонично развитой и социально ответственной личности путем увеличения охвата дополнительным образованием до 80 процентов от общего числа детей, обновления содержания и методов дополнительного образования детей, развития кадрового потенциала и модернизации инфраструктуры системы дополнительного образования детей.

Однако в настоящее время отсутствуют именно правовые гарантии бесплатности дополнительного образования детей.

Согласно части 2 статьи 43 Конституции РФ гарантируются общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях. Также согласно части 3 Конституции РФ гарантируется возможность бесплатного получения высшего образования на конкурсной основе.

В то же время бесплатность дополнительного образования для детей Конституцией РФ не гарантирована – этот вид образования вообще не упоминается в Конституции РФ.

Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» в части 1 статьи 8 предусматривает в качестве одного из полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере образования «обеспечение дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях посредством предоставления субвенций местным бюджетам».

Согласно части 2 указанной статьи, органы государственной власти субъектов Российской Федерации имеют право на предоставление государственной поддержки дополнительного образования детей, в том числе финансовое обеспечение предоставления дополнительного образования детей в муниципальных образовательных организациях и частных образовательных организациях, реализующих дополнительные общеобразовательные программы для детей.

Также органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления организуют предоставление дополнительного образования детей в подведомственных им образовательных организациях.

Таким образом Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» не содержит систему норм, обеспечивающих комплексное регулирование бесплатного предоставления дополнительного образования детям, позволяющих четко определить, в каких случаях такого рода образование может быть бесплатным. В связи с этим затруднено формирование расходных обязательств соответствующих бюджетов в отношении дополнительного образования детей.

Это означает, что необходимо совершенствовать правовую базу для обеспечения распространения финансируемого из различных бюджетов дополнительного образования детей.

Почему репетитором для ребенка не может быть педагог из его школы?

В настоящее время наблюдается высокий спрос на услуги репетиторов. Такая ситуация сохраняется с позднесоветского периода. Платежеспособные родители ищут возможности привлечения репетиторов для своего ребенка, рассматривая это, как правило, в качестве механизма обеспечения высоких результатов итоговой аттестации.

Особо примечательной является ситуация, при которой образовательная организация или педагогический работник прямо или косвенно принуждают своих же учеников к «углубленному» изучению предмета за деньги.

При этом предмет преподается в рамках реализации основной образовательной программы, оплаченной из соответствующего бюджета.

Таким образом заведомо формируется дополнительный фактор неравенства с точки зрения доступа к качественному образованию. Конкурсный доступ к бесплатному высшему образованию коррелирует с возможностью родителей по найму квалифицированных репетиторов.

Неравные стартовые возможности в сфере образования, как и неравный доступ к иным благам, нарушают предусмотренные частью 2 статьи 19 Конституции РФ гарантии равенства прав и свобод человека независимо от имущественного положения.

В связи с этим возникает вопрос о том, насколько в современной ситуации эффективны законодательные меры противодействия принуждению к «углубленному изучению предмета». Один из таких механизмов – комплекс норм, регламентирующих конфликт интересов педагогического работника.

Согласно подпункту 33 статьи 2 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации», конфликт интересов педагогического работника – ситуация, при которой у педагогического работника при осуществлении им профессиональной деятельности возникает личная заинтересованность в получении материальной выгоды или иного преимущества и которая влияет или может повлиять на надлежащее исполнение педагогическим работником профессиональных обязанностей вследствие противоречия между его личной заинтересованностью и интересами ученика и его родителей (законных представителей).

При наличии конфликта интересов педагогическому работнику, осуществляющему образовательную деятельность, в том числе в качестве индивидуального предпринимателя, запрещено оказывать платные образовательные услуги ученикам в образовательной организации (часть 2 статьи 48 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации»).

В свою очередь ученики и их родители, согласно статье 45 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации», вправе обращаться в комиссию по урегулированию споров между участниками образовательных отношений, в том числе по вопросам о наличии или отсутствии конфликта интересов педагога. Решение этой комиссии является обязательным для всех и подлежит исполнению в сроки, предусмотренные указанным решением.

Таким образом, имеет место быть законодательный запрет и механизм, обеспечивающий возможность предъявления претензий со стороны лиц, права которых нарушаются.

