Конспект лекций о народном и государственном хозяйстве

Органы государственного управления разделяются на органы высшего правительства и органы исполнительные, или подчиненного управления. Расходы по содержанию органов управления распадаются на две части: 1) издержки по содержанию собственно служебного персонала во время исполнения им своих обязанностей и 2) расходы по производству пенсий отставным чиновникам и их семействам в размерах, определяемых сроком службы служащих и величиной получавшегося ими содержания. Все эти расходы можно назвать расходами по государственному управлению в собственном смысле. В нашей государственной росписи расходы исчисляются не по предметам назначений, а по министерствам и главным управлениям, вследствие чего и расходы по государственному управлению содержатся в нескольких сметах. Особый отдел обыкновенных расходов посвящен лишь издержкам по содержанию высших государственных учреждений. Расходы по производству пенсий отнесены у нас целиком к смете Министерства финансов, составляя по росписи на 1901 год крупную цифру в 41,6 миллиона рублей.

Вторую крупную группу обыкновенных расходов составляют расходы на содержание вооруженных сил для защиты государственной территории от иноземных вторжений. Расходы этого рода возникают впервые в эпоху появления регулярных войск. В более же ранние эпохи, при существовании вассальных дружин феодальных владельцев, а у нас – при существовании поместной системы, расходы по содержанию вооруженных сил покрывались, так сказать, натуральным образом, через раздачу ленов и поместий. В настоящее время, в переживаемый нами период вооруженного мира, расходы на содержание вооруженных сил поглощают все большую и большую часть государственных бюджетов, ложась тяжелым, иногда едва выносимым, бременем на податные силы населения.

По нашей государственной росписи на 1901 год расходы Военного и Морского министерств исчислены в огромной цифре 418 млн рублей, что составляет свыше 25% всех обыкновенных государственных расходов, с включением и всех оборотных (к числу последних относятся, например, столь значительные цифры оборотных расходов, как 304 млн рублей по эксплуатации и усилению железных дорог, 148 млн рублей по расходам на казенную продажу питей и др.).

Огромный и постоянный рост расходов на государственную оборону вызывал неоднократные попытки хотя бы несколько оградить интересы Государственного казначейства посредством установления для Военного и Морского министерств так называемых нормальных предельных бюджетов. Сущность их заключается в том, что вперед, на известный ряд лет, определяются возможные размеры расходов этих ведомств, с одной стороны, с целью оградить финансовое ведомство от предъявления к нему неожиданных требований на крупные суммы, а с другой стороны – предоставить подлежащим ведомствам необходимые им средства, избавив их от неприятных ежегодных хлопот по бюджетным ассигнованиям. Кроме того, в пределах средств, определенных нормальным бюджетом, обыкновенно предоставляется ведомствам более свободное распоряжение кредитами, причем все могущие оказаться остатки также поступают в распоряжение ведомства, образуя его особые запасные фонды. Несмотря на то, что установление нормальных бюджетов противоречит основным требованиям бюджетного дела, выработанным долговременной практикой культурных государств, к этому средству приходится все-таки волей-неволей прибегать с целью хотя бы несколько гарантировать Государственное казначейство от неожиданных и крупных к нему притязаний. Но само собой разумеется, что и это единственное достоинство нормальных бюджетов совершенно отпадает при допущении наряду с ним сверхсметных ассигнований. У нас в России для военного и морского ведомств, начиная с графа Канкрина, неоднократно устанавливались нормальные бюджеты; таковые существуют для них и в настоящее время. Справедливость требует отметить, что история именно наших нормальных бюджетов представляет наиболее примеров сверхсметных ассигнований, столь противоречащих самой идее нормальных бюджетов и столь опасных для бюджетного равновесия.

За расходами на содержание армии и флота идут расходы противоположного характера, имеющие своей главной целью предупреждение вооруженных столкновений между государствами, именно расходы на содержание дипломатических представителей при иностранных державах. К числу необходимейших расходов относятся также издержки по удовлетворению потребностей в суде и охране подданных внутри государства, т. е. расходы собственно на юстицию и полицию безопасности в тесном смысле. У нас расходы на дипломатическую часть сосредоточены всецело в Министерстве иностранных дел, а расходы на юстицию – главным образом в Министерстве юстиции. К смете последнего министерства относятся также расходы на тюремную и арестантскую части, находившиеся раньше в заведовании Министерства внутренних дел. Расходы по полицейской части сосредоточиваются главным образом в смете Министерства внутренних дел, но часть этих расходов, именно расходы на содержание отдельного корпуса жандармов, значатся в смете Военного министерства.

