По поводу непреложности законов государственной жизни

Мероприятия, принятые за последнее время в целях упорядочения отдельных отраслей земского хозяйства и управления, клонятся к полному упразднению жизни земства

Наличность недостатков в действующей организации земств признает, в сущности, и записка Министра Внутренних Дел, ибо, хотя она и утверждает, что коренные недостатки Положения 1864 г. устранены законом 1890 г., но, в конце концов, сознается, что реформа коснулась больше внешности, сущность же дела остается прежняя, со всеми ее «шероховатостями» (стр. 38, 55–56, 70–72).

Записка полагает только, что необходимо дальнейшее упорядочение местного самоуправления, согласно принципам, положенным в основу закона 1890 г., необходимо лишь окончательное устранение недостатков, вполне обнаруженных 35-летним опытом применения земских учреждений во внутренних губерниях.

В чем же будут заключаться это упорядочение и это окончательное устранение недостатков? Каковы те мероприятия, которые уже предначертаны, но которые, по словам записки, к сожалению, не встречают сочувствия со стороны финансового ведомства?

Таких мер упорядочения в записке намечено три:

1) Создание правильно устроенного и «надлежаще снабженного, как личным составом, так и материальными средствами» центрального установления для заведования земскими учреждениями; для сего проектируется преобразование Хозяйственного Департамента в Главное Управление.

2) Усиление правительственного надзора путем увеличения личного состава местных правительственных органов, коим сей надзор поручен; для сего проектируется учреждение должностей непременных членов присутствий по земским и городским делам «с надлежащим служебным положением и окладом».

3) Точная и строгая регламентация деятельности земских учреждений путем издания уставов, регулирующих эту деятельность.

Рассмотрим последовательно все эти проектируемые мероприятия.

К п. 1-му. Вопрос о создании для земских учреждений центрального органа действительно является коренным вопросом, в котором лежит весь центр тяжести всего земского дела, но в нем же и самое больное его место. На стр. 42 записка, характеризуя недостатки Положения 1864 г., замечательно верно и метко указывает, что ненормальное положение земских учреждений в системе нашего государственного управления заключалось, главным образом, в том, что земские не имели «подобно другим местным учреждениям определенного центрального ведомства, для которого они были бы своими, которое на равноправных с другими основаниях защищало бы их интерес в центральном управлении». Действительно, к созданию такого органа для которого они были бы своими, земства стремились чуть не со дня их введения, а Правительство с таким же постоянством противопоставляло этим стремлениям ограничительные меры, не желая образования центрального земского представительства. Положение 1890 г., которое в первоначальном проекте своем направлено было в сущности к упразднению земских учреждений, вопроса о центральном их органе не разрешило, да он не мог быть и возбужден. Вопрос этот остался, таким образом, открытым, и в этом вся разгадка, почему земские учреждения, признанные учреждениями государственными, не стали, однако, «своими» для центрального управления, почему между ними и этим последним не исчезло взаимное недоверие, почему нет и теперь единства, нет гармонического слияния в их деятельности, а остается все то же раздвоение, с иной только окраской. Вполне понятно поэтому, что во главе мер к дальнейшему упорядочению земского дела записка ставит вопрос об учреждении центрального для заведования земскими учреждениями органа; но то решение, какое предполагается дать этому вопросу, для меня не совсем ясно. Трудно освоиться с мыслью, чтобы этот сложный вопрос, которым 35 лет «болели» и Правительство и земство, который был причиною отставок министров и губернаторов, репрессивных мер, цензурных запрещений, секретных циркуляров, и пр., и пр., чтобы этот вопрос разрешался так до нельзя просто – обращением Хозяйственного Департамента в Главное Управление.

Как-то не верится, что земства сделаются для Правительства «своими», войдут с ним в единение и интересы их станут ближе сердцу Министра Внутренних Дел только потому, что должность директора Хозяйственного Департамента будет повышена из IV в III класс, и в его распоряжение будет прибавлено несколько новых чиновников, для дела, быть может, и не нужных.

К п. 2-му. Впрочем, как видно из рассуждений, помещенных на стр. 64 записки, реформа Хозяйственного Департамента преследует не столько ту цель, о которой говорится там же, на стр. 42 (т. е. чтобы земские учреждения имели свой центральный орган и стали «своими»), а, главным образом, иную – усиление правительственного над ними надзора, для чего, кроме расширения названного Департамента, проектируется еще и учреждение на местах должностей непременных членов присутствий по земским и городским делам «с надлежащим служебным положением и окладами».

