По поводу непреложности законов государственной жизни

Но вот наступает эпоха так называемого Штейном государственно-гражданского общества: характер государства изменяется, появляется конституционный режим, характеризуемый отделением законодательства от исполнительной власти. Принцип свободы граждан воплощается сначала в законодательстве, а затем постепенно распространяется и на управление, так как сама сущность конституционного государства требует признания свободного управления и свободных органов управления, а среди них в первом ряду – самоуправление. Если бы их вовсе государство не имело, то оно должно было их создать, так как они являются практическим осуществлением его насущнейшей жизненной потребности. Но государству не было надобности создавать это свободное управление и органы самоуправления, так как они уже существовали; оно должно было лишь принять их в систему своего управления, что оно и сделало. Явилось снова самоуправление, но самоуправление, отличное от прежнего, так как государство признает его не в качестве голого факта, находимого им при своем возникновении, но как насущную потребность для своей деятельности. Органы самоуправления не являются уже подчиненными чиновничеству, но стоят наряду с ним и исполняют то же государственное дело, как и это последнее; при том они пользуются полною автономией в пределах своей компетенции и лишь под высшим надзором со стороны государства. Самостоятельность самоуправления конституционное государство должно усвоить себе как основной принцип. Границы деятельности должны определяться не органами самоуправления или простым усмотрением правительства, а законом, причем должны рассматриваться, по крайней мере в принципе и существе, как часть и момент самой конституции; объем предоставляемых таким образом по закону публичных прав самоуправлению образует поэтому «конституционное право» последнего[298]. Смысл борьбы между государством и самоуправлением в настоящее столетие заключается, по мнению Штейна, в том, что государство стремится уничтожить господствующие в самоуправлении родовые и сословные элементы и подчинить тем же принципам государственно-гражданского общества, которые уже господствуют в государственном устройстве. В некоторых государствах эта борьба закончилась, в других она еще продолжается с большим или меньшим успехом[299]. Относительно Англии Штейн замечает, что здесь государственно-гражданское общество никогда не теряло своего значения, а потому государство не уничтожало ни родового, ни сословного строя, а лишь отняло у них всякие публичные преимущества. Поэтому Англия имеет ядро своей конституции в органах самоуправления, которые, в свою очередь, образуют народное представительство. Далее Штейн замечает, что английский парламент образовался из органов самоуправления – общин и корпораций, через выбор последних; поэтому парламент с самого начала явился иным, чем народное представительство на континенте. «Он был не только органом законодательства, но вместе с тем и верховного управления; он был органом самоуправления всего государства». Благодаря тому, что сам парламент, как правительство, вышел из органов самоуправления, в Англии, в отличие от континента, были принципиально немыслимы столкновение между органами самоуправления и правительством или попытки со стороны последнего вторгнуться в компетенцию первых[300].