Столь же неизбежной, а следовательно, и необходимой потребностью должно быть, наконец, признано правильное выполнение государством своих обязательств по заключенным им займам и другим операциям с характером государственного долга. Почти во всех современных странах государственная задолженность представляет крупные размеры, так что ежегодные платежи процентов и погашения по долгам поглощают повсюду значительную часть государственных бюджетов. Если мы обратимся к рассмотрению предметов, на которые были затрачены огромные суммы, полученные современными государствами посредством займов, то увидим, что большая часть их пошла на удовлетворение расходов, вызванных войнами и преобразованием вооружения и снаряжения военных и морских сил в соответствии с требованиями военной техники. По нашей государственной росписи платежи по займам составляют особый отдел обыкновенных расходов и на 1901 год исчислены в огромной цифре 274,9 млн рублей. В сумме этих платежей значатся как проценты, так и погашение. Впрочем, по одной статье этих платежей, именно по внутренним бессрочным займам, расходы на погашение составляют лишь ничтожную часть по сравнению с суммой, определенной на уплату процентов, а именно, по росписи на 1901 год по этой статье назначено на оплату процентов – 103,1 млн, а на погашение – всего около 0,2 млн рублей. Это происходит оттого, что по ренте, составляющей значительнейшую часть внутренних бессрочных займов, погашения не производится.

За покрытием всех этих наиболее необходимых расходов государству открывается возможность удовлетворения так называемых культурных потребностей, населения. Таковы расходы на религиозные потребности и образование и расходы по содействию развитию производительных сил населения, куда входят издержки по попечению о народном здравии и общественном призрении, расходы на пути и средства сообщения (железные и грунтовые дороги, водяные пути, почта, телеграф и телефоны) и расходы по содействию всем отраслям народной промышленности (производство мелиорации, организация кредита, выдача премий, устройство выставок и тому подобные расходы, входящие в общий состав полиции благосостояния). Высокая полезность расходов, относящихся к этой категории, не может, конечно, подлежать ни малейшему сомнению. Однако бюджеты современных государств в состоянии уделять на эти культурные потребности лишь весьма незначительную долю расходов по сравнению с издержками на основные потребности государств. Правда, в этом отношении на помощь государству приходят местные самоуправления, повсюду уделяющие известную часть своих средств на удовлетворение указанных культурных потребностей. Но так как средства местных самоуправлений почти во всех государствах, за исключением Англии и Пруссии, сравнительно незначительны, то и общий итог расходов на культурные потребности из государственных и местных ресурсов оказывается повсюду весьма недостаточным. По нашей государственной росписи большинство упомянутых культурных назначений приходится на сметы ведомств; Святейшего Синода, министерств народного просвещения, торговли и промышленности, земледелия и государственных имуществ, путей сообщения, внутренних дел (врачебная и почтовая части и содержание духовенства иностранных исповеданий) и Главного управления государственного коннозаводства. Но и по всем остальным ведомствам производятся сравнительно небольшие расходы, имеющие чисто культурное значение, как, например, расходы на учебную часть, на выдачу премий и пособий из государственных сумм частным учреждениям разнообразного культурного характера и т. п. Таковы главные категории обыкновенных расходов, т. е. расходов «текущего» управления. При правильном ведении государственного хозяйства все эти расходы должны целиком покрываться из обыкновенных же доходов. Но это оказывается возможным в большинстве случаев лишь при том условии, если из бюджета обыкновенных расходов будут изъяты все капитальные затраты на предприятия, носящие долговременный характер, каковы, например, расходы по сооружению новых железных дорог или выкупу уже существующих от частных обществ, а равно крупные экстраординарные расходы, вызываемые внезапно наступающими чрезвычайными обстоятельствами – войнами, неурожаями, эпидемиями и т. п. Такого рода расходы принято поэтому выделять в особую группу чрезвычайных расходов, покрытие которых может совершаться как на счет избытков по бюджету обыкновенных доходов над таковыми же расходами, так и на особые, чрезвычайные поступления – в наше время главным образом от займов.

В нашей государственной росписи в отдел чрезвычайных расходов включены:

I. Расходы по сооружению новых железных дорог.

II. Расходы на изготовление и приобретение в чрезвычайных размерах подвижного состава и железнодорожных принадлежностей для казенных дорог, находящихся в эксплуатации, и подобные же расходы для дорог, которые строятся казной.

III. Издержки, вызываемые войной, военными экспедициями и вообще народными бедствиями, каковы неурожаи, эпидемии и т. п.

IV. Расходы по досрочной уплате капитала по государственным займам, вне текущего, условиями займа определенного, погашения их.

