Бюрократия без боли. Новые практики госуправления

● Настаивайте на том, чтобы все делалось через установленные «каналы». Не допускайте ускорения принятия решений.

● Произносите речи. Говорите как можно чаще и дольше. Никогда не упускайте возможность вставить пару патриотических комментариев.

● Когда возможно, передавайте вопрос комитетам «для дальнейшего изучения и рассмотрения». Старайтесь делать комитеты как можно большей численности – никак не меньше пяти человек в каждом.

● Скрупулезно относитесь к точности формулировок в документах.

● Возвращайтесь повторно к рассмотрению ранее принятых решений.

● Настаивайте на совершенстве выполнения работы вне зависимости от ее значимости; возвращайте работу даже с малейшими недостатками на доработку.

● Для снижения морального духа и производительности будьте доброжелательны с неэффективными сотрудниками, незаслуженно повышайте их в должности. Дискриминируйте эффективных сотрудников, несправедливо придирайтесь к их работе.

● Проводите совещания в то время, когда есть много неотложной работы.

● Умножайте бумажную работу под благовидными предлогами. Начните дублировать документы.

● Увеличивайте количество процедур и согласований таким образом, чтобы работу одного человека должны были утвердить минимум трое.

● Предоставляйте длинные и неполные объяснения на запросы.

Вряд ли эти советы были придуманы авторами методички – вероятнее всего, они описывали окружающую действительность. Подобные проблемы характерны не только для государственных, но и для многих коммерческих организаций, в том числе и для американских.

Перечисленные шаблоны поведения обычно связаны не со злым умыслом, а с неправильным использованием управленческих технологий. Или игнорированием правильных технологий в угоду человеческим слабостям. Действовать таким образом гораздо легче и естественнее, предполагает меньше ответственности и больше удовольствия.

Для сравнения: разве не проще произносить красивые речи и заниматься стилистической правкой документов, чем четко распределять задачи, контролировать их исполнение и своевременно предоставлять корректирующую обратную связь? Первый способ гораздо приятней – не требуется ни самодисциплины, ни системной мыслительной работы, ни волевого воздействия на людей.

В итоге структура, руководители которой не пользуются адекватными ее масштабу управленческими технологиями, неизбежно затягивается в воронку бюрократизации. Побочные эффекты бюрократии складываются в три основные тенденции, характерные и для большинства государственных органов:

● сверхусложнение системы управления;

● виртуализация управления;

● нарушение целостности управления.

Сверхусложнение системы управления обусловлено побочными эффектами иерархичности и регламентации. С одной стороны, постоянно растет организационная структура, а с другой – увеличивается число регламентирующих документов.

Стремление к расширению заложено во всех организациях, поскольку характерно для людей, из которых они состоят. Однако если неправильно оценивать целесообразность роста, то он становится несбалансированным. Большинство руководителей хотят повысить свой статус, и самый простой способ – не ждать вакансии, а обосновать необходимость новой структуры и возглавить ее.

Организационная целесообразность при этом становится предметом договоренности, а не системного анализа. Под штатные изменения всегда пишутся обоснования с расчетами, однако оценить их правильность крайне сложно. Деятельность редко структурирована должным образом, поэтому объективные замеры загрузки сотрудников, результативности и эффективности процессов невозможны. На решение главным образом влияют авторитет и убедительность инициатора.

Вновь созданные подразделения, в свою очередь, требуют дополнительных усилий по координации. Одновременно они инициируют новые запросы, планы, совещания, рабочие группы, регламенты и тем самым увеличивают нагрузку на уже существующие подразделения. Со временем встает вопрос о расширении уже всего штата структуры.

Особенно сильно растет организационная структура в условиях высоких государственных доходов. Так, по данным Росстата, численность госслужащих за 2008–2015 гг. увеличилась на 30,2 %, а удельная численность госаппарата за прошедшие 30 лет почти удвоилась. В 1985 г. при плановой экономике на одного чиновника приходилось 115 граждан страны, в 2015 г. – 67[7]. С падением доходов бюджета тенденция изменилась, но именно вследствие нехватки финансирования. Жалобы подразделений на недостаток штатов никогда не прекращались.

Наряду с оргструктурой растет и избыточно усложняется система нормативного регулирования. Речь идет не только о количестве, но и об объеме распорядительных документов. Число приказов, инструкций, правил и других регламентов увеличивается в каждом госоргане и на всех уровнях. Дело даже не столько в обилии документов (в крупной структуре их не может быть мало), сколько в их несистематизированности. В нужный момент сложно найти их и понять, каким именно требованием необходимо руководствоваться.