Значение самоуправления для конституционного государства и взаимную связь их Штейн так характеризует: «Последствием водворения государственно-гражданского строя является принцип, что органы самоуправления не только вообще существуют, но что вся внутренняя жизнь государства должна принадлежать самоуправлению». Этот принцип получает двоякое выражение. Сначала самоуправление рассматривается как «гарантия конституции». Но смысл этого неясного с формальной стороны выражения относится, конечно, не столько к положительному конституционному праву и его отдельным местам, сколько означает, что идея, создавшая конституцию, только тогда получает полное осуществление, когда она становится действительной не только в законодательстве, но и в управлении. Народ лишь тогда свободен, когда он принимает через своих представителей такое же участие в действительном управлении, как в законодательстве; свободы вообще не может быть, пока она заключается только в свободном законодательстве, а не в свободном управлении. «Гарантия конституции через развитие самоуправления означает поэтому, что полное осуществление идеи свободы есть истинный залог ее самой, она охраняет себя самое, когда получает полное осуществление[301]. «Объект самоуправления, – говорит Штейн, – не есть отдельный государственный интерес или задача, но совокупность всех государственных задач, насколько последняя вообще способна к местному ограничению. Самоуправление не есть простой совещательный орган, но напротив, самостоятельный, обладающий исполнительной властью организм… Самоуправление является первой, мы можем сказать, единственной, основной формой свободного управления вообще; там, где оно признано и действует, существует свободное управление в государстве; где оно исчезает, исчезает вообще элемент свободы в управлении; где оно процветает, последняя обеспечена. Самоуправление в своем развитии становится, таким образом, вообще масштабом для сознания народной свободы, и мы должны судить поэтому о последней более по развитию самоуправления, чем по чему-либо другому, ибо, чем далее идет развитие народной жизни, тем яснее становится, что конституции со всеми ее формами недостаточно и что завершение лишь там нужно искать, где управление руководится теми же самыми принципами самоопределения, как само государственное устройство. Но самоуправление и есть то, что предназначено и способно проводить в управление принцип, живущий в свободном законодательстве. Поэтому взаимодействие между обоими является залогом их процветания. Там, где недостает этого взаимодействия, недостает гармонии во внутренней жизни государства – наступает несоответствие между факторами, и это выражается существенно в том, что народ становится равнодушным к своей конституции, ибо он скоро познает, что она может защитить его лишь против неправа, а не против неумения (Ungeschick) правительства; принципы ответственности, права обжалования и иска могут обеспечить гармонию между самоопределением народа и волей и деятельностью его правительства – между законом и распоряжением – лишь в общем и целом, а не в отдельных случаях, и каждому народу, наконец, надоедает обладать свободой лишь в целом, а не в отдельных случаях»[302]. «Развитие самоуправления, – говорит Штейн в другом своем сочинении, – уничтожает стену, воздвигнутую в прежнее время между государственной властью и народом, и то, что в конституции обыкновенно появляется еще только как борьба между правом государственного управления и самоуправления, теперь в управлении служит гармонии в самодеятельности обоих факторов, которые начинают взаимно понимать друг друга, ибо они познают, как они взаимно дополняют друг друга при достижении общей цели. Это является идеалом организма управления; с его осуществлением мы приближаемся медленно, но верно к цели, которую мы ныне уже понимаем во взаимодействии государства и народа на конституционное законодательство, но которая лишь в управлении в той гармонии между великим организмом государства и организмом самоуправления становится тем, что мы называем самоуправлением (Selbstregierung) народа»[303].

Самая организация самоуправляющихся единиц, как ее рисует Штейн, представляет аналогию с устройством конституционного государства. Подобно тому как в конституционном государстве существуют три категории органов: глава государства, законодательная и исполнительная власть, так и в первых мы находим главу (президента или бургомистра), собрание и исполнительный комитет или совет с соответствующими функциями[304].

Что касается, в частности, земского представительства (Landschaft), то Штейн делает, на основании истории, такой вывод, что «если государство не владеет еще собственным народным представительством, то земское представительство всегда является для всего народа не только важным правом, но также и большим благом. Он будет видеть в своих земских чинах тем важнейшее приобретение, чем невероятнее образование народного представительства, ибо никогда не будет исчезать у него надежда посредством первых достигнуть второго».