Отсутствие значимой судебной практики по вопросам конфликта интересов педагогического работника может свидетельствовать об эффективности вышеприведенных норм, применяемых на уровне образовательной организации таким образом, что возможные споры не выходят за рамки ее деятельности.

С другой стороны, возможно предположить, что нормы о конфликте интересов эффективны в ситуации, когда к получению платных образовательных услуг по своему предмету принуждает конкретный преподаватель. В ситуации, когда прямым или косвенным (в виде бездействия) союзником педагога выступает образовательная организация, использование такого рода норм будет неэффективным с точки зрения защиты прав учеников и их родителей.

Также нельзя исключать ситуацию, когда сами родители заинтересованы и призывают педагога, который ими воспринимается как высококомпетентный, к «углубленному» изучению предмета.

Такого рода мотивация родителей, конечно, может быть следствием манипуляции со стороны педагога.

Тем не менее здесь следует принимать во внимание то, что родители принимают самостоятельные решения по собственной воле и в своем интересе. Для принятия обоснованного решения необходима максимально полная информация, в том числе информация о возможностях защиты своих прав. Такого рода информацию для родителей должна предоставлять в первую очередь сама образовательная организация и органы управления образованием.

Чей юрфак круче?

Недавно опубликованы данные исследования сервиса по поиску работы Superjob, в котором названы вузы, чьи выпускники-юристы получают самые большие зарплаты. Рейтинг составлен на основе сравнения среднего уровня доходов выпускников 2013–2018 годов. Всего в рейтинге 20 мест, которые распределены между 59 вузами.

На первом месте, естественно, выпускники Московского государственного университета имени М. В. Ломоносова со средней зарплатой 110 тысяч рублей.

Второе место осталось за МГИМО, юристы-выпускники которого получают в среднем 100 тысяч рублей. На третьем месте – Санкт-Петербургский государственный университет (95 тысяч). Четвертое место разделили между собой НИУ «Высшая школа экономики» и МГЮА (по 90 тысяч).

По поводу возможностей дальнейшего использования данного исследования возникает вопрос о том, отражает ли этот рейтинг качество образования в сфере юриспруденции в России? Если отражает, то в какой степени?

В пп. 29 статьи 2 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» установлено, что качество образования – комплексная характеристика образовательной деятельности …, выражающая степень их соответствия федеральным государственным образовательным стандартам, образовательным стандартам, федеральным государственным требованиям и (или) потребностям физического или юридического лица, в интересах которого осуществляется образовательная деятельность.

Программы высшего образования по юриспруденции основываются на соответствующих федеральных государственных образовательных стандартах.

Соответствие государственным образовательным стандартам образовательной деятельности по программам высшего образования определяется в ходе процедур государственной аккредитации образовательной деятельности и государственного контроля качества образования. Фактически определение соответствия образовательной деятельности ФГОСам производится также в ходе процедур лицензирования и государственного контроля (надзора) в сфере образования, что можно объяснить несовершенством правового регулирования российской системы оценки качества образования.

В этом смысле ситуация с качеством образования должна быть одинакова и на юридическом факультете МГУ, и на юридическом факультете Рязанского государственного университета им. С. А. Есенина, который занял последнее место в рейтинге.

Выпускники этих факультетов должны предъявить одинаковый набор знаний, умений и навыков работодателю. Тот факт, что в МГУ объективно, конечно, больше возможностей для приобретения качественных знаний, официальная система государственной оценки качества образования не учитывает и учитывать не может.

Однако подход работодателя, который предполагает дифференциацию в заработной плате для выпускников только на основании того, кто какой вуз закончил, с этой позиции является ничем иным, как дискриминацией.

С другой стороны, дифференциация в заработной плате юристов во многом обусловлена региональной спецификой. В Москве и Санкт-Петербурге объективно существенно более высокие зарплаты по сравнению с Рязанью. В Рязани просто гораздо меньше возможностей найти работу с зарплатой как в Москве на аналогичной должности, хотя высокооплачиваемые рабочие места в гораздо меньшем объеме, но тем не менее есть и в Рязани.

На эти зарплаты соответственно и ориентируются выпускники МГУ и других вузов, рассматривая для себя именно столичные города в качестве места приложения своих усилий.