Во-первых, их очень много, и нормы, регламентирующие даже один процесс, прописаны в разных документах. Во-вторых, регламенты зачастую избыточно детальны и противоречивы, в результате чего их сложно исполнять. Даже найдя нужную норму, без специальной подготовки тяжело понять, как ее правильно трактовать и применять.

Виртуализация управления – вторая тенденция – обусловлена побочным эффектом формализации. Следуя этой тенденции, управление превращается в самодостаточный вид деятельности. Совещания, разработка планов, составление регламентов и других документов занимают все больше времени и все меньше нацелены на получение результата.

Целью совещаний становится обсуждение вопросов, а не достижение договоренностей. Правовые акты и методики разрабатываются ради отчета о принятии мер, а не для изменения ситуации. Даже аналитические материалы готовятся для повышения информированности руководства, а не для принятия им решений. Инструменты управления превращаются из средства в результат работы руководителей. Часто свою роль начальник видит только в том, чтобы дать поручение, а не добиться его исполнения.

В силу неэффективности такого подхода результат часто неудовлетворительный. Но поскольку исправить уже ничего нельзя, руководителю приходится довольствоваться интерпретацией результата подчиненными – принимать отчеты, составленные по принципу «как получилось, так мы и планировали», и в дальнейшем уже самому выдавать стихийную работу за организованную.

Как следствие, формируются две реальности – действительная и управленческая (виртуальная). В последней то, что есть на самом деле, подменяется тем, что написано. А пишется так, как должно быть исходя из ожиданий. Подготовленные таким образом отчеты и становятся итогом управления. На их основе закрываются поручения, и потому главной целью становится не сделать качественно работу, а написать отчет так, чтобы произвести нужное впечатление.

Для этого существует много способов манипулирования информацией: акцентирование выгодных сведений и статистики, использование неконкретных выражений, помещение проблемных данных в нужный контекст и др. Подчиненные не любят сердить руководителей, поэтому в отчетах формируется исключительно позитивная картина. Даже недостатки включаются такие, чтобы на контрасте подчеркнуть достоинства проведенной работы.

В результате отчеты не только занимают время на подготовку, но и искажают представление руководства о реальном положении дел. Более того, когда результат оценивается по отчетам и докладным запискам, именно их написание и становится основным содержанием работы. Хорошим руководителем в управленческой (виртуальной) реальности становится тот, кто умеет правильно готовить и докладывать документы. Хорошо, если он одновременно может добиваться реальных результатов, но это необязательное условие. Оценивать его все равно будут, как и других коллег, по отчетам.

Виртуальное управление искажает смысл всех управленческих инструментов. В результате реализуются следующие мероприятия, внешне правильные, но по факту не нацеленные на результат.

Разработка регламента или плана. При этом фокус внимания смещается с решения проблемы на подготовку документа. Принятый документ может не устранять проблему или устранять ее лишь частично. Главное, чтобы меры были приняты и руководителя нельзя было обвинить в бездействии.

Такой подход хорошо описывает наблюдение: «Наши стратегии как произведения планировочного искусства и как деятельность по проектированию проектов тоже во многом самодостаточны; их составление, продвижение и принятие в конечном счете важнее реализации. В этом не так легко признаться, но, если сопоставить резонанс, вызываемый сочинением, текущей конкуренцией и выбором, с затишьем дальнейшего воплощения всего этого громадья, к другому выводу не придешь. Не говоря уже о щемящей немоте провалов»[8].

Создание нового организационного формата. Формируется рабочая группа, комиссия, подразделение или орган, которым и делегируется решение проблемы. Однако создание структуры само по себе не устраняет противоречий, лежащих в основе проблемы. Деятельность рабочих групп часто выливается в ритуальный обмен позициями, а новых подразделений – в поиск своего места в системе.

Организация коллективного обсуждения вопроса. Собираются совещания, проводятся круглые столы или конференции. Как и деятельность рабочих групп, они часто сводятся к изложению уже известных позиций. Вместо того чтобы локализовать исходную проблему, повестка дня и состав участников расширяются настолько, что принятие решения становится невозможным. Если решения и принимаются, то только те, которые не противоречат ничьим интересам.

Проведение проверки. Основной целью проверок является поиск виновных. Зачастую подготовка и методика работы проверяющих просто не подразумевают выявление и решение системных проблем. Соответственно, проверки превращаются в ритуальное наказание, а не в полноценный аудит деятельности.