Кардоф-Вабниц. В 1868 г., т. е. в то время, когда прусское правительство сознало необходимость преобразования местного управления и привело к разработке соответствующенр проекта, появилась брошюра члена прусской палаты депутатов Kardorf-Wabnitz «Префектура или самоуправление», в которой автор также высказывается за необходимость преобразования местного самоуправления в Пруссии соответственно конституционному режиму, введенному в 1850 г. При существующей системе местного управления, основанной на господстве бюрократии, получается, по мнению автора, внутреннее противоречие между политическим и административным строем страны, так как, с одной стороны, нация признается зрелой для выбора законодателей, а с другой – ее признают неспособной к самостоятельному заведованию наиболее простыми делами гражданской жизни в провинции, округе и общине. Это внутреннее противоречие, замечает автор, поведшее уже перед 1866 г. к конфликту между правительством и палатой, может повести к еще более пагубным последствиям, подобно тому как во Франции оно подчинило жизнь государства периодическим революциям и роковой смене систем правления и династий[305]. Возражая затем той части прусских либералов, которая искала прочных гарантий истинной внутренней свободы исключительно в ограничительных параграфах конституции, в доктринерских бюджетных правах парламента, в парламентарных решениях и постановлениях «и как еще там могут называться эти ножи без клинков и ручек», автор замечает, что они, либералы, забывают о том, что «французские палаты обладали всеми этими теоретическими конституционными правами в изобилии, однако они не могли обеспечить своему отечеству правового развития, потому что они не застали и не создали того, что единственно могло бы служить залогом такового, а именно самоуправления в провинции, округе и обществе». Этим значением местного самоуправления для обеспечения развития конституционного режима и объясняется, по мнению автора, то обстоятельство, что англичане своим правом самоуправления дорожат даже больше, чем собственно конституционными правами и парламентарной свободой, при чем автор приводит слова одного английского политического деятеля. «Если предложить на выбор английскому народу утратить парламент или самоуправление, то он ни на минуту не усомнится в своем решении. Обладание самоуправлением служит уже ручательством при всяких обстоятельствах за обратное отвоевание и потерянных парламентарных прав. Но голое обладание последними отнюдь не служит ручательством за обратное достижение самоуправления, которое, однако, и есть источник истинной свободы». Далее автор приводит мнение Бокля, который видит причину непрочности парламентского режима во Франции в отсутствие практического воспитания населения к политической свободе, между тем как англичане были приучены к последней путем продолжительного самоуправления, и для них переход к конституционному режиму явился естественным. Переходя затем к Пруссии, Kardorf-Wabnitz замечает: «Наше культурное развитие также, как во Франции, шло обратным ходом; и у нас конституционные права не были, как в Англии, следствием и плодом самоуправления, но, наоборот, нам предстоит несравненно более трудная дорога: исходя из добытых конституционных прав, достигнуть самоуправления». Но поэтому вопрос о самоуправлении для Пруссии заключается, по мнению автора, не только в упрощении государственного механизма и сокращении армии чиновников, но и в том, «желаем ли мы, чтобы наша государственная конституционная жизнь была истиной или призраком, миражем, ложью. Желаем ли мы подвергать наше культурное развитие тем революциям, которые являются неизбежным последствием смешения бюрократической системы с конституционной, или мы желаем основать последнюю на фундаменте, более долговечном и прочном, чем целый ворох бумажных основных прав и дюжина утвержденных хартий»[306].

Теллькампф. Реформа прусского местного управления в 1872 г. вызвала появление книги бреславльского профессора Теллькампфа «Selbstverwaltung und Reform der Gemeinde und Kreis-Ordnungen in Preussen und Selfgovernment in England und Nordamerika». Автор этой книги не допускает мысли о действительном, а не мнимом только осуществлении конституции в том случае, когда страна не пользуется самоуправлением. «Без самоуправления, как основы, – говорит он, – конституция висит в воздухе. Где нет этой основы – как до сих пор во Франции, – там конституция подобна шаткой кровле, которую повалит каждая буря, в то время как английская конституционная жизнь, проникнутая самоуправлением, стойко выдержала все невзгоды[307]. И в Англии, и в Северной Америке принцип самоуправления есть одно из оснований конституции».

Подобно некоторым другим авторам, Tellkampf специально отводит несколько страниц для выяснения вопроса о значении самоуправления для правового и конституционного государства. Здесь он высказывает, между прочим, следующие мысли: «У народов германских, у которых самоуправление развилось в наиболее здоровой форме, самоуправление это сначала осуществляется в маленьком круге общин чрез многочисленных избираемых должностных лиц общины, занятых общинными, школьными и церковными делами; только затем самоуправление осуществляется в более широком круге дел графства, и, наконец, оно находит свое выражение в наиболее обширной области целого государства – в форме выборного народного представительства; это представительство дает советы и заключения своему правительству, а это последнее приводит в исполнение то, что решили и одобрили представители. Самоуправление, таким образом, проникает и оживляет все слои государства, начиная с меньшего – общины – и образует для конституционного государства прочный фундамент, без коего парламентаризм будет лишен необходимого содействия и сочувствия народа и без этой подпоры будет страдать внутренней слабостью. Необходимое условие для того, чтобы конституция жила в народе, это в представительной монархии – самоуправление в общинах и округах»[308]. «Только при наличности хорошего самоуправления в общинах возможно осуществление этого же самоуправления в более широкой области, только на этой основе мыслимы целесообразное устройство окружного и провинциального управления и укрепление конституции в жизни народа»[309].

Признавая – вслед за Гнейстом – столь большое значение местного самоуправления, как фактора, образующего и охраняющего конституционализм, Tellkampf не раз также отмечает его роль как подготовительной школы к парламентаризму, школы, где вырабатывается усвоение основных законов, умение пользоваться свободой и вообще политическая зрелость народа[310].

