Механизм правового регулирования финансового оздоровления как мера предупреждения банкротства кредитной организации
- -
- 100%
- +
Теоретиками права справедливо отмечено, что «изучение механизма правового регулирования важно, для того чтобы установить, как и с помощью каких правовых средств достигаются цели упорядочения общественных отношений»[26].
С методологических позиций необходимость изучения финансового оздоровления кредитных организаций через призму механизма правового регулирования обусловлена потребностью раскрыть регулятивное действие права в соответствующей сфере, оценить его способность в достижении цели и решении задач финансового оздоровления как меры предупреждения банкротства, показать правовые дефекты во взаимосвязях элементов механизма. Неслучайно понятие механизма правового регулирования «в рамках правоведения представляет собой методологическую категорию, конкретизированно выражающую требования материалистической диалектики по отношению к явлениям правовой действительности»[27].
Хотим отметить, что в настоящее время доктринальные усилия во многом направлены не столько на исследовательский анализа эффективности этапа финансового оздоровления кредитных организации, а на то, чтобы «отыскать» в § 4.1. Закона о банкротстве сам перечень этих мер, огласить условия и сроки их применения, связать их с содержанием соответствующей предметной инструкцией Банка России. При этом сущностные моменты не отделяются от процедурных и охватываются «единой научной теорией». В определенном смысле этот аналитический процесс нужен, так как извлечение «загруженной» в эти акты императивной информации, не столь легкий в силу значительных различий в технике изложения норм законодательства о банкротстве и актов пруденциального значения, наличия отдельных дублирований и не полной возможности сопоставления имеющихся норм со складывающейся практикой правоприменения, но для науки не столь эффективный.
Поэтому допуская своевременность и актуальность изучения финансового оздоровления кредитной организации через категорию механизма правового регулирования, мы полагаем, что это позволит выполнить функцию обобщения и систематизации тех юридически-сущностных моментов, которые обусловили законодательное введение мер по финансовому оздоровлению, направленных на максимальное удаление возможности банкротства. Начало такому подходу уже положено. Как отмечено в литературе, отсутствие целостной концепции предупреждения несостоятельности (банкротства) уже ощутимо[28]. Частью этой теории могли бы стать и меры регулирования раннего предупреждения банкротства.
Следует также заметить, что в литературе обсуждается вопрос о необходимости принятия специального закона о финансовом оздоровлении[29] как одной из подсистем всей системы законодательства о банкротстве, именуемой предупредительной[30]. Изучение финансового оздоровления кредитной организации как правового механизма могло бы обеспечить законотворческие подвижки в этом вопросе.
Элементы механизма правового регулирования финансового оздоровления кредитных организаций. Важно отметить, что все элементы механизма правового регулирования «включаются» строго стадийно, поскольку правовые средства «организованы последовательным образом», при помощи чего и «обеспечивается результативное специально-юридическое воздействие на общественные отношения»[31]. А. В. Малько прямо указывает, что механизм правового регулирования – это «система правовых средств, организованных наиболее последовательным образом в целях преодоления препятствий, стоящих на пути удовлетворения интересов субъектов права»[32].
Первым элементом механизма правового регулирования финансового оздоровления является совокупность правовых норм, образующих соответствующий правовой институт. Существование правового регулирования без норм позитивного права невозможно.
Очевидно, что правовое регулирование исключительно за счет создания и введения в юридическую силу правовых норм невозможно, т. к. нормы позитивного права сами по себе не способны к реализации. Конечно, их реализуют субъекты общественных отношений, обладающие правоспособностью и дееспособностью. Однако «доступ» к нормам права эти субъекты получают через определенные юридические факты. С. А. Зинченко обоснованно обращает внимание, что «возникновение конкретного правоотношения означает качественно новый этап в развитии механизма правового регулирования общественных отношений. В возникновении данного этапа и „разворачивании“ системы правовых связей и опосредований определяющая роль принадлежит юридическим фактам»[33].
В движении правоотношения присутствуют два основных направления – возникновение и прекращение. Возникновение правоотношения представляет собой установление между лицами общественного отношения юридической связи. То есть субъекты правоотношений с момента их возникновения наделяются комплексом взаимно корреспондирующих прав и обязанностей. При этом, как справедливо подчеркивал О. А. Красавичков, «момент возникновения правоотношения не следует смешивать с моментом, который определяет время исполнения лежащих на субъектах обязанностей»[34].
После наступления юридического факта или совокупности юридических фактов (юридического состава), возникает правоотношение, требующее определения его субъекта, объекта, их прав и обязанностей в процессе финансового оздоровления.