Но, казалось бы, что и подобная цель намеченных мероприятий также не может быть согласована с теоретическими взглядами записки. Если местное самоуправление необходимо и полезно, если и теперь оно функционирует, вообще говоря, правильно, то какая же надобность в пересмотре и поверке по существу всех важнейших работ самоуправляющихся учреждений. Не доказывает ли, напротив, необходимость двукратного выполнения одной и той же работы, раз чрез местное самоуправление и вторично в правительственных установлениях, ошибочности самой системы управления.

Что ввиду Министерства Внутренних Дел имеется именно вторичная переработка сделанного земством, это видно как из приведенных в отзыве от 18 февраля 1898 г. за № 1682 соображений в пользу учреждения должностей непременных членов губернских по земским и городским делам присутствий, так и из определения изложенных в заключительной части сего отзыва задач новых должностных лиц. Из соображений этих оказывается, что особого надзора требуют не только выдающиеся по своей важности постановления учреждения местного самоуправления, но даже обыкновенная текущая деятельность, напр., весь ход земского дорожного хозяйства, к тому же, судя по записке, уже и теперь вполне упорядоченного. Соответственно этому, и в заключительной части названной бумаги Министерство Внутренних Дел, не довольствуясь указаниями на отдельные конкретные обязанности непременных членов, предназначает их вообще «для заведования делами по земскому и городскому самоуправлению», т. е., иначе говоря, для исполнения тех же обязанностей, которые возложены законом на земские и городские учреждения. Такая постановка дела неизбежно приведет к тому, что и новые должности окажутся вскоре недостаточными, опять возникнет вопрос о расширении правительственного надзора над земством и городами и, наряду с дорогими учреждениями местного самоуправления, образуются сложные правительственные установления, выполняющие ту же работу, как и первые[243].

Отзыв Министерства Внутренних Дел от 18 февраля 1898 г., в котором изложены предположения об учреждении должностей непременных членов губернских по земским и городским делам присутствий, представляет особый интерес еще в том отношении, что категорически удостоверяет неисполнение действующих узаконений о надзоре за земскими учреждениями. Распоряжения Министерства Внутренних Дел, говорится в этом отзыве, «делают труд местных губернских начальств в деле выполнения надлежащим образом предъявляемых к ним в отношении надзора за деятельностью названных учреждений требований и возлагаемых на них задач совершенно непосильным». К наблюдению за земским и городским делом привлечены лица, «которые, по своему служебному положению и прямым своим обязанностям не имеют никакой возможности посвятить себя еще к специальным занятиям по губернскому по земским и городским делам присутствию и являются фактическими его членами лишь на время заседаний». Главным действующим лицом в присутствии «силою вещей является секретарь, на которого фактически и ложится вся ответственность и тяжесть не только делопроизводства в тесном значении этого слова… но и предварительной, необходимой для доклада дела присутствию, разработки его… и, наконец, даже производство дознания о неправильных действиях городских и земских учреждений». Указав затем, что такой порядок «вовсе не соответствует ни тому служебному положению, в какое поставил означенную должность закон», «ни тем требованиям, какие можно предъявлять к этой должности по самому ее учреждению», Министерство Внутренних Дел приходит к заключению о необходимости особых непременных членов для заведования делами, относящимися до земского и городского управления.

Приведенные соображения решительно опровергают заявления записки Министра Внутренних Дел о достигнутом уже упорядочении деятельности местного самоуправления путем установления правительственного надзора.

