Правовые аспекты имущественных отношений в системе МВД России

2.1. Организации МВД России, владеющие имуществом на праве оперативного управления

После проведенной в нашей стране реформы законодательства о юридических лицах, правовое регулирование отношений с участием государственных учреждений получило новый виток развития. Действующее российское законодательство устанавливает, что учредитель создает унитарную некоммерческую организацию, в целях осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера. При этом учредитель является собственником имущества, а учреждение владеет имуществом, которое передал учредитель, в целях осуществления основной деятельности, данное имущество закрепляется за учреждением на праве оперативного управления. Такая правовая конструкция, как право оперативного управления, является изобретением нашего отечественного правопорядка. Как отмечают многие специалисты, необходимость разработки и внедрения такой правовой конструкции была продиктована, прежде всего тем, что юридические лица не являлись собственниками имущества, но при этом могли быть участниками гражданских правоотношений (хозяйственных отношений)[20]. Правовая доктрина советского государства сводилась к тому, что собственником имущества должно быть само государство, возможность введения права собственности на имущество для государственных организаций означало бы расщепление права государственной собственности между отдельными государственными организациями. В тоже время, создавая органы государственной власти, различного рода учреждения и организации, государство наделяло их имуществом, которым необходимо было управлять в широком смысле этого слова. Основная задача того периода времени заключалась в создании такой правовой конструкции, которая позволяла бы юридическим лицам – не собственникам, участвовать в гражданско-правовом обороте. И такая конструкция была разработана, первоначально она получила название «непосредственное оперативное управление государственным имуществом», в последующем, в начале 60-х годов прошлого века, она получила свое название «право оперативного управления», которое используется сейчас.

По действующему законодательству государственные учреждения могут быть созданы в трех основных организационно правовых формах: казенного, бюджетного или автономного учреждения. Собственником всего имущества является государство, при этом имущество закрепляется за учреждениями на праве оперативного управления. Данные положения закона закреплены, в том числе и в уставах создаваемых собственником юридических лиц.

В системе МВД России создано достаточно много учреждений, которые обладают статусом юридического лица, при этом владеют имуществом на праве оперативного управления.

Как указывают некоторые специалисты, условно все созданные в системе МВД России юридические лица, в форме учреждений, в зависимости от поставленных перед ними задач, могут быть представлены двумя группами[21].

В первую группу войдут Федеральные государственные казенные учреждения, вторую группу составят учреждения, которые одновременно являются и юридическими лицами, и органами исполнительной власти – Главные управления Министерства внутренних дел Российской Федерации (МВД, УМВД) по соответствующим субъектам Российской Федерации (далее по тексту – ГУМВД России по субъекту).

Анализ действующего законодательства позволяет нам говорить о том, что общим для этих двух групп учреждений будет, во-первых то, что они создаются по решению учредителя в лице Российской Федерации, во-вторых, они наделяются имуществом на праве оперативного управления, в-третьих, все они созданы для реализации тех задач, которые стоят перед МВД России.

Исследование юридических лиц, которые были изначально созданы в форме федеральных государственных казенных учреждений, позволило нам сделать ряд выводов. Прежде всего речь пойдет о правоспособности ФГКУ.

В системе МВД России образовательные, медицинские[22], учреждения культуры и искусства[23], и другие учреждения изначально при регистрации уставов указывают на то, что они создаются в форме казенных учреждений.

Анализ уставов образовательных и медицинских учреждений, а также учреждений культуры и искусства МВД России, позволяет сделать вывод о том, что данные учреждения обладают специальной правоспособностью. Так, образовательные учреждения, созданные для ведения образовательной деятельности, могут осуществлять таковую, если получили лицензию на образовательную деятельность по соответствующему направлению. Например, в пункте 16 Устава Санкт-Петербургского университета Министерства внутренних дел Российской Федерации, говорится о том, что Университет осуществляет образовательную деятельность на основании полученных в установленном порядке лицензий[24]. Аналогичные нормы содержат уставы медицинских учреждений, так например, в пункте 10 Устава медико-санитарной части Министерства внутренних дел Российской Федерации по Липецкой области, установлено, что учреждение вправе осуществлять деятельность, на занятие которой необходимо получение лицензии, только после получения такой лицензии[25].

Все уставы ФГКУ содержат нормы, которые закрепляют все имущество (движимое и недвижимое), полученное от учредителя, на праве оперативного управления.