По справедливому замечанию С. С. Алексеева, «правоотношения являются той формой, в которой существуют субъективные юридические права и обязанности. Они выполняют роль основного рычага, обеспечивающего действие права в отношении конкретных лиц»[35]. Структура правоотношения включает в себя три диалектически взаимосвязанных компонента: объект правоотношения, его субъекты и содержание, состоящее из взаимно-корреспондирующих прав и обязанностей субъектов. Обозначенный научный подход, который вне всяческих сомнений может быть назван «классическим»[36], получил обоснование в работах таких исследователей, как М. М. Агарков[37], Д. Н. Бахрах[38], О. С. Иоффе[39], М. Д. Шаргородский[40], С. С. Алексеев[41], Н. И. Матузов[42], А. В. Мелехин[43], В. Н. Хропанюк[44] и ряда других ученых-юристов. Как справедливо заметил О. А. Красавчиков, «какой бы сложной ни была структура того или другого гражданского правоотношения, насколько бы сложным ни было переплетение прав и обязанностей сторон, всегда существует возможность провести последовательное расчленение сложного на его элементарные составные части, уяснив которые можно разобраться во всем механизме гражданского правоотношения»[45].
Важно обратить внимание на то, что «российскому законодательству известна досудебная процедура финансового оздоровления, которая применяется к кредитным организациям при наличии у них признаков неплатежеспособности… Финансовое оздоровление кредитной организации осуществляется во внесудебном порядке до отзыва лицензии у кредитной организации. Судебная процедура финансового оздоровления для неплатежеспособных кредитных организаций не используется»[46]. Эта специфика финансового оздоровления, оказывает наибольшее влияние, как на субъектный состав правоотношения по финансовому оздоровлению, так и на его объект и содержание.
Концептуальная модель структуры гражданского правоотношения является «трехмодульной», т. е. включает в себя относительно самостоятельные модульные элементы – объект, субъект и содержание, а, следовательно, с точки зрения применения корректной методологии, должна исследоваться «помодульно». Придерживаясь именно такой теоретической позиции и строя с ее помощью структуру настоящего диссертационного исследования, подчеркнем, что обозначенный нами подход отличает высокая степень условности. Как справедливо отметил С. С. Алексеев, «условность „поэлементного“ изучения модели правоотношения вызвана необходимостью познания объективных свойств общественных отношений, которые при этом недопустимо рассматривать в качестве механического соединения его элементов»[47].
Конститутивным модульным элементом структуры любого общественного отношения, опосредованного нормами права, выступают его субъекты, т. к. в отсутствие данного элемента фактическая реализация правоотношения немыслима вообще. В этом отношении стоит согласиться с А. В. Венедиктовым, который в свое время отмечал: «… правовые отношения всегда субъектны… Субъектом права может быть только человек или человеческий коллектив – индивидуальный или коллективный хозяйствующий субъект, но не имущество, не какая-либо цель и не любое имя или понятие»[48]. Общетеоретическое понятие субъекта права, используемое и в отраслевых правовых науках, впервые было разработано С. С. Алексеевым. Он выделил два основных признака, характерных для субъекта права: «Во-первых – это лицо, участник общественных отношений (индивиды, организации), которое по своим особенностям может быть носителем субъективных прав и обязанностей… Во-вторых, – это лицо, которое реально способно участвовать в правоотношениях, приобрело свойство субъекта права в силу юридических норм»[49].
В правоотношениях по финансовому оздоровлению кредитной организации имеет значение не то, является ли субъект физическим или юридическим лицом, а другие факторы, в частности, особенности регламентации правового статуса, права и обязанности, реализуемые в механизме правоотношений по финансовому оздоровлению кредитной организации т. д. По этой причине принадлежность того либо иного субъекта исследуемых правоотношений к физическому или юридическому лицу не берется во внимание при проведении настоящего исследования.
Правоотношение реализуется в действиях субъектов права через их субъективные права и юридические обязанности, направленные на достижение их целей посредством соблюдения, исполнения или использования предоставленных правовыми предписаниями возможностей. Этот процесс находит свое отражение в актах реализации прав и обязанностей[50], т. е. реализация возможностей участниками правоотношений по финансовому оздоровлению кредитной организации происходит посредством осуществления действий или операций, направленных на использование правовых возможностей (дозволений)[51].
