Эволюция канадского федерализма

1.1

Классические теории федерализма

В настоящее время наука конституционного права и политическая наука предлагают целый ряд определений федерализма. Чаще всего юристы-конституционалисты и специалисты в области политических наук определяют федерализм как форму и принцип государственного устройства, которые позволяют обеспечить единство государственной власти в условиях существования административно-территориальной организации на нескольких уровнях. Иногда федерализм рассматривается также в качестве «процесса улаживания отношений» между центром и составными частями государства. Все споры, возникающие внутри федерации между центром и членами (субъектами) и между самими субъектами, решаются с помощью механизмов, заранее устанавливаемых федерацией. Обычно в исследовательской литературе также фиксируется, что федерализм определяет разделение государственной власти по вертикали между административно-территориальными образованиями в рамках единого государства и что граждане федерации подчиняются одновременно правовым актам двух уровней государственной власти. Основы федерализма определяются теми конституционными нормами, которые регулируют: 1) способы и формы образования и функционирования институтов федеративного государства, 2) отличительные свойства системы разделения ветвей государственной власти и 3) разграничения сфер ответственности по вертикали.[4] С такими оценками трудно не согласиться.

В рамках тематики исследования необходимо отметить также такое обстоятельство, как повышенная пластичность федеративной формы государственного устройства по сравнению с унитарной формой административно-территориальной организации государства. Накопленный цивилизованным человечеством опыт показал, что федерализм, будучи уязвимым при правовых и политических коллизиях, вместе с тем в большей степени способен к правовому и политическому саморазвитию, нежели унитарные формы административно-территориальной государственной организации, которые в немалой степени тяготеют к «застыванию», консервации. Федерации раньше унитарных государств обрели такой атрибут конституционного государства, как консолидированные конституции. Примечателен, в частности, тот факт, что все ныне существующие федерации, начиная с образования Соединенных Штатов свыше 200 лет назад, были основаны в качестве конституционных государств (мы отвлекаемся в данном случае от степени консолидированности тех или других федеративных конституций). Конституционные акты Австралии и Аргентины, Канады и Мексики, США и Швейцарии[5] являются неотъемлемой составной частью «первого конституционного поколения». Между тем процесс распространения принципов конституционного государства на страны, традиционно придерживавшиеся унитарных форм административно-территориальной государственной организации, растянулся в глобальном масштабе вплоть до наступления «второго поколения» конституций в первой четверти XX в.[6]

Принято считать, что первоначальные разработки некоторых элементов теории федеративной формы государственного устройства восходят к доктринальным трудам таких средневековых ученых, как Марсилий Падуанский (XIV в.). В дальнейшем теория федерализма получила развитие в фундаментальных исследованиях юристов-конституционалистов, которые работали как в странах семьи «общего права» (А. Дайси, Т. Джефферсон, Дж. Локк, Т. Мор, Дж. Медисон), так и в странах романо-германской правовой семьи (Л. Дюги, Г. Еллинек, Ш. Л. Монтескьё, А. де Токвиль и т. д.).[7] От анализа подхода к теории федерализма ученых-политологов, среди которых выделяются П. Кинг, У. Ливингстон, Ж. Обер, А. Степан, К. Фридрих и т. д.,[8] мы считаем допустимым ввиду профиля настоящей работы абстрагироваться.

Известно, что до начала выделения конституционно-правовой науки из философии, т. е. приблизительно до конца XVIII – начала XIX в., ранние, классические исследования федеративной формы государственного устройства почти без исключений ограничивались институциональным анализом. В качестве предметов изучения авторами этого периода рассматривались только те государственные и политические институты, существование которых было непосредственно закреплено нормами позитивного права. Даже во второй половине XIX в. философы и юристы-конституционалисты при анализе федерализма игнорировали, в частности, существование и вклад таких уже функционировавших институтов, как федерально-субъектные конференции, политические партии. При не отличавшемся развернутостью исследовании нормативно-правовой базы государственных институтов главное внимание отводилось анализу норм, содержащихся в конституционно-правовых актах, которые ученые далеко не всегда отделяли от законодательных актов. Классиками философской и юридической мысли было сделано недостаточно попыток вскрыть и идентифицировать разрыв, намечавшийся между юридической и фактической конституцией федеративных государств.[9] Такие правовые источники регулирования федеративных институтов и правоотношений, как конвенциональные нормы, правовые прецеденты, судебные толкования, подзаконные нормативные акты, по сути дела оставались вне изучения при сложившихся тогда методах анализа. Совсем выпадали из академического исследования финансово-экономические факторы функционирования федеративных государственных институтов.