К п. 3-му. Что касается, наконец, третьей из намеченных Министерством Внутренних Дел мер – регламентации деятельности земских учреждений путем издания для этого особых уставов, регулирующих их деятельность, то относительно этого мероприятия к упорядочению земского дела прежде всего необходимо заметить, что, с точки зрения сторонников местного самоуправления, самая необходимость последнего обосновывается именно невозможностью точной и полной регламентации в законе всех задач местного управления, требующих постоянного соображения с условиями места и времени. Из вытекающей отсюда неизбежности усмотрения местных деятелей и выводится положение, что местное управление должно быть поручено не чиновникам, усмотрение коих недопустимо, – а представителям местного же общества, состоящим под контролем общественного мнения[244]. Если это положение ошибочно, если закон с пользою для дела может регламентировать задачи местного самоуправления и способы их достижения, тогда отпадает один из важнейших доводов в пользу самоуправления; если же научная теория правильна, то преследуемая Министерством Внутренних Дел цель – регламентировать деятельность земства – является по существу своему не мерой к исправлению недостатков в существующей организации земских учреждений, а мерой к ограничению их самостоятельности, скрытым шагом к их упразднению. Такое значение проектируемых Министерством Внутренних Дел уставов для истинных сторонников самоуправления вне спора и сомненья. «Если хотят подрывать земство в самом его корне, подавить в нем всякую общественную инициативу и превратить его в мертвую машину», говорит, напр., проф. Чичерин, «то нет лучшего средства как подвергнуть его всесторонней регламентации»[245]. И действительно, нельзя не признать всей справедливости этого взгляда.

Земство, лишенное самостоятельности, руководимое во всех подробностях его деятельности предписаниями уставов и указаниями администрации, – такое земство не имеет ровно никакого значения; для целей управления оно является не только ненужным, но прямо вредным, так как не облегчает, но затрудняет задачи Правительства, без всякой пользы тормозит деятельность последнего. Руководство выбранными местным населением лицами, бесспорно, гораздо затруднительнее, чем чиновниками, назначенными Правительством. С другой стороны, по степени исполнительности выборные учреждения всегда останутся позади обыкновенных бюрократических органов. Наконец, при отсутствии самостоятельности, земство не может иметь и надлежащего интереса к порученному ему делу: интерес этот обусловливается возможностью проводить в жизнь свои взгляды, устраивать местные порядки согласно собственному желанию, а этих-то условий и не будет, раз земству придется действовать только по предписаниям. В успехе порученных им отраслей управления общественные деятели будут заинтересованы даже меньше чиновников, для которых этот успех связан с интересами личного положения.

Правильность этих теоретических воззрений неопровержимо подтверждается историческим опытом – почти столетнею историей губернаторских и уездных учреждений Императрицы Екатерины II. Широкое применение выборного начала не сделало из этих учреждений органов самоуправления, ибо учреждения эти не пользовались никакою самостоятельностью, являлись лишь исполнительными органами государства, вполне от него зависимыми. Результаты известны: полнейший хаос в местном управлении, совершенное пренебрежение к общественным интересам и почти не знающая пределов продажность. Ошибочно было бы приписывать эти следствия исключительно низкому нравственному уровню общества; уровень этот не оставался, конечно, без влияния на ход управления, но корень неудачи лежит глубже – в ошибочности самой системы.

Общество не могло сразу переродиться, каковы бы ни были пережитые им события. Между тем то же общество, которое избирало в судьи, советники и заседатели заведомых взяточников и людей сомнительной нравственности, пополнило ряды новых, пореформенных учреждений, как выборных, так и организованных по назначению правительства, людьми совершенно иных взглядов, иного направления[246].

Итак, регламентация деятельности земств есть мера, подрывающая земские учреждения в самой их основе. Но для того, чтобы устранить всякие сомнения относительно действительного значения этой меры, следует только поближе взглянуть, в каком направлении Министерство Внутренних Дел предполагает вести эту регламентацию, какие меры проектируются им для окончательного устранения существующих в земском деле недостатков и пробелов.

Едва ли подлежит сомнению, что первая и главнейшая из забот о нуждах населения есть забота о его пропитании – о хлебе насущном, т. е., иначе говоря, вопрос о народном продовольствии. Между тем, как выше указано, по проекту нового продовольственного устава, внесенного уже на рассмотрение Государственного Совета, признается «безусловно необходимость изъять дело продовольственной помощи из ведения земских учреждений», при чем в записке Министра Внутренних Дел устав этот самым решительным образом считается одной из главнейших мер, принятых в последнее время к окончательному упорядочению земского дела.

После народного продовольствия, как меры, обеспечивающей первую и самую насущную потребность населения, следующей важнейшей нуждой этого населения является, конечно, потребность в образовании, которое составляет основу материального и духовного благосостояния всего государства и каждой отдельной местности. Между тем и эту столь важную отрасль земской деятельности Министерство Внутренних Дел не считает целесообразным оставлять в руках земств, и из ведения этих самоуправляющихся единиц, которые, по мнению записки Министерства Внутренних Дел, наиболее способны развивать в народе «привычку к самоустройству и самоопределению», предполагает передать в руки чиновников, нимало не опасаясь, что бюрократия, чрезмерный гнет которой так усиленно подчеркивается в той же записке, задавит в молодом поколении в самом зародыше всякую способность к самодеятельности, обратит его в «обезличенные и бессвязные толпы населения».