Таким образом, правореализационные акты всех участников финансового оздоровления являются одним из инструментов механизма правового регулирования финансового оздоровления кредитной организации в целом, наряду с юридическими нормами, регулирующими отношения по финансовому оздоровлению, и собственно самими правоотношениями. Данный вывод подтверждает, что акты реализации права участниками финансового оздоровления, – элемент, составная часть механизма правового регулирования, без которых его функционирование невозможно.
Резюмируем изложенное. Использование категории механизма правового регулирования при исследовании финансового оздоровления как меры предупреждения банкротства кредитных организаций, позволяет, во-первых, рассматривать его как концептуальное понятие, т. е. не только описывающее конкретные меры оздоровления, но и концептуализирующее финансовое оздоровление в единую теоретическую модель, охватывающую нормы права, юридические факты, правоотношения, акты реализации права; во-вторых, оценивать соответствие юридической конструкции финансового оздоровления, закрепленной в правовых нормах, и фактически осуществляемой в реальных общественных отношениях; в-третьих, выявлять дефекты в используемых в правовом регулировании финансового оздоровления правовых средствах, их взаимосвязях и результатах взаимодействия; в-четвертых, обнаружить цели, задачи и принципы как составные элементы правового регулирования финансового оздоровления.
§ 2. Цель, задачи и принципы механизма правового регулирования финансового оздоровления кредитной организации
Цель реализации механизма правового регулирования финансового оздоровления кредитной организации. С учетом указанных выше функциональных признаков финансового оздоровления (система мероприятий, преодоление финансового кризиса, предупреждение банкротства), вычленим цель и задачи финансового оздоровления кредитной организации как системы мер, реализуемых на предбанкротном этапе.
Акцент на цели финансового оздоровления – явление не частое. Ученые исследуют преимущественно процедуры и меры финансового оздоровления[52]. Анализ учебной[53], комментаторской[54], и доктринальной[55] литературы показывает, что целям данной меры обычно места не находится. Подобное положение отчасти обусловлено и законодателем, ограничившимся лишь указанием на то, что финансовое оздоровление относится к мерам, предупреждающим банкротство, которые реализуются до дня отзыва лицензии на осуществление банковских операций (ст. 189.9 Закона о банкротстве). Как следствие внутренняя сущность финансового оздоровления, представления о которой дают такие категории как цели, задачи, принципы в доктринальном отношении остается не до конца познанной, а наука обходится унифицированными целями и задачами, свойственными всему законодательству о банкротстве.
Легальное определение понятия финансового оздоровления дано в абз. 12 ст. 2 Закона о несостоятельности, из которого нетрудно выделить цель введения данной меры: восстановление платежеспособности должника и погашение задолженности перед кредиторами в соответствии с графиком погашения задолженности. Очевиден в большей мере экономический, нежели юридический характер цели. Как утверждают представители экономической науки, объясняя консолидированный характер цели всех предбанкротных и банкротных мер по отношению к кредитным организациям, «на уровне макроэкономики целями являются сохранение уверенности субъектов экономики в надежности финансово-банковских структур, недопущение эффекта домино в масштабах всей банковской системы, сохранение стабильной работы системы платежей и расчетов, уменьшение отрицательного влияния банкротства кредитных организаций на сектор реальной экономики»[56].
Попытка сформулировать цели финансового оздоровления в рамках теории раннего предупреждения банкротства также предпринимались в экономической науке. По мнению П. Ф. Шемриковича, целями этой меры являются: «обнаружение институтов и областей их деятельности, где существуют проблемы или есть большая вероятность их возникновения; подготовка предпосылок для применения органом надзора мер адекватного реагирования; формирование приоритетов для оптимального режима надзора, в том числе при планировании проверок и распределении человеческих ресурсов… Указанные системы призваны способствовать быстрому и эффективному обнаружению проблем в конкретных кредитных организациях»[57].
В юридической литературе целями банкротного института в целом называют «упорядоченное разрешение дел должника, а не полная свобода действий для всех; увеличение возврата средств (с учетом расходов на проведение процедур) в интересах всех сторон; спасение бизнеса жизнеспособного предприятия, а также справедливое распределение средств между сторонами; поддержание общественного доверия к процессу управления имуществом неплатежеспособных должников и обеспечение предсказуемого исхода процедур»[58], «восстановление платежеспособность юридического лица при наличии такой возможности…»[59] и др.
Надотраслевая цель финансового оздоровления в виде цели «оптимизации финансовых потоков предприятия в виде покрытия текущих убытков и ликвидации причин их возникновения, возобновление или сохранение ликвидности и платежеспособности предприятий, сокращение всех видов задолженности, улучшение структуры оборотного капитала и формирование фондов финансовых ресурсов для проведения мероприятий производственно-технического и организационного характера», сформулирована в финансово-кредитном словаре[60].