Всегда подвижные отношения между федеральным центром и субъектами федераций рассматривались аналитиками вплоть до конца XVIII в. исключительно в их статике как нечто раз и навсегда данное, застывшее. Не обсуждалась даже теоретически возможность появления в федерациях субъектов, наделенных «специальным статусом».[10] Такое состояние исследований федерализма, безусловно, отражало тогдашнюю неразвитость федеративных институтов и отношений, крайне малое количество примеров действующего федерализма. Аналитикам при рассмотрении данной тематики приходилось в значительной мере опираться на первоисточники о малочисленных федеративных государствах, существовавших в Античное время и в Средневековье (Ахейский и Пелопоннесский союзы, Нидерланды, Швейцария и т. д.[11]). В административно-территориальной организации этих образований были сильны элементы конфедерации, что порождало в дальнейшем путаницу во многих понятиях, оценках и выводах. Нельзя не отметить также того обстоятельства, что целый ряд видных западных мыслителей, например Н. Макиавелли, Ж. Боден, Дж. Вико, Б. Спиноза в странах романо-германского права, Т. Гоббс, Й. Бентам, Дж. С. Милль и Г. Спенсер в странах «общего права», плодотворно исследовавшие такие фундаментальные проблемы на стыке гуманитарных наук, как природа права и государства, верховенство закона и права, общее и особенное в формах правления, сущность политических режимов и т. д., не видели актуальности тематики федерализма, во всяком случае не уделяли ей заметного внимания.

Тем не менее в работах исследователей XVIII—XIX вв. было впервые раскрыто многое общее и особенное в существовавших ранее вариантах федерализма, поставлен и исследован ряд принципиальных вопросов организации и функционирования федеративного государства.[12]

Первый из такого рода вопросов – раскрытие основополагающих особенностей федеративной формы государственного устройства, отличающих ее от унитарного государства. Ответ был сформулирован тогдашней правовой наукой, еще не отделившейся от философии, в следующем виде. В противоположность унитарному государству федерация представляет собой «двойственное (дуалистическое) государство» – государство с двумя уровнями государственной власти, между которыми нет отношений прямого подчинения. Федерация может существовать главным образом в территориально компактных, малых и средних государствах, тогда как территориально протяженным, большим государствам изначально, органически присуще стремление к унитарному государственному устройству. Федеративная форма административно-территориальной государственной организации призвана совмещать лучшие стороны территориально незначительных государств (правление посредством закона, политической демократии) с сильными сторонами больших государств (безопасность отдельных лиц и страны). В наиболее концентрированном виде данные концептуальные построения были сформулированы Ш. Л. Монтескьё в его классическом системно-комплексном исследовании «O духе законов»,[13] которое носило одновременно философский, правовой и исторический характер.

Вторым вопросом об организации федераций закономерно является вопрос о природе суверенитета в федеративном государстве, который всегда имел и имеет существенное практическое значение. То или другое его решение независимо от чьих-либо субъективных намерений ложится в основу распределения компетенции между общефедеральными органами и органами власти субъектов данной федерации, а также предопределяет многие (хотя и не все) компоненты их взаимоотношений, помогает очертить пределы прав и обязанностей, вменяемые каждому из двух уровней государственной власти.