V. Расходы по уплате капитализированной стоимости приобретаемых в казну от частных лиц или установлений крупной собственности и иных источников дохода.

Переходя к вопросу, какие именно предметы общегосударственного значения могут быть предоставлены в ведение органов общественного самоуправления, следует заметить, что на пределы компетенции местных союзов существуют разные взгляды. Не входя в рассмотрение политических мотивов, расширяющих или суживающих пределы самоуправления и относящихся к области государственного права, можно высказать несколько соображений собственно о финансовых основаниях участия местных союзов в удовлетворении общественных потребностей.

Вопрос о компетенции местных общественных союзов с финансовой точки зрения сводится к вопросу, какие потребности должны быть удовлетворяемы за счет общегосударственных средств и какие за счет средств местных союзов, другими словами, на каких основаниях должно быть построено распределение расходов между государством и органами местного самоуправления. Распределение это прежде всего должно, конечно, удовлетворять требованиям равномерности обложения. Давно уже было замечено, что местное покрытие общегосударственных расходов иногда ведет к неравномерному, т. е. несогласному с платежной способностью населения, распределению их в пределах государственной территории, между тем как покрытие их из общегосударственных средств дает возможность разлагать их более равномерно на все население, насколько эта равномерность осуществляется в общей системе обложения. В самом деле, если бы каждая община или каждое земство должно было покрывать из своих средств расходы по содержанию и устройству тех общественных учреждений и сооружений, которые находятся в их пределах, то платежи отдельных общин или земств особенно тяжело ложились бы на более бедные территориальные единицы, в то время как более богатые не испытывали бы обременения. Платежные силы каждого из местных союзов определяются численностью его населения и степенью благосостояния жителей; сумма же расходов, необходимых для удовлетворения потребностей, лишь отчасти зависит от этих факторов, но в то же время находится в зависимости и от других условий. Так, например, расходы на сооружение и содержание путей сообщения зависят от обширности территории данного союза, от физических свойств поверхности и т. п. Затем, равномерное удовлетворение общественных нужд по всем частям государства становится невозможным, если самое удовлетворение ставится в зависимость от размеров местных средств. При таких условиях многие наиболее насущные потребности останутся вовсе без удовлетворения или будут удовлетворены очень слабо в бедных и малокультурных местностях. В то время как города с обширной торговлей, разнообразными промыслами и массой владельцев ценных имуществ, чиновников и лиц либеральных профессий в состоянии найти средства для удовлетворения даже второстепенных сторон местного благоустройства, малоземельные сельские общины должны будут оставаться без удовлетворения наиболее важных нужд общественной жизни (школ, больниц и т.д.). Таким образом, для достижения более равномерного распределения тягостей между отдельными частями государства и столь же равномерного удовлетворения главнейших общественных потребностей необходимо известную часть расходов общего благоустройства покрывать из общегосударственных средств.

Указанное соображение не умаляет, однако, значения местного финансового хозяйства. Основания, по которым желательно привлекать местные союзы к участию в заботах о местных нуждах и к изысканию для этой цели средств, остаются все-таки в силе. Как бы хорошо ни была организована центральная власть, при сложности и обширности своих задач она все-таки не может не знать всех местных нужд, не изыскивать наилучшим и наискорейшим образом средств и способов и для их удовлетворения. Только местные деятели в состоянии основательно знать все условия, интересы и нужды местной жизни и изыскать необходимые средства. Поэтому признается серьезное значение для народного хозяйства за финансовой организацией местных территориальных союзов, и задача государственной и финансовой наук заключается в выработке оснований для плодотворного сотрудничества государства и местных союзов и правильного распределения между ними бремени удовлетворения общественных нужд.

Установление границ ведомства хозяйства местных общественных союзов, как мы уже сказали, принадлежит государственной власти и производится как определением круга предметов, лежащих на попечении органов самоуправления, так и определением источников доходов общественных союзов и норм местного обложения.