Выделение финансирования. Как и другие меры, выделение денег само по себе не гарантирует получения ожидаемого результата. Все участники процесса заинтересованы лишь в полном и беспроблемном освоении финансирования. Они же, как правило, подписывают приемочный акт. Поэтому в отсутствие эффективного внешнего контроля качество результата обычно низкое.

Все перечисленные действия могут и должны быть частью решения проблем, но при виртуальном управлении лишь затягивают принятие принципиальных мер. Вместо замены некомпетентного руководителя создаются компенсирующие его механизмы. Вместо принятия очевидных, но непопулярных действий организуется очередное обсуждение. Вместо признания и исправления системной ошибки назначается проверка выполнения регламентов.

В результате работа нацелена на лишенное смысла ритуальное выполнение организационных, нормотворческих и контрольных функций. Тенденция больше всего отражается в организационной культуре, вследствие чего деградирует вся система управления.

Нарушение целостности управления – третья тенденция – обусловлено побочным эффектом специализации. Под влиянием этой тенденции подразделения начинают работать на свои локальные цели, а не на цели организации. Как следствие, искажается логика процессов и снижается общая производительность системы.

Ярким примером является организация ряда кадровых, юридических и других неосновных процессов. В целях своего удобства обеспечивающие подразделения часто передают основным частичную реализацию собственных функций, оставляя за собой общую координацию, разработку методик, контроль. Например, кадры возлагают поиск кандидатов на линейных руководителей, а сами занимаются оформлением документов и контролем укомплектованности подразделений. Юристы делегируют подготовку всех нормативных актов, оставляя себе их правовую экспертизу.

В итоге возникает ситуация, когда основные подразделения наряду со своими функциями вынуждены выполнять еще и работу обеспечивающих подразделений. Последние же превращаются в контролеров, проводя проверки и выявляя недостатки. Для усиления контроля деятельность тотально регламентируется и формализуется, что еще больше усложняет работу сотрудников.

Такая практика деформирует всю систему управления в организации. Контролером быть удобно: он не отвечает за нарушения, а только указывает на них. Он не отвечает даже за некачественный контроль, то есть за проблемы, вызванные не выявленными вовремя недостатками. Напротив, в случае чрезвычайного происшествия именно контролеры становятся главными обвинителями и экспертами. В результате организовывать исполнение становится непрестижно, и возникает функциональный дисбаланс в системе управления.

Борьба подразделений за частные интересы приводит к системным проблемам. Однако вышестоящие руководители, которые призваны их решать, часто устраняются от конфликтов и предпочитают утверждать только полностью согласованные позиции. Устанавливают сроки исполнения и требуют их соблюдения, не вникая в суть. В итоге решения принимаются не оптимальные, а компромиссные.

На первый взгляд, это даже неплохо, поскольку стимулирует выстраивание горизонтальных связей, самоорганизацию. Но на деле все гораздо сложнее. Недостаток таких компромиссов в том, что достигаются они, как правило, за счет третьей стороны. Ею оказывается структура в целом. Именно ее интересы должен представлять вышестоящий руководитель – за это ему платят деньги. Устраняясь от процесса согласования, он не выполняет свою функцию и нарушает целостность управления.

Неудобные процедуры, пробелы в регламентах, снижение производительности труда, заявки на дополнительную штатную численность являются типичными следствиями таких компромиссов. Если подразделения не смогли договориться между собой, то в регламенте просто не будет необходимой конкретики. Формально документ будет утвержден в срок, но реально проблема не решится.

Нарушение целостности управления приводит к тому, что положительный (синергетический) эффект от совместной работы подразделений снижается. Система управления не помогает решать внутренние конфликты, а самоустраняется от них. Тем самым снижается результативность работы и разрушается эффективность структуры как целого.

Как бороться с бюрократизацией?

Степень бюрократизации любой структуры можно уменьшить. Но сначала нужно понять, что ограничивает возможности изменений. Если бы все было просто, то проблемы уже были бы решены. Многие осознают необходимость улучшений, однако все равно ничего, по сути, не меняется.

Бюрократические организации продолжают ругать за отсутствие жизни и неэффективность. Говорят, что процессы в них избыточно регламентированы и формализованы, иерархия авторитарна, сотрудники не понимают общих целей, а атмосфера напоминает казарменную. Некоторые даже говорят, что бюрократия уже нежизнеспособна и современным условиям лучше подходит новый тип управления – «живые», холакратические, «бирюзовые» структуры.