Так, в пункте 2 Устава федерального государственного казенного образовательного учреждения высшего образования «Академия управления Министерства внутренних дел Российской Федерации» закреплено следующее: «Учредителем и собственником имущества Академии является Российская Федерация. Функции и полномочия учредителя осуществляет Министерство внутренних дел Российской Федерации в установленном законодательством Российской Федерации порядке»[26]. В пункте 3 Устава Академии управления МВД России установлено, что имущество закреплено за академией на праве оперативного управления. Аналогичные нормы нашли свое закрепление в уставах других образовательных учреждений системы МВД России[27].

Изучение уставов ФГКУ позволяет, говорить о том, что право оперативного управления, хотя и является ограниченным вещным правом, но в контексте его применения учреждениями, имеет свои особенности. Практически все специалисты отмечают, что право оперативного управления – это совокупность правомочий, таких как право владения и право пользования (точнее право использовать имущество в строгом соответствии с его назначением и тем видом деятельности, для которого оно было передано). Что касается самого спорного правомочия – правомочия распоряжения, то здесь следует отметить, что учреждение самостоятельно распорядиться или приобрести имущество не вправе.

В настоящее время регулирование отношений, связанных с распоряжением имуществом, осуществляется рядом подзаконных нормативных актов[28].

Несмотря на обширную правовую регламентацию указанных отношений, на практике вызывают затруднения такие вопросы: как закрепление имущества за органами внутренних дел; распоряжение федеральным недвижимым имуществом, которое стоит на балансе организаций и учреждений системы МВД России; сложный порядок согласования решений по распоряжению имуществом.

Анализ нормативно-правовых актов позволяет сделать вывод о том, что данные вопросы остаются либо неурегулированными, либо правоприменительная практика апеллирует к нормам, которые значительно устарели и требуют изменений с учетом действующего законодательства.

Так, в настоящее время действующим нормативным правовым актом в части распоряжения недвижимым имуществом является Постановление Правительства Российской Федерации от 5 января 1998 г. № 3[29]. С момента принятия данного постановления прошло около 22 лет, в связи с чем нормы постановления несостоятельны, так как не учитывают тех изменений, которые за эти годы произошли в нашем законодательстве, в том числе в сфере правового регулирования оборота недвижимого имущества. Это напрямую затрагивает интересы МВД России. Например, данным постановлением установлен стандарт площади под административные цели в размере 9 кв. метров общей площади недвижимости на одного работника аппарата управления. Полагаем, что такое требование следует считать устаревшим, оно как минимум требует корректировки с учетом реалий настоящего времени.

Дело в том, что применение данного постановления может повлечь за собой изъятие имущества или части имущества лица, которое владеет имуществом на праве оперативного управления. Судебная практика по данному вопросу складывается следующим образом: Арбитражные суды, рассматривая споры по данной категории, исходят из того, что данным постановлением Правительства установлен размер в 9 кв. метров общей площади на одного работника аппарата управления, который является минимальным[30]. Максимальный размер не установлен.

Для учебных заведений системы МВД России проблематика данного вопроса тоже стоит весьма актуально. Так, территориальные управления Росимущества предпринимали попытки изъять у образовательных учреждений часть помещений общежития. Основанием для этого служило то, что был превышен норматив 9 кв. метров общей площади на одного учащегося[31]. Изучая данную проблему, нами отмечается, что большинство общежитий, которые закреплены на праве оперативного управления за ФГКУ ВО, располагаются на территории самих учебных заведений и, как правило, входят в состав недвижимого комплекса, и изъять часть помещений и передать их другому субъекту просто не возможно. Необходимо учитывать и специфику деятельности учебных заведений системы МВД России, она заключается в том, что набор обучающихся из года в год может меняться значительно, следовательно, и потребность в жилых помещениях общежитий может также изменяться.

Кроме того, данное постановление не учитывает, что на сегодняшний день к объектам недвижимости, которые находятся в оперативном управлении МВД России, предъявляются повышенные требования. В частности речь идет об инженерно-технической укрепленности и повышенном уровне антитеррористической защищенности объектов[32].

В конечном итоге мы приходим к выводу о том, что необходимо внести изменения в данное постановление, либо его отменить и разработать новый нормативный правовой акт с учетом имеющейся специфики работы силовых ведомств и иных федеральных органов исполнительной власти.

Порядок закрепления федеральной собственности за учреждениями системы МВД России регулируется рядом нормативных правовых актов[33].

В этой связи хотелось обратить внимание на то обстоятельство, что для прохождения процедуры регистрации имущества необходимо получить в установленном порядке выписку из реестра федерального имущества. Учитывая то, что органом, в компетенцию которого входит выдача указанной выписки, является само Росимущество, возникает вопрос о целесообразности представления данного документа. На мой взгляд это приводит к увеличению бумажной волокиты и способствует затягиванию сроков по направлению документов на закрепление либо прекращение соответствующего вещного права на имущество, заключению договоров аренды, безвозмездного пользования и совершения иных действий. Следствием действующего порядка может являться неэффективное либо даже нецелевое расходование лимитов бюджетных обязательств (например несвоевременное закрепление соответствующего вещного права приводит к невозможности постановки на балансовый учет и содержания недвижимого имущества, либо несвоевременная передача имущества третьему лицу приводит к неэффективному расходованию бюджетных средств на содержание данного объекта).