Представляется, что для исследования проблем предбанкротства кредитных организаций тот подход, который не учитывает специфики этой категории субъектов, а также правовых предпосылок и правовых же последствий введения данной меры и законодательной техники их оформляющей, не уместен. Причина не только в том, что «кредитное банкротство – это особое банкротство»[61], но еще и в том, что мера финансового оздоровления, применяемая по отношению к кредитным организациям, действительно имеет собственные правовые цели и задачи, обусловленные продебиторскими тенденциями обновленных норм о банкротстве кредитных организаций[62].
Как небезосновательно отмечено в юридической литературе, при определении основных целей мероприятий по финансовому оздоровлению законодательство исходит, во-первых, из необходимости восстановления собственного капитала кредитной организации до величины, при которой будут выполняться экономические нормативы, во-вторых, из установления факта возврата кредитной организации к нормальной и устойчивой работе[63]. При этом на разных стадиях дела о несостоятельности реализуются различные цели[64].
И все же, несмотря на наличие в науке приведенных взглядов, следует признать, что пока существующие в доктрине подходы к определению целей правового регулирования отношений, возникающих на этапе финансового оздоровления, отражают недостаточный уровень исследования этого вопроса. Свои особенности добавляет и тот факт, что в общих нормах о банкротстве финансовое оздоровление происходит под контролем и с участием суда[65], а в нормах о банкротстве кредитных организаций это процедура досудебная.
Как философская категория цель обычно выступает отражением объективных потребностей, определяя способ и характер действий в заданном направлении. Что касается правовой цели, то здесь она обычно воспринимается как будущий результат, то, к чему стремятся субъекты правотворческой и правореализационной деятельности.
Современная законотворческая практика показывает, что в правовом регулировании цель редко входит в содержание текста закона. Примером закрепления нормы-цели был утративший силу Федеральный закон от 27.10.2008 № 175-ФЗ «О дополнительных мерах для укрепления стабильности банковской системы в период до 31 декабря 2014 года», в тексте которого были сформулированы цели законодательства о банкротстве кредитных организаций в виде «поддержания стабильности банковской системы и защиты законных интересов вкладчиков и кредиторов банков при наличии признаков неустойчивого финансового положения банков, выявления ситуаций, угрожающих стабильности банковской системы и законным интересам вкладчиков и кредиторов банков…» (ст. 1)[66].
Констатирующий и во многом шаблонный характер сложившегося подхода к цели финансового оздоровления позволяет оценивать его, прежде всего, как восстановительный, а не предупредительный институт. Во многом этому способствуют экономическая логика и финансовый смысл оздоровления. Для кредитных организаций финансовое оздоровление – это мера раннего предупреждения банкротства и ее характер, имея отдельные признаки реабилитации, но в большей степени коррекции, все-таки таковой во всей его полноте не является.
Понять истинную цель меры финансового оздоровления для кредитных организаций позволяет обращение к тем изменениям, которые появились в связи с консолидацией в 2014 г. законодательства о банкротстве с учетом той базовой идеи, на которой выстроены нормы о банкротстве кредитных организаций.
Не без влияния посткризисных событий в финансовом секторе экономики существенно поменялась идеология российского законодателя, повернувшаяся вслед за мировой практикой в сторону поддержки (самоподдержки) кредитных организаций, обнаруживших признаки финансового неблагополучия, а не срочного их вывода из числа субъектов права и участников гражданского оборота.
В октябре 2011 г. Советом по финансовой стабильности (Financial stability board – FCB) был принят документ под названием «Ключевые атрибуты эффективных режимов урегулирования несостоятельности финансовых институтов», в котором было заявлено, что «их применение должно позволить властям урегулировать несостоятельность финансовых институтов упорядоченным образом без того, чтобы подвергать налогоплательщиков риску несения потерь в связи с предоставлением поддержки состоятельности, одновременно обеспечивая непрерывность выполнения их важных экономических функций»[67]. Документ является совместным проектом Совета по финансовой стабильности, учрежденного в апреле 2009 г. в качестве преемника созданного десятью годами ранее Форума финансовой стабильности и Базельского Комитета «Ключевые атрибуты эффективных режимов урегулирования несостоятельности». Решение о создании СФС было принято на Питтсбургском саммите лидеров государств группы 20 (G-20) с целью повышения эффективности регулирования международной финансовой системы. В состав СФС вошли представители финансовых властей 23 государств, а также Гонконга. Данная организация становится все более авторитетной международной организацией, рекомендации которой учитываются странами-участницами при совершенствовании своего внутреннего банковского законодательства.