Ранее других в науке конституционного права получила распространение теория разделения суверенной власти в федеративном государстве между федерацией в целом и ее субъектами (концепция «дуалистического федерализма»), выдвинутая в свое время (конец XVIII в.) в правовой семье «общего права» на основе переосмысленных оценок Дж. Локка и Монтескьё видными американскими теоретиками и государственными деятелями Дж. Медисоном (1751–1836)[14] и Т. Джефферсоном (1743–1826). В правовой семье романо-германского права эта концепция нашла поддержку у французского теоретика А. де Токвиля (1805–1859).[15] Токвиль явился популяризатором тезиса о естественной, первичной природе суверенитета субъектов в большей части федераций – в США, Швейцарии, республиках Латинской Америки. Суверенитет федерального центра он предлагал считать «искусственно созданным», вторичным по своей природе.[16] Тем самым Токвиль во многом способствовал формированию основ современных теорий регионализма.[17] Нетрудно убедиться в том, что подобные положения в их главных, исходных позициях находятся в явном противоречии с ключевыми выводами и обобщениями, которые содержатся в классической теории единого и неделимого государственного суверенитета, разработанной ранее другим французским философом и юристом – Ж. Боденом и до сих пор разделяемой большей частью юристов-конституционалистов[18] (как и значительной частью политологов и историков).

Вместе с тем возникновение и распространение концептуальных построений Медисона – Джефферсона – Токвиля стало наглядным свидетельством начала перехода зарубежных аналитиков-юристов и отчасти также политологов к специальному и углубленному изучению специфических качеств федеративной формы административно-территориальной государственной организации уже не с отвлеченно-общефилософских, а непосредственно с конституционно-правовых позиций. Данный переход можно рассматривать в качестве явления, производного от выделения науки конституционного права из общего потока философских, исторических и политических исследований.

Оценки и выводы, сделанные в конце XVIII и в первой половине XIX столетия исследователями и практиками федерализма, которые стали опираться на свежий фактический материал из конституционной практики современных им государств Северной и Латинской Америки, помогли покончить с установившимся ранее в конституционно-правовой и философской науках стереотипом мышления, в соответствии с которым федеративная модель административно-территориального государственного устройства могла быть жизнеспособной исключительно в странах незначительных территориальных параметров.[19]

Уроки функционирования федеративной модели административно-территориальной государственной организации в странах, обладающих неодинаковым уровнем правовой и политической культуры, вызвали затем к жизни теорию неделимости суверенитета в федеративном государстве. Применительно к федеративному государству ее обосновали и развили американец Дж. Кэлхун в странах «общего права» и континентально-европейские исследователи А. Борель, Л. Дюги, В. Орландо в странах романо-германского права. (Применительно ко всякому государству эту теорию поддерживали марксисты.) Названная теория, отправные пункты которой восходили к работам Бодена и Руссо, обогащала их учение о едином государственном суверенитете. Сторонники неделимости суверенитета подтверждали, что суверенитет ни при каких условиях не может быть разделенным, и в качестве выхода из этого затруднения предлагали следующий выбор: в федеративном государстве неделимый по определению суверенитет может принадлежать или федерации в целом (французские правоведы Борель, Дюги, итальянский конституционалист Орландо),[20] или же исключительно ее членам – субъектам федерации, как поступал, например, упомянутый уже Кэлхун, прозванный «Марксом правящего класса».

Глубоко закономерен тот факт, что концептуальные построения Дж. Кэлхуна (1782–1850), который воспринимал институты федеративного государства исключительно в критическом свете и проявил себя в качестве открытого приверженца конфедеративной модели с ее слабой центральной властью, прямо подводили к еще одному принципиально важному вопросу строительства федерализма – к вопросу о юридической природе субъектов (членов) федерации и их праве на сецессию (отделение) и суверенизацию. Кэлхун и его единомышленники, отбросившие компромиссные дуалистические построения Дж. Медисона – Т. Джефферсона, предлагали считать членов (субъектов) федераций юридически полноценными государствами. Поэтому они настаивали на безоговорочном признании права субъектов на сецессию, рассматривая его в качестве естественного и основополагающего права, наряду с правом вступления территории в федерацию.[21] Между тем упомянутые ранее разработки французских, итальянских и многих немецких юристов-конституционалистов подводили к диаметрально противоположным юридическим и политическим выводам. Эти выводы касались тезисов: 1) о сильной центральной власти как неотъемлемом атрибуте всякого федеративного государства и 2) об отсутствии у субъектов федерации природы государств и как следствие – чего-либо напоминающего право на сецессию.