Несмотря на достаточно обширный перечень нормативных правовых актов, действующих в области администрирования имуществом, закрепленном на праве оперативного управления за соответствующими подразделениями МВД России, в правоприменительной практике остаются нерешенными многие аспекты осуществления имущественных отношений с использованием недвижимого имущества (например, порядок закрепления и прекращения соответствующих вещных прав, в том числе с последующим закреплением за иным органом), предоставление имущества в аренду или безвозмездное пользование, установление права ограниченного пользования (сервитута), а также пожертвования имущества (жилых помещений).

Учитывая, что вопрос по единому порядку организации деятельности и утверждения перечня необходимых документов для принятия соответствующих решений для всех федеральных органов исполнительной власти не урегулирован на законодательном уровне, организации и учреждения системы МВД России при подготовке пакета документов, необходимого для согласования МВД России по вопросам распоряжения имуществом, не представляют необходимых документов для принятия данных решений, что значительно затягивает процедуру согласования и своевременного принятия решений по распоряжению имуществом (часто документы неоднократно возвращаются на доработку в органы, в связи с чем данная процедура иногда занимает время от полугода до одного года).

Хотелось бы обратить внимание на то, что при существовании единого порядка постановки на учет и перечня необходимых для принятия решения документов, организации и учреждения системы МВД России использовали бы его для руководства при подготовке соответствующих материалов, что позволило бы стать процедуре намного прозрачней и требующей значительно меньших временных и энерго-затрат, и, соответственно, отразилось бы на более эффективном расходовании бюджетных денежных средств на содержание объектов недвижимого имущества.

МВД России, как федеральный орган исполнительной власти, не уполномочено разрабатывать подобный порядок работы и утверждать соответствующий перечень документов. Данный нормативный правовой акт может быть утвержден лишь на уровне Правительства Российской Федерации.

Кроме того, в целях формирования единого банка данных об объектах недвижимости, назрела необходимость разработки ведомственной инструкции, регламентирующей формирование учета объектов недвижимого имущества и накопительных дел по каждому объекту, проведение ежегодной инвентаризации объектов, а также взаимодействие тыловых и финансовых органов на должном уровне. Это позволило бы улучшить качество работы, оптимизировать ее и принимать своевременные меры для устранения нарушений.

В ходе изучения деятельности по списанию государственного имущества, которое находится на балансе у ФГКУ, выявлена следующая особенность. В соответствии пунктом «д» статьи 4 Положения об особенностях списания федерального имущества устанавливается, что списание движимого имущества которое, находится у федеральных казенных учреждений на праве оперативного управления, списывается по согласованию с федеральными органами государственной власти (федеральными государственными органами), в ведении которых находятся указанные учреждения[34]. Например, Омская академия МВД России решила списать старый компьютер. Как установлено ведомственным правовым актом: собирается пакет документов, отправляется в ДТ МВД России на согласование, ДТ МВД России в течении 30 дней принимает решение о списании[35]. На практике срок от начала действий по списанию, до момента завершения составляет от трех до шести месяцев, а в условиях пандемии этот срок достигал значительно больше шести месяцев.

В тоже время, соответствующее подразделение УМВД России по Омской области само может принять решение о списании такого компьютера. Что значительно упрощает сам процесс и достижение конечной цели.

Представляется, что такое положение действующего законодательства не отвечает реалиям сегодняшнего дня. Полагаю, что для списания федерального имущества, речь идет прежде всего, о движимом имуществе, необходимо установить стоимость, например, ФГКУ имеет право самостоятельно списывать имущество стоимостью менее 50 тысяч рублей. Как показывает практика, большая часть имущества, которая списывается ФГКУ, это старая оргтехника, мебель, кухонная посуда и т. д.

В этой связи, полагается целесообразным внести соответствующие изменения в Положение об особенностях списания федерального имущества», а также приказ МВД России от 16 сентября 2016 г. № 537 «О списании федерального движимого имущества в Министерстве внутренних дел Российской Федерации».

Имущество, которое находится на праве оперативного управления ФГКУ, формируется за счет имущества переданного и закрепленного за учреждением при его создании (реорганизации), а также за счет приобретенного имущества. Основания, по которым приобретается имущество, могут быть самыми разными: купля-продажа, дарение, пожертвование, строительство объектов недвижимости и т. д.