Их характерной чертой является высокая степень самоорганизации, минимум регламентов, поощрение инициативы и гибкий круг задач у каждого сотрудника. В результате возникает творческий дух и бурное развитие. При правильном подборе команды такой подход дает взрывное развитие. Проекты, которые сложно инициировать и вести в условиях бюрократии, быстро запускаются и развиваются. Верно? В целом да.

Проблема только в том, что эти плюсы проявляются в небольших организациях и на коротком отрезке времени, обычно на этапе создания. В дальнейшем же плюсы превращаются в минусы. Рост структуры приводит к противоречивости и взаимному уничтожению инициатив разных подразделений. Гибкость круга задач способствует размыванию ответственности. Без формализации и системы передачи знаний проекты угасают при ротации сотрудников.

Возникает закономерный эффект. Свобода от ограничений помогает быстро запускать проекты в рамках отдельных подразделений, но она же мешает им реализоваться в масштабах всей организации. Все тонет в неурегулированных противоречиях. Для масштабирования проектов нужна конвейерная система и упорядоченность процессов. Поэтому в бизнесе свободное творчество обычно отделено от внедрения его результатов. Крупные корпорации выводят инновационные разработки в стартапы или создают обособленные подразделения. Покупают малые компании и применяют их результаты уже в своей системе.

Такой подход закономерен, поскольку основу разных по масштабу организаций составляют различные управленческие технологии и люди. Как правило, они плохо совместимы друг с другом. Одним людям психологически некомфортно работать в условиях формализованных правил и жестких процедур, а другим – в условиях творческого беспорядка.

Все эти закономерности прекрасно описал в своих работах известный эксперт по менеджменту Ицхак Адизес[9]. Идеи о разных типах личности и их взаимосвязи с типами организаций известны большинству бизнес-консультантов. Однако часто они не очевидны руководителям, желающим изменений, но не понимающим сопутствующих ограничений.

Дело в том, что в крупной структуре не может быть выбора между бюрократией и стихийным самоуправлением. Крупная структура – это всегда упорядоченность и технологичность. Не надо сомневаться в эффективности бюрократии, глядя на организации, деградировавшие вследствие применения неправильных технологий. Имеется немало технологичных и эффективных бюрократических структур.

По-настоящему «живую» организацию создать гораздо сложнее, чем бюрократическую. Для этого недостаточно отказаться от централизованного администрирования и положиться на стихийное самоуправление. Нужны технологии, требующие высочайшей квалификации руководителя. Поэтому в большинстве случаев не надо стремиться к созданию «живой» организации. Грамотная регламентация, сокращение иерархии, правильный подбор и обучение людей, а также другие системные меры, о которых пойдет речь далее, позволяют любой крупной структуре сохранять разумную гибкость.

Разумную, поскольку крупная организация ни при каких условиях не сможет реагировать на изменения так же быстро, как малая. Как, впрочем, и малая организация не выполнит задач, которые может решить крупная. У них разное предназначение.

На эффект масштаба – объективную причину бюрократизации – воздействовать сложно. Государственный аппарат по определению является крупной организацией. Можно сокращать штат и организационную структуру, но только в определенных пределах. Зато всегда можно воздействовать на субъективную причину бюрократизации – использование неэффективных технологий управления.

Для этого нужно их изменить и внедрить иную управленческую культуру. Перейти от интуитивного подхода к профессиональному. Сделать более эффективными не только используемые технологии, но и поведение руководителей. Собственно говоря, большинство технологий менеджмента и являются частью профессионального поведения управленцев. Структурируя свое поведение, руководитель тем самым влияет на деятельность управляемой системы.

К сожалению, на практике часто игнорируются даже базовые процедуры: планирование, делегирование и контроль. Задачи ставятся в виде непродуманных, абстрактных поручений. Контрольные точки не расставляются и в дальнейшем не отслеживаются. Вопросы развития архитектуры системы управления вообще не рассматриваются как часть функционала руководителя.

В результате возникает полная противоположность системному менеджменту – режим ручного, или, другими словами, хаотического, управления. Руководитель лично разрешает проблемы в порядке их поступления. Приоритетом становится то, что срочно, а не то, что важно. Поэтому на устранение корневых причин проблем не хватает времени, и рост новых трудностей становится лавинообразным. Итог – постоянное «тушение пожаров», закрепление системных проблем и снижение эффективности структуры в целом.