В частности, Борель подчеркивал: «Так как суверенным государством является только федеративное государство, то частные государства, из которых оно состоит, не есть государства в юридическом смысле этого слова. Они не имеют верховного характера, который требуется правом у государства, и не имеет значения, называют ли их кантонами, штатами или провинциями (в Аргентине и Канаде. – С. Д.)».[22]

В то время как с трудом мирившийся с существованием институтов центральной власти Кэлхун апеллировал к идее народного суверенитета и к праву народа на сопротивление угнетению, усматривая в них источник права граждан субъекта федерации на самоопределение и на сецессию,[23] континентально-европейские конституционалисты трактовали ключевые проблемы федеративного государства совсем в ином русле. Значительная их часть исходила из сформулированного во французском конституционном праве принципа национального суверенитета, в котором категории народа и государства находятся в нерасторжимом единстве и ничьего права на отделение существовать не может.

Известную роль в сохранении отрицательного или крайне сдержанного отношения значительной части континентально-европейских юристов-конституционалистов к федеративным формам государственного устройства играла поддержка федерализма теоретиками анархистского движения во главе с М. А. Бакуниным, П.-Ж. Прудоном и П. А. Кропоткиным, а также экстремистская политическая практика Парижской Коммуны. Ее деятели считали себя федералистами и намеревались преобразовать традиционную унитарную административно-территориальную организацию французского государства по федеративному образцу.[24]

В высшей степени показательной в плане негативного отношения к доктрине и практике федерализма была позиция, которую занимал крупный французский юрист-конституционалист Л. Дюги (1859–1928). Она была сформулирована им именно при анализе природы федеративного государства, сложившегося в Канаде. Хотя канадская модель федерализма, как будет показано ниже (см. п. 1.2 наст. изд.), отличалась ярко выраженной самобытностью и должна была привлечь обостренное внимание маститого исследователя, его анализ не отличался глубиной или оригинальностью и занимал в основном труде ученого менее страницы. Дюги заключал: «Мы не хотим далее обсуждать вопрос, являются ли государствами Канадский доминион или Австралийское содружество; но мы склонны думать, что они не являются таковыми (почему же? – С. Д.) и что в действительности они – не более чем сильно децентрализованные (?) провинции Британской империи».[25]

В подходе к проблеме соотношения между федерализмом и политической демократией у исследователей на протяжении долгого времени не наблюдалось ничего, что хотя бы отдаленно походило на единство взглядов или на их сходство. Значительная часть юристов-конституционалистов, начиная с англичанина А. Дайси, ассоциировала федерализм с основами консервативной государственной политики и даже с нарушением прав меньшинств,[26] хотя практика большинства федераций не давала материала для подобных суждений, особенно для последнего. Другая часть исследователей, напротив, усматривала в федеративной форме государственного устройства условие, благоприятствующее утверждению и поступательному развитию демократических институтов и охраны прав меньшинств. Основателями данного направления в изучении теории и практики федерализма по праву считаются Т. Джефферсон в конституционной юриспруденции Соединенных Штатов и Дж. Эктон, а позже К. Уэйр в конституционно-правовой доктрине Великобритании.[27] В частности, в работах Уэйра, во многом опиравшегося на постулаты Т. Джефферсона и Дж. Кэлхуна, но развивавшего их в условиях XX в., видное место занял компромиссный тезис о возможности разделения суверенной государственной власти внутри единого по своей сущности федеративного государства.[28]