Выпускник Рязанского государственного университета им. С. А. Есенина, переехавший в Москву, также может получать зарплату, аналогичную зарплате выпускника МГУ в Москве, а выпускник МГУ, работающий в Рязани, соответственно получает заработную плату меньше указанного выпускника Рязанского университета.

Другой вопрос состоит в том, возможно ли в принципе такого рода рейтинги рассматривать как способ оценки качества образования? Полагаем, что возможно, но с учетом всех вышеуказанных факторов. В любом случае вопрос требует широкого обсуждения в рамках реформирования государственной системы оценки качества образования.

Статус ученого в советское время и сейчас: престиж или тяжелый хомут?

В советских фильмах семидесятых-восьмидесятых годов, в которых присутствуют в качестве героев советские интеллигенты, часто прямо или косвенно, за кадром появляется статусная фигура крупного ученого – профессора, доктора наук.

При этом, как правило, в этих фильмах отсутствуют сюжеты, характеризующие собственно научную деятельность, а научный работник выступает в роли носителя определенного высокого социального статуса.

Так, например, в мелодраме «Москва слезам не верит» (режиссер В. Меньшов) Людмила и вслед за ней Катерина для устройства смотрин женихов изображают из себя «дочерей профессора», что резко усиливает их позиции на брачном рынке.

Среди потенциальных женихов появляется некий кандидат технических наук (само по себе указание на высокий статус! – ничего прибавлять не нужно), а также мужчина в годах – представляется как «Антон» или «Круглов» – заместитель начальника главка.

Пришедший на смотрины Антон Круглов выкладывает из портфеля дефицитные консервы из икры, печени трески, крабов, что является статусной рентой, обусловленной местом в советской сословной иерархии «дочерей профессора».

Возьмем другой фильм – «Гараж» (режиссер – Э. Рязанов), посвященный собранию пайщиков гаражного кооператива в типичном советском научном институте.

Цель собрания – выбрать и исключить лишних претендентов, образовавшихся вследствие ограниченного числа гаражных мест. Один из персонажей – доктор биологических наук, профессор, член-корреспондент Павел Константинович Смирновский – «большой ученый», который, наверняка благодаря своему статусу, «выбил» целых два дефицитных места в гаражном кооперативе.

Все это свидетельствует о том, что ученая степень, звание в СССР были не только квалификационными требованиями, предъявляемыми к занятию тех или иных научных должностей, но и неким признаком высокого сословного статуса, обеспечивавшего высокое положение его обладателя в обществе.

При этом в позднесоветское время советский шахтер мог получать гораздо большую заработную плату, чем доцент и даже профессор, однако все равно место научного работника, преподавателя вуза считалось более престижным.

В итоге в СССР с 60-х годов прошлого века возник теневой бизнес по подготовке диссертаций и присвоению ученых степеней.

В 90-е годы прошлого века привлекательность сферы науки и образования как непрестижных, не предполагающих больших и быстрых денег резко снизилась. Но несмотря на это, именно в 90-е годы широко развился теневой бизнес по производству обладателей ученых степеней.

Производство кандидатов и докторов каких-нибудь наук в условиях отсутствия контроля и разбалансированной системы управления было поставлено на поток. Это подтверждает то, что спрос на ученые степени сохранился.

С одной стороны, работа преподавателем в вузе в небольшом провинциальном городе в 90-е годы позволяла получать пусть небольшую, но стабильную заработную плату, которая на фоне безденежья казалась источником относительно нормального положения. Также среди преподавателей и научных работников возникла дифференциация – наиболее «оборотистые» находили и использовали новые возможности в сфере образования.

С другой стороны, многие тогдашние бизнесмены и депутаты пытались прибавить к своим званиям на визитке ученую степень на фоне относительно легкого доступа к получению данных степеней.

Почему ученая степень, которая в идеале не может выступать ничем иным кроме как маркером достижений в научной деятельности, приобрела такое значение в России? Безусловно, с эпохи СССР сохранился ореол привлекательности ученой степени вне зависимости от рода занятий как признака принадлежности к некому сословию.