Г. Мейер. Германский профессор Мейер относительно самоуправления замечает, что оно образует необходимую основу конституции государственной жизни, так как, привлекая граждан к регулярному участию в государственных делах, приучает их к политической жизни и ограничивает безграничную власть центрального управления.

Шульце. По поводу реформы Kreis-Ordnung 1872 г. прусский проф. Шульце замечает в своем учебнике государственного права, что существовавшее до этого времени устройство уездов «соответствовало воззрениям абсолютного сословного государства, а не конституционному правовому порядку, так как оно, с одной стороны, благодаря перевесу голосов дворянства, не допускало городов и земств до соответствующего влияния, а с другой, едва существовавшее в слабом зародыше самоуправление уездов почти исчезало перед бюрократическим всемогуществом профессионального чиновничества. Если уездное устройство уже во время своего возникновения отжило свой век, то с введением конституции неустраненное противоречие между конституционным правовым порядком в центре и полным бюрократическим управлением на периферии давало себя знать самым опасным образом в постоянных столкновениях между различными государственными факторами, сословиями и интересами. Даже самому ослепленному приверженцу старины при спокойном размышлении становилось ясно, что возврат к абсолютизму, отказ от конституционного правления в XIX столетии был невозможен. Так что, если желали уничтожить несомненный диссонанс в прусском государственном устройстве, то не оставалось никакого другого пути, как распространить конституционный принцип из государственного устройства на государственное управление, из центра на периферию, т. е. народ, который уже был призван через своих представителей к участию в важнейших функциях государственной власти, в особенности в законодательстве, также приобщить в организованной форме к приведению в исполнение законов»[311].

Гауштек. Прусский юрист Hauschteck замечает, что при организации местного управления имеет решающее значение различие между абсолютным и конституционным государством. «Отличительным признаком абсолютного государства является лежащая на государственной власти забота о подданных, ее обязанность к охране прав последних, равномерно охватывающей всех подданных, обязанность к опекающей деятельности, которой с полным доверием могут и должны подчиняться все подданные. Конституционное же государство предполагает народ свободный, способный, управомоченный и обязанный к собственному охранению своих прав, с каковой целью и предоставляет народу выборные органы для участия в государственном управлении в пределах, указанных конституцией, сохранение которых является ядром самой конституции, необходимейшим условием конституционной жизни»[312]. Относительно самой Пруссии Hauschteck замечает, что самоуправление здесь является результатом уничтожения государственной опеки и замены абсолютного государства конституционным, так как понятия «чиновничье государство» и «конституционное государство» взаимно исключают друг друга[313].

Сарвей. Вюртембергский юрист Sarwey в своем сочинении, посвященном административной юстиции, также уделяет несколько страниц вопросу о самоуправлении. Конституционное государство, по мнению автора, является не только продуктом отрицательной тенденции – ограничить единоличную власть посредством разделения властей, не только «правовым государством», но оно имеет и положительное основание. Если положительная сторона конституционного государства не получила еще полного признания в литературе, то это объясняется исторически, поскольку развитие конституционного государства из абсолютного нашло уже в последнем эту положительную сторону, хотя и в несовершенной форме. Эта положительная сторона заключается в привлечении граждан к содействию в осуществлении воли государства, т. е. самоуправлении. Последнее фактически существует и в абсолютном государстве, но оно здесь может лишь прозябать (verkummertes Leben), будучи подчинено личной воле главы государства, и является случайным, неудовлетворительным. Напротив, в конституционном государстве участие граждан в законодательстве и управлении есть их право и обязанность. Только благодаря самоуправлению может быть разрешена сложная задача осуществления народной воли. Самоуправление, подобно тому как народное представительство ограничивает власть монарха в законодательстве, ограничивает ее в области управления. Если во время развития конституционного государства самоуправление противополагается государственной власти и об автономии общин говорится, как о праве последних на независимость от государственной власти, то это объясняется отрицательной тенденцией к ограничению государственной власти, из которой возникло их развитие. Это одностороннее понимание есть лишь продукт борьбы и должно в развитом конституционном государстве уступить правильному взгляду, что и органы местного самоуправления, призванные положительно к осуществлению воли государства и правового порядка в определенном кругу народной жизни, являются такими же органами государства, как и чиновничество. Вместе с тем является немыслимым противоположение местного самоуправления государственному управлению, которое бы все более замыкало первое в область местного хозяйственного управления и даже в этой области устанавливало бы более тесные рамки. «Напротив», говорит Sarwey, «в конституционном государстве организация государственной воли развивается по одному жизненному принципу от самой вершины до низших органов самоуправления. В конституционном государстве самоуправление является не как обозначение компетенции, но проходит как основной принцип через весь государственный организм»[314].