Далее, в том же всеподданнейшем докладе Министра Внутренних Дел от 5 марта 1897 года, в коем возбужден был вопрос об изъятии из ведения земств народного образования, указывается на необходимость освободить земство от обязательных расходов, а следовательно, и от сопряженных с ними обязанностей по борьбе с эпидемиями и эпизоотиями, по призрению умалишенных и пр. В случае осуществления всех этих предположений бюджет земства будет, бесспорно, значительно облегчен, но вместе с тем земство утратит и большую часть своего значения. Неуклонно следуя по такому наученному Министерством Внутренних Дел пути, весьма скоро придется придти к сохранению за земством одной лишь обязанности – по содержанию земского управления, но будет ли это равносильно упорядочению земской деятельности?

Таким образом, система частью уже осуществленных, а частью проектированных Министерством Внутренних Дел мер приводит, в конце концов, к тому же результату, как прямая замена органов самоуправления установлениями государственными. Вся политика Министерства Внутренних Дел по отношению к земству заключается в медленном, но неуклонном подтачивании его органов, постепенном ослаблении их значения и постепенном же сосредоточении их функций в ведении правительственных установлений. Нисколько не преувеличивая, можно сказать, что когда указываемые в записке мероприятия, принятые за последнее время в целях упорядочения отдельных отраслей земского хозяйства и управления, будут приведены к благополучному концу, то в действительности у нас не будет никакого самоуправления – от земских учреждений останется одна идея да внешняя оболочка, без всякого делового содержания.

В самом деле, допустим даже, что «упорядочение земского дела» остановилось на том пункте, до которого его доведут все упомянутые выше мероприятия; что же изобразит из себя земское самоуправление, поскольку таковое уцелеет после законченного упорядочения? Прежде всего важнейшие из отраслей местного самоуправления, каковы – продовольственное дело, школьное и т. п., отошли от земства. Это в силу мероприятий, направленных к сокращению его компетенции. Остаются дела в роде извозного промысла на станциях железных дорог, чистки дворов, уборки и уничтожения палых животных[247] и т. п. Но, во-первых, и по этим делам простор земской инициативы, право издавать обязательные постановления значительно стеснят, если не совсем упразднят заготовительные уставы. Во-вторых, и в такой сравнительно ограниченной и не особенно соблазнительной действительности для земской самостоятельности остается очень мало: на каждом шагу надзор, протест, проверки, просмотры, пересмотр и т. д. Что же остается от того земства, о котором мечтали люди 60-х гг.? Остается немногое: а) учреждения, в которых изображается земство; б) эти учреждения в то же время тихая пристань, где потерпевшие аварии на других поприщах могут служить не земству, а по земству. Это будут люди, свободные от чувствительного самолюбия, да, пожалуй, и от деликатной совести.

Введение земских учреждений на окраинах и, в особенности, в западном крае не оправдывается политическими соображениями

При таком направлении политики Министерства Внутренних Дел предположение этого Министерства о введении земских учреждений на окраинах является, на первый взгляд, прямым логическим несоответствием уже произведенному, а тем более предстоящему «упорядочению» земского дела. Это несоответствие выступает тем рельефнее, что по соображениям политическим в будущих земствах Западного края предполагается усугубить все те недостатки, которыми страдают существующие земства губерний внутренних; предлагается прямо начать с устройства одной внешней бессодержательной оболочки. Именно, проект имеет в виду, в целях объединения деятельности будущих земских учреждений с органами Правительства, лишить их всякой, даже призрачной самостоятельности, поставить в полное подчинение органам Правительства и коренным образом изменить принятую для внутренних губерний организацию. Предполагается, следовательно, весьма несовершенная бюрократическая организация, но с сохранением идеи самоуправления. Если существующие земства являются у нас зданием и без крыши, и без фундамента, то, продолжая это образное, сделанное еще славянофилами, сравнение, можно сказать, что проектируемые на окраинах земства будут лишены даже и стен, ибо ни своих исполнительных органов, ни уездных земских учреждений у них не будет.