Учет этих тенденций развития международного нормотворчества в сфере регулирования несостоятельности кредитных организаций привел к изменению не только идеи, но и структуры соответствующего российского законодательства, которое стало выстраиваться на предупредительной идее как основополагающей.
Утратил силу автономный Закон о несостоятельности кредитных организаций 1998 г., активизировалось правовое регулирование, подчиненное в первую очередь идее эффективности профилактических (предупредительных) мер, направленных на отдаленность банкротства с ориентиром на возврат к тому положению, в котором нет текущих трудностей, когда финансовая организация имеет хороший капитал, активы, доходность, ликвидность, качество управления, приемлемый процентный риск и низкий риск концентрации с прозрачной структурой собственности.
Начиная с 2014 г. институт банкротства кредитных организаций выстроен по превентивной модели. В российской истории правового регулирования это тот случай, когда международные стандарты, не имея жестко формализованного характера, и по сути представляя собой рекомендации и указания, призванные формировать и развивать финансовые системы отдельных государств[68], стали для российского законодателя основанием для того подхода, когда на смену декларируемой обязанности учредителей (участников) кредитной организации обращаться с заявлением в суд о признании банкротом пришла другая обязанность – принимать все необходимые меры к предупреждению банкротства.
Базовое изменение законотворческой идеологии по отношению к ситуациям финансового неблагополучия кредитных организаций, совокупный анализ норм о финансовом оздоровлении кредитных организаций позволяет сформулировать следующий характер цели этой меры. Эта цель носит сохраняющий характер, она направлена на то, чтобы кредитная организация продолжила свою деятельность на рынке финансовых услуг в состоянии финансовой стабильности в соответствии со сложившейся у нее деловой репутацией и достигнутыми стандартами банковско-кредитного обслуживания, ориентируя добросовестную кредитную организацию на реализацию мероприятий, направленных на преодоление возникших трудностей по одному или нескольким показателям.
Цель финансового оздоровления кредитной организация сугубо предупредительная.
Задачи механизма правового регулирования финансового оздоровления кредитной организации. Как обосновано замечено в литературе, финансовое оздоровление – это переходный этап жизненного цикла кредитной организации при возврате ее из состояния спада в состояние финансовой устойчивости (стабилизации и подъема)[69]. Несмотря на то, что по смыслу законодательства, мера финансового оздоровления, применяемая кредитной организацией – это мера материально-правового характера, на данное обстоятельство в комментаторской литературе обращается неоправданно мало внимания[70].
Факт разбалансированности обязательств кредитной организации в отношениях с кредиторами, снижение (уменьшение) нормативов достаточности собственных средств, нормативов текущей ликвидности и наступление иных оснований, предусмотренных в ст. 189.10 Закона о банкротстве – это «угрожающие обстоятельства», но не возникновение ситуации правового конфликта. Достигнутое кредитной организацией отступление от критериев хорошей доходности, ликвидности и качества управления, приемлемого процентного риска, низкого риска концентрации и прозрачности (достаточной прозрачности) структуры собственности, чаще означает что у кредитной организации существуют трудности, требующие неизбежной корректировки корпоративной политики. В этом случае речь идет пока не о конфликтных, а позитивных правовых отношениях, в которых возникли трудности, затрагивающие во многом пока лишь проблему частных финансов.
При реализации мероприятий по финансовому оздоровлению кредитная организация еще не является должником в смысле Закона о банкротстве. В этот период для регулирования отношений с контрагентами применяются общие положения законодательства, регламентирующие нормальный имущественный оборот. Как установлено Инструкцией Банка России от 11.11.2005 № 126-И «О порядке регулирования отношений, связанных с осуществлением мер по предупреждению несостоятельности (банкротства) кредитных организаций», план мер по финансовому оздоровлению, принимаемый кредитной организацией как обязательный пункт преодоления возникших трудностей, должен содержать рекомендации Банка России и совета директоров (наблюдательного совета) кредитной организации относительно форм и сроков реализации мер по финансовому оздоровлению и должен быть ориентирован на обеспечение устранения причин возникновения для осуществления мер по предупреждению банкротства (п. 4.2)[71]. Не допустить перехода этих позитивных отношений в отношения негативные, конфликтные и есть одна из задач финансового оздоровления, которую можно рассматривать как программу преодоления трудностей.