Далее Sarwey говорит о трудах Гнейста по английскому конституционному и административному праву и признает, что ими проложен путь к пониманию истинной системы самоуправления, хотя и находит, что значение почетных должностей слишком преувеличено Гнейстом[315].

Ленинг. Германский профессор Ленинг в своем учебнике административного права, считающимся одним из лучших в немецкой литературе, является в своих воззрениях на самоуправление последователем Гнейста. Слово selfgovernment обозначает не юридическое понятие, а политическую систему, в каковой форме и является английский selfgovernment. Этим и объясняется, по мнению Ленинга, тот факт, что слово selfgovernment чаще встречается в политических обзорах английской конституции, нежели в английских юридических сочинениях по конституционному праву. В selfgovernment'e верховные права государства отправляются под решительным влиянием народа или его представителей, но не через независимого от народа носителя государственной власти и подчиненных ему помощников. В Англии selfgovernment прежде всего проведен в государственном устройстве – в парламенте: во всех важных актах королевская власть нуждается в согласии парламента и может вверять высшее руководство государством лишь тем лицам, которые пользуются поддержкой большинства нижней палаты. Затем английское самоуправление является как local selfgovernment, согласно которому государственные функции выполняются в местных административных округах при посредстве государственных органов, которые в пределах закона в своей деятельности независимы от главы государства и его учреждений как в юридическом, так и в экономическом отношении. Органами местного selfgovernment'a являются как публично-юридические корпорации городов, приходов и пр., так и отдельные граждане, которые приводят в исполнение законы, не находясь на государственной службе, но в качестве почетных должностей, поэтому органами самоуправления являются также шерифы, мировые судьи, коронеры в проч. «Великая заслуга Гнейста и заключалась», по мнению Ленинга, «в том, что он выяснил историческое развитие и сущность английского local selfgovernment'a и показал, что последний послужил основой для английского парламентарного устройства». Хотя в самой Англии жило сознание, что здесь парламент покоится на самоуправлении, и что в нем лежит фундамент английской свободы, но недоставало научного доказательства, пока впервые Гнейст (по крайней мере, для континента) не открыл этого факта и тем лишь сделал возможным познание сущности английской конституции. Из учреждений английского selfgovernment'a Гнейст развил и обосновал новое понятие самоуправления вообще. Самоуправление есть выполнение государственных функций земского управления в земских, окружных, городских и сельских союзах по законам страны через почетные должности. «Это понятие самоуправления», по мнению Ленинга, «сделалось всеобщим и в государственной жизни, и в политической литературе, хотя против него и делались отдельные возражения». Это понятие самоуправления находит свою определенность и научную ценность в своей противоположности. Противоположными самоуправлению являются: 1) государственное управление при посредстве государственных чиновников, находящихся от стоящих над ними органов в юридической и экономической зависимости; 2) феодальное управление, в котором выполнение государственных задач, как частное право, связано с землевладением. Самоуправление не есть автономия, т. е. независимое от государственной власти право корпораций и лиц, подчиненных этой власти, регулировать свои отношения при посредстве самостоятельно созданных правовых норм. Самоуправление не есть управление собственными делами, но выполнение государственных задач на основании законов; оно не есть управление в собственном интересе, но в интересе государства, а потому оно не только должно быть подчинено контролю государства, но может быть и понуждаемо к осуществлению порученных ему государственных задач. «Благодаря Гнейсту – замечает профессор Ленинг, – была открыта связь между самоуправлением и конституционной системою; благодаря ему не только углубились наши познания относительно образования и сущности английской конституции, но и вообще была пополнена с важнейших сторон теория конституционного государства». На основании вышесказанного автор приходит к заключению, что «понятие о самоуправлении есть политический, а не общий юридический принцип; в различных законодательствах он может осуществляться различно»[316].