Я не стану здесь касаться вопроса, насколько такая постановка земского дела и вообще подобная организация земских учреждений соответствует основным принципам защищаемого запискою Министра Внутренних Дел самоуправления. Я не стану также говорить, каких результатов можно ожидать от деятельности земских собраний, не имеющих ни связи с местностью, ни своих исполнительных органов; об этом уже говорено в моих официальных ответах, и, кроме того, с неотразимой логикой вопрос этот был разобран в отзыве Обер-Прокурора Св. Синода по вопросу о введении земства в губ. Архангельской. Здесь я позволю себе остановиться только на тех соображениях, которые приводятся запиской в опровержение возражений против предполагаемой земской реформы в Западном крае. Доводы эти сводятся к следующим трем: 1) Западный край – «колыбель русской народности, русской государственности, языка и веры», 2) укрепление русского в крае влияния и 3) предоставление возможности русскому местному элементу сложиться в крае в определенную и сознательную общественную силу.

Что касается первого довода, то он, бесспорно, представляет собою прекрасную и благодарную тему для исторического исследования, но едва ли может иметь какое-либо практическое значение для настоящего времени. В государственных мероприятиях приходится считаться не с тем временем, когда народ был еще в колыбели, а с существующим настоящим положением края, которое довольно наглядно доказывает, какие элементы, вместо «русской народности, государственности, языка и веры», водворились в этой колыбели, особенно в северо-западной ее части[248]. Из статистических данных, приведенных Министерством Внутренних Дел в представлении в Государственный Совет, видно, между прочим, что среди частных владельцев, которые по размерам владеемой земли могли бы принять непосредственное участие в земских выборах, католики, в общем, составляют преобладающий в крае элемент не только над православными, но даже над этими последними вместе со старообрядцами и протестантами в совокупности, а, напр., в Ковенской губернии они являются прямо подавляющей массой, ибо там на 384 частных владельцев из православных, протестантов и старообрядцев приходится 1,044 католиков. Далее, на стр. 81 и след. того же представления Министерство Внутренних Дел свидетельствует, «что землевладельцы польского происхождения, как прочнее укоренившиеся в губерниях края, не исключая и юго-западных, придают польскую окраску общему характеру местной не служащей интеллигенции». «Тогда как русские в значительной их части в имениях своих не проживают и ведут хозяйство заглазно через управляющих, нередко из числа местных поляков или даже иностранцев… Кроме того, между русскими землевладельцами имеется малый процент лиц, которые приобрели имения не для того, чтобы прочно в них устроиться, а лишь в целях перепродажи земли по частям крестьянам. Наконец, русские землевладельцы, большинство коих владеет землями не более 20–30 лет, представляют разрозненную массу, состоящую из самых разнообразных общественных элементов и лишенную единства, укрепляемого лишь давнишними отношениями и привычками совместной жизни. Между тем польский помещичий класс, владеющий имениями издавна, с прошлого столетия, а местами и со значительно более раннего времени, представляет сплоченную однородную среду, отдельные личности которой связаны между собой старинными отношениями родства, соседства, традиций. Благодаря этим причинам, польский помещичий класс, хотя и уступает, в общем, в численности русскому, но, за исключением некоторых отдельных уездов, превосходит его по силе и общественному значению». Если к этим, сообщенным Министерством Внутренних Дел, данным добавить еще, что Западный край входит в черту еврейской оседлости, и принять во внимание сепаративные грезы украйнофилов, то получится довольно неутешительная картина действительного положения дела в «колыбели русской народности», и до очевидности ясной становится возможность политической агитации, в случае призвания местного населения к заведованию делами местного управления. Этой агитации опасается и само Министерство Внутренних Дел. «Скрытое недовольство, которое, несомненно, таится в массе польского населения» (говорится на стр. 94 представления), «особенно во владельческих его классах, и неизбежно поддерживается теми исключительными мерами, которые, в видах государственной необходимости, применяются и долго еще должны применяться в крае, может, при известной склонности поляков к увлечениям, найти выход и в нежелательных в среде уездных собраний демонстрациях политического характера, которые испортят все дело». Опасаясь, чтобы земские учреждения не получили политического значения в Западном крае, Министерство проектирует такую их организацию, чтобы от живого участия в земском деле был устранен, по возможности, сплоченный и господствующий в крае польский элемент.