В зависимости от исторических и местных условий ведению органон самоуправления подлежат разнообразные отрасли местного управления, причем с ростом культурных потребностей населения число этих отраслей увеличивается. В общем, круг предметов, предоставляемых попечению местного самоуправления, может быть сведен к следующим отделам: 1) заботы о поддержании общественного порядка и безопасности (сюда относится содержание полиции, мировой юстиции, арестных домов и т. п.), 2) заботы о внешнем благоустройстве (сюда входит устройство мостовых, водоснабжение, освещение, мосты и переправы, канализация, вывоз нечистот, содержание кладбищ и т. п.), 3) заботы об общем благосостоянии (сюда принадлежит устройство рынков, дорог, средств сообщения – городские трамваи и железные дороги, призрение бедных и нищих, доставление дешевых квартир и кредита – городские ломбарды – бедным классам населения и т. п.), 4) попечение о народном здравии (т. е. устройство больниц, амбулаторных лечебниц, родильных приютов, аптек, борьба с заразными болезнями, санитарный надзор за пищевыми продуктами и т. п.) и 5) заботы о духовных потребностях (сюда относится устройство школ, библиотек, читален, музеев, народных театров и развлечений и др.).

Чем шире круг предметов, находящихся в ведении самоуправления, тем разнообразнее и значительнее должны быть и источники доходов, предоставленных в его распоряжение. В общем, органы самоуправления имеют в своем распоряжении те же категории доходных источников, что и государство, а именно: 1) доходы частно-хозяйственного характера от общественных имуществ, промыслов и т. п.; 2) сборы за пользование местными учреждениями (т. е. местные пошлины); 3) специальные налоги (прямые и косвенные), устанавливаемые в пользу местных союзов; 4) чрезвычайные ресурсы, каковыми являются продажа общественных имуществ, займы и пособия от государственного казначейства; наконец, 5) некоторые нужды могут быть удовлетворяемы посредством натуральных повинностей (например, исправление дорог, мостовых и др.).

Из названных здесь пяти категорий источников доходов главное значение имеют доходы от общественных имуществ и промыслов и местные налоги.

Что касается доходов от общественных имуществ, то это самый древний источник общинного хозяйства, занимающий и поныне важное место в местном общественном хозяйстве. Несмотря на значительные отчуждения общественных имуществ частным лицам, многие городские и сельские общины и в наше время владеют обширными и ценными недвижимостями в виде пахотных земель, лесов, лугов, дворовых мест и зданий. Доходы, извлекаемые обыкновенно отдачей в аренду недвижимостей, составляют значительную статью бюджета большинства городов. Что касается промысловых предприятий общественных союзов (каковы, например, городские трамваи, ломбарды, газовые заводы, водопроводы и т. п.), то главной их целью служит не столько извлечение доходов, сколько наилучшее удовлетворение соответственных потребностей населения. Лишь избытки, остающиеся от эксплуатации общественных промыслов, заносятся в местные бюджеты.

За редкими исключениями преобладающее место, однако, в бюджете общественных союзов занимают налоги. Система местных налогов в общем соответствует системе государственных налогов с той разницей, что в местном обложении прямым налогам отдается безусловное преимущество. Основания к этому следующие. Во-первых, косвенные налоги требуют очень дорогой и сложной организации взимания, что особенно невыгодно в пределах небольшого района действия местных союзов. Во-вторых, местным органам самоуправления к более узкой сфере их деятельности значительно легче произвести оценку имущественной состоятельности и платежной способности отдельных лиц, чем органам центральной власти на протяжении всего государства. Лишь в виде исключения в некоторых странах (например, во Франции) сохранились косвенные налоги при ввозе товаров в черту города, так называемые привратные акцизы (octrois). Крупный недостаток привратных акцизов – это необходимость устройства внутренних застав и таможен, стесняющих передвижение товаров.

Наиболее распространенным объектом местных прямых налогов служит земля и в городах дома. Объясняется это тем, что владение землей или домом является наиболее заметным признаком принадлежности к местному союзу и большей или меньшей состоятельности и платежеспособности данного лица. Затем вторым объектом прямого местного обложения является торгово-промышленная деятельность. Сборы с торговли и промыслов представляют собой также видную статью, в особенности в городских бюджетах. Наконец, в состав местных сборов входят разного рода налоги на предметы роскоши (например, на экипажи, велосипеды и т. п.).

Что касается участия государства в местных расходах, то оно бывает троякого рода. Во-первых, государственная власть может назначать специальные и временные пособия из средств государственного казначейства на удовлетворение определенной местной потребности. Во-вторых, государственная власть может ассигновать ежегодное пособие на усиление средств местных общественных союзов, причем или точно указываются предметы и размеры расходов, или это предоставляется усмотрению местных органов самоуправления. В-третьих, наконец, государственная власть может передавать в распоряжение органов самоуправления источники дохода, которые прежде находились в ведении государства.

Что касается систем местного обложения, то их можно свести к двум основным типам: 1) системе самостоятельных местных налогов и 2) системе дополнительных сборов к государственным налогам.