Также дело в ощущениях обладателя степени в сочетании с бытующим в обществе уважением к такому обладателю. Это уважение само по себе следует считать вполне заслуженным, однако именно поэтому в обществе с начала 2000-х годов сформировался запрос на большую результативность научной сферы и связанные с этим более справедливые условия для присвоения ученой степени.

Для решения проблемы, особенно после скандалов с фальшивыми диссертациями, органы управления в сфере науки пошли по пути максимального ужесточения требований к получению ученой степени.

К настоящему времени требования к допуску к присуждению ученой степени следует признать максимально жесткими.

В качестве примера можно привести необходимость наличия определенного количества публикаций, в которых излагаются основные научные результаты диссертации в рецензируемых изданиях.

Согласно пункту 13 Положения о порядке присуждения ученых степеней, утвержденного постановлением правительства от 24 сентября 2013 года № 842 «О порядке присуждения ученых степеней», количество такого рода публикаций для докторской должно быть:

– в области искусствоведения и культурологии, социально-экономических, общественных и гуманитарных наук – не менее 15;

– в остальных областях – не менее 10.

Количество публикаций для кандидатской должно быть:

– в области искусствоведения и культурологии, социально-экономических, общественных и гуманитарных наук – не менее 3;

– в остальных областях – не менее 2.

Те, кто защищался, прекрасно знают, насколько сложно в нынешних условиях опубликовать статью в рецензируемом издании, притом что их количество весьма ограниченно.

С другой стороны, были повышены требования к результатам деятельности преподавателей и научных работников, обладающих учеными степенями. Возможно предъявить множество претензий к так называемому «индексу Хирша», однако нельзя не признать, что включение в систему оценивания результатов деятельности научных работников и преподавателей различных наукометрических показателей, при идеальном воплощении, побуждает к активизации деятельности по подготовке и размещению научных публикаций и достижению иных измеряемых результатов.

При таком подходе ученая степень будет восприниматься уже не как приятное дополнение к сословному статусу, а скорее как тяжелый хомут, предполагающий постоянные заботы о том, как подтвердить свою научную состоятельность.

Другой вариант – когда сформировавшийся обладатель ученой степени, научный работник или преподаватель вуза перешел на другую работу и поэтому исчезла объективная возможность заниматься наукой. Ученая степень в этом случае, конечно, не может быть отчуждена, но фактически она становится пустой.

Все это говорит о том, что ужесточение требований к защите диссертаций, при всех издержках процесса, является в целом верным направлением.

При этом, конечно, необходимо совершенствовать сам процесс оценки результатов научной деятельности преподавателей и научных работников, в том числе в части модернизации наукометрических показателей.

80 миллиардов рублей на включение в рейтинг: что дальше?

Как и следовало ожидать, российские образовательные организации высшего образования не выполнили поставленную президентом РФ задачу попадания в топ-100 мировых рейтингов.

Об этом, в частности, была статья в российском бизнес-журнале «Секрет фирмы».

В ней написано, что российские университеты потратили 80 млрд рублей на оплату публикаций в псевдонаучных изданиях и организацию фейковых научных конференций для исполнения «майских указов» президента Владимира Путина.

Принципиально важно то, что сейчас вузы не выполнили поставленную задачу попасть в топ-100 мировых рейтингов. А некоторые вузы даже потеряли позиции.

Многим экспертам в последнее время очевидна ситуация, когда за счет «нагнетания» показателей зарубежных публикаций в базах Scopus и WebofScience повышается дутая статусность образовательной организации и конкретного ученого. В итоге многократно увеличился показатель публикаций российских авторов в «мусорных» научных журналах, которые за деньги размещают практически любые публикации, которые можно выдать за научные.

К реальной мировой науке «мусорные» научные журналы имеют такое же отношение, как и составление планов к планированию самолета в воздухе.

Тем не менее вокруг ажиотажа, связанного с зарубежными «научными» публикациями, выросла целая система «контор», предлагающих любому опубликоваться в зарубежном суперсверхнаучном журнале.

Проблема заключается в том, что на это потрачены в основном средства федерального бюджета.

Согласно статье 34 Бюджетного кодекса РФ, при исполнении бюджетов участники бюджетного процесса должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности).

Так что результата как такового вообще нет. Поэтому использование выделенных бюджетных средств должно выступать предметом оценки со стороны органов финансово-бюджетного надзора.