Часто такой подход даже признается нормой со ссылкой на исторические традиции. Якобы по-другому в нашей стране управлять нельзя, что, безусловно, неправда. Опыт многих российских компаний разрушает миф об особых свойствах российского народа. Эффективность зависит прежде всего от компетенций руководителя, которые формируются в том числе под влиянием среды, но могут быть изменены. Есть особенности менталитета, но они не отменяют базовых принципов менеджмента. В основе управления лежат универсальные закономерности человеческого мышления и поведения. Психика россиянина работает по тем же законам, что и у немца, американца или китайца. Поэтому системное управление позволяет добиваться стабильных, регулярных результатов в любой организации.

Системное управление не требует исключительного таланта и вдохновения. Оно предполагает знание технологий и правильную расстановку акцентов в работе. Чтобы системно управлять, каждый руководитель должен в повседневной деятельности фокусироваться на трех приоритетах (рис. 1):

● люди (компетенции сотрудников и организационная культура);

● архитектура (организационная структура и процессы);

● стратегия (вектор развития и ключевые проекты)[10].

1. Приоритет «Люди» – именно сотрудники, в том числе руководители, являются ключевым фактором успеха или провала организации. Важны их навыки и знания (компетенции), а также ценности и стиль неформального взаимодействия друг с другом (организационная культура).

Реализация приоритета предполагает, что именно процессы подбора, расстановки и обучения кадров должны быть первостепенными для руководителя. Ключевые кадровые решения нельзя делегировать. Правильно подобранные, расставленные и обученные сотрудники создают эффективную организационную культуру. Но главный человек, который должен быть в фокусе внимания руководителя, – это он сам, его саморазвитие. Ведь «поведение руководителя – это, по сути, установленные правила организации: оно служит основой корпоративной культуры»[11].

2. Приоритет «Архитектура» задает фокус на то, как выстроена формальная часть системы управления. Организационная структура определяет подчиненность и распределение функций. Процессы показывают, в каком порядке взаимодействуют между собой разные сотрудники и по каким алгоритмам реализуются функции.

Как бы ни были хороши подобранные люди, но в организации они работают по определенным правилам. И если система сильно бюрократизирована, то положительного эффекта не будет. Нельзя ожидать эффективности от сотрудников, загруженных бесполезными совещаниями, планами, отчетами. Поэтому руководитель должен регулярно подвергать сомнению эффективность архитектуры системы управления и искать пути ее совершенствования.

3. Приоритет «Стратегия» необходим, чтобы все мероприятия были ориентированы на основную цель и задачи. У каждого подчиненного свое представление о должном, и именно руководитель должен синхронизировать их в одном направлении.

Особенно важен этот приоритет, если планируются системные изменения. Они всегда затрагивают разные аспекты деятельности, и поэтому их вектор должен задавать сам руководитель. Он должен постоянно разъяснять общий замысел, корректировать и объединять действия подчиненных. Ему следует лично участвовать в планировании, реализации и контроле наиболее значимых проектов.

Сосредотачиваясь на трех приоритетах, руководитель ежедневно отвечает на вопросы:

● Кто делает?

● Как делает?

● Для чего делает?

Обладая фокусом внимания, всегда проще планировать свое время и определять, какими проблемами заниматься лично, а какие делегировать. В противном случае руководитель начнет тонуть в текучке. Заниматься постоянным тушением пожаров вместо создания противопожарной системы. Лично решать все проблемы, а не выстраивать процедуры их решения подчиненными.

Спор о том, что важнее – люди, архитектура или стратегия, – не имеет смысла. Только комплексная реализация всех трех приоритетов делает управление системным. На практике важен именно баланс, выражающийся в формуле «правильные люди в правильной системе». «Правильные люди» – это обладающие нужными компетенциями и потенциалом сотрудники. «Правильная система» – формальные оргструктура и процессы в сочетании с неформальной организационной культурой. Смысл им придает стратегия, которая дает ответ на вопрос о том, какие требования должны предъявляться к людям и системе. Если не следовать этим приоритетам, все изменения будут носить разрозненный, косметический характер.

Одновременно руководитель ежедневно выбирает, какие управленческие технологии использовать. Выбор проявляется в повседневных действиях, и ошибки всегда стоят дорого. Избыточной регламентацией и контролем уничтожается мотивация. Неприменение или, наоборот, произвольное применение наказаний сводит на нет ответственность сотрудников. Неправильное планирование стимулирует прожектерство и уклонение от решения актуальных задач.