В системах самостоятельного местного обложения на первом плане стоят прямые налоги. Типичной страной прямого местного обложения является Англия, где местное обложение составляется из ряда прямых сборов, взимаемых главным образом с владельцев и арендаторов недвижимой собственности. Сборы взимаются отдельно по приходам и графствам и отдельно в городах. Главнейший приходский сбор – это налог в пользу бедных, дающий около 3/4 всего приходского бюджета и большей частью расходуемый на предметы, не имеющие ничего общего с призрением бедных; затем имеются отдельные сборы на содержание дорог, стражи, освещение, на санитарные цели, сельскохозяйственные цели, на содержание церквей и многое другое.

К типу самостоятельного местного обложения принадлежат также местные налоги в Пруссии, где в 1893 году правительство передало местным общественным союзам прежние государственные налоги с недвижимостей и промыслов.

Система добавочного местного обложения получила применение во Франции.

Во Франции вся государственная территория делится на четыре административных подразделения: департаменты, округи, кантоны и общины – как городские, так и сельские. Из указанных групп только департаменты и общины обладают правами юридических лиц, могут владеть собственным имуществом, защищают свои интересы на суде и имеют свое особое финансовое хозяйство.

В ряду доходов, которыми пользуются департаменты и общины, особенное значение имеют так называемые добавочные сантимы (centimes additionnels), т. е. дополнительный сбор к казенным прямым налогам (поземельному, личному с поквартирным, подомовому и налогу с окон и дверей, промысловому); сбор этот исчисляется в сантимах на каждый франк основного казенного оклада разных видов прямых налогов. Основной оклад, будучи для первых трех упомянутых выше прямых налогов неизменным, служит основанием также для исчисления добавочных сантимов и в пользу казны, если в этом оказывается необходимость по бюджетным соображениям.

Добавочные сантимы, предназначенные для покрытия как обыкновенных, так и чрезвычайных департаментских расходов, не должны превышать в общей сложности 55 сантимов на 1 франк основного казенного оклада; предельные нормы добавочных сантимов, взимаемых с каждого отдельного оклада казенных налогов, установлены законом; высший предел добавочного обложения выносит лишь поземельный налог. Добавочные сантимы составляют около 3/4 всех ресурсов департаментского управления. Остальную четверть составляют пособия от казны и общин. Главнейшими статьями департаментских расходов являются: пути сообщения (в особенности проселочные дороги) и общественное призрение (в особенности содержание домов для умалишенных, воспитательных домов и детских приютов). Кроме того, значительная сумма затрачивается на погашение займов и уплату по ним процентов; займы эти делаются в видах удовлетворения чрезвычайных потребностей, для каковой цели служат также и специально разрешаемые законом чрезвычайные добавочные сантимы.

Гораздо меньшее значение имеют добавочные сантимы в доходной смете общин, где они составляют несколько более 1/3 всех доходных поступлений. В ряду этих поступлений первое место принадлежит привратным акцизам, финансовое значение которых уменьшается сообразно уменьшению численности населения общин: для больших городов привратные акцизы доставляют от 40 до 45% общей суммы доходов; в общем они не превышают, однако, 1/4 обыкновенного доходного бюджета. Далее значительные доходы извлекают общины от принадлежащих им недвижимых имуществ (земель, лесов, статей оброчных и т. п.). Наконец, в деле содержания и устройства проселочных дорог различных наименований один из наиболее важных ресурсов общины составляет плата взамен натуральной дорожной повинности. Обязательными расходами общин являются: содержание и ремонт обширных зданий и общинных канцелярий списков гражданского состояния, взимание налогов, общинная полиция, мировая юстиция, пенсии, народное образование, общественное призрение, потребности культа, проселочные дороги и т.д.

В отличие от других государств, где местное финансовое хозяйство занимает обособленное от государственного бюджета положение, во Франции доходы и расходы департаментов, а отчасти и общин, входят в государственный бюджет как особое к нему прибавление под названием бюджета специальных фондов. Бюджет этот распределяется по сметам отдельных министерств и обнимает совокупность обыкновенных и чрезвычайных расходов и доходов департаментов и те доходы общин, которые поступают в государственное казначейство, т. е. все общинные добавочные сантимы. Департаментские доходы сливаются сполна в государственном казначействе с государственными суммами; расходы из них производятся на одинаковых основаниях с государственными расходами; порядок контроля над расходованием государственных и департаментских сумм один и тот же. Доходные поступления общин значатся в бюджете специальных сумм как специальные доходы, подлежащие возврату общинам; расходование их происходит независимо от центральной власти.