По поводу непреложности законов государственной жизни

Бесспорно, что и при господстве бюрократической системы, силою вещей центральная власть вынуждена децентрализовывать известные категории менее существенных дел; но этим не создается еще самостоятельность местных бюрократических органов. Такая децентрализация является простым разрешением не спрашивать по тем или другим делам указания центральных административных учреждений, но от этих последних не отнимается право дать и по этим делам, в случае надобности, свое приказание, которое местная власть исполнить по закону обязана. Бюрократическую децентрализацию[17] французский публицист Фьеве охарактеризовал довольно метко, сказавши, что она есть не более, как «домашняя сделка между министром внутренних дел и префектами».

Существенно отличаясь от органов бюрократических по содержанию и пределам своей деятельности, органы самоуправления разнятся от них и по самому своему строю. Бюрократия основана всецело на начале назначения и иерархической подчиненности, самоуправление же – на начале выборном. В той же мере, как и самостоятельность в круге предоставленных самоуправлению дел, выборное начало есть его существенная и неотъемлемая черта. Записка указывает, что в некоторых государствах исполнительный орган самоуправления назначается Правительством, но его указание нисколько не опровергает сказанного положения. Исполнительный орган сам по себе не создает еще понятия самоуправления, и не в нем сущность этого последнего, он лишь, так сказать, техническое приспособление, как указывает самое его название, есть только исполнитель распоряжений другого органа, собрания выборных представителей общества, в котором и лежит весь центр тяжести самоуправления. Уничтожить это выборное собрание, заменить его лицами, Правительством назначенными, значит уничтожить самое понятие самоуправления. Кроме того, назначение Правительством даже исполнительных органов самоуправления нельзя признать явлением нормальным. Если такое назначение допущено, то получается одно из двух. Либо назначенный орган самоуправления перестает быть органом назначившей его администрации и делается беспрекословным исполнителем распоряжений выборного собрания, либо он остается послушным орудием администрации, становится проводником ее взглядов, исполнителем ее распоряжений, но тогда и самое самоуправление фактически уничтожается[18].

Равным образом в прямой иерархической подчиненности органы самоуправления к надзирающим за ними административным властям не стоят. Те и другие при правильной постановке самоуправления в случаях разногласия рассматриваются как две спорящие стороны, и при несговорчивости их спор подлежит рассмотрению в состязательном порядке, по особым правилам административной юстиции. У нас, даже по закону 1890 г., сильно стеснившему основные принципы самоуправления, Сенат решает, кто из спорящих прав, кто неправ, т. е. которая из сторон спора, губернатор или земство, под видом отстаивания своих прав, посягает на права другой стороны[19].

Точно так же свободная непосредственно вмешиваться в ход земского самоуправления в отдельных случаях Верховная Власть может решиться на это лишь в крайних обстоятельствах. Выговоры, внушения, замечания подчиненным органам государственного управления, перемещения, смещения и другие перемены в их личном составе происходят почти ежедневно. Но выговор или замечание земскому или городскому управлению, устранение членов городской или земской управы, приостановка самоуправления хотя бы на самый короткий срок – часто ли бывали примеры принятия подобных мер? Гораздо реже, чем смена не только губернаторов, но и министров. И едва ли возможно утверждать, что указанное различие объясняется большей корректностью, сравнительной безупречностью в деятельности органов местного самоуправления.

Отличные по принципу своей власти, по существу своей деятельности и по своему строю от органов бюрократических, органы самоуправления, по крайней мере, наше земство, отличаются от них и по своей чисто внешней форме. Весьма трудно согласиться с запиской Министра Внутренних Дел, что и сельский сход, и Государственный Совет, и земское собрание имеют одну и ту же парламентскую форму. Можно думать, что нестройная, лишенная организации, первобытная форма схода так же мало отвечает представлению о парламенте, как мало походит на него Государственный Совет, не имеющий своих исполнительных органов, состоящий из одних Государем Императором назначенных членов. В доказательство же того, насколько форма земского собрания близка к форме парламентской, можно сослаться на наблюдение Мэкензи Уоллеса, на авторитет которого, как знатока России, ссылается и записка Министра Внутренних Дел (стр. 64). Этот англичанин, выросший в стране парламентаризма, хорошо знающий и внутреннее содержание этого последнего, и внешнюю его форму, все его права, обычаи и порядки и хорошо в то же время ознакомившийся с нашими государственными учреждениями, их строем и характером, так характеризует земство: «Это учреждение по своей форме чисто парламентское, то есть оно состоит из собрания выборных от населения, собирающегося не менее чем раз в год, и постоянной управы, избранной собранием из своих членов». Отсюда вывод: «Если мы сравним земство с прежними попытками создать местное самоуправление, то надо согласиться, что русские сделали большие успехи в своем политическом образовании»[20].

Наконец, со своей стороны, я повторяю еще раз, что не только по существу своей деятельности, по своей организации и внешней форме, но и по своим отношениям к Верховной законодательной власти, органы самоуправления глубоко разнятся от органов администрации. «Там, где от этой единой воли» (Монарха), говорит записка Министра (стр. 10), «зависит самое существование самоуправления, не может быть речи о каком-либо стеснении ее сказанным строем управления более, чем бюрократическим». Бесспорно, конечно, что сильная монархическая власть в каждый данный момент может отменить любой изданный ею закон; скажу более, примеры бывали, – может приостановить и даже отменить и дарованную ею конституцию. Но другой вопрос, к каким результатам на практике приведет такая отмена, и какими мерами приходится приводить в исполнение вновь издаваемый закон? К тем или другим реформам, производимым в бюрократическом строе, общество относится с большим или меньшим интересом, но не принимает в них живого участия. Наоборот, на каждое несогласие Правительства с выборными представителями общества, на каждую ограничительную меру, принятую по отношению к самоуправлению, как местному, так и центральному, общество несомненно смотрит как на отнятие дарованных ему прав[21]; в нем возникает и тлеет скрытое недовольство Правительством, а иногда и открытое ему противодействие. Утверждать, что такая оппозиция в самодержавном государстве немыслима, значит отрицать историю, отрицать и печальный факт польского восстания 1830 г., и проявившееся на наших глазах брожение финляндцев, усмотревших в Высочайшем Манифесте, от 3 февраля 1899 г., лишение будто бы дарованных им прав и преимуществ. Министру Внутренних Дел небезызвестно также, как смотрела и смотрит значительная часть нашего общества и нашей печати на те несогласия, которые происходили между администрацией и обществом, и даже на те законодательные изменения в положении о земских учреждениях, которые изданы были в прошлое царствование. Конечно, сильное Правительство долгое время может подавлять всякую оппозицию, но бесспорно также и то, что ничто так не разобщает Монарха с народом и не расшатывает основных устоев Самодержавия, как широкое применение репрессивных мер, в особенности, когда меры эти принимаются для прекращения смуты и брожения, вызванного ошибками самого же Правительства.

Записка Министра допускает в конституционном государстве противоположение органов самоуправления Правительству вообще, но отрицает возможность такого противоположения в государстве самодержавном. «Эта истина», говорит она, «может быть неясна лишь тому, кто рассматривает Самодержавную Монархию, так сказать, через конституционные очки» (стр. 9).

Но и это далеко не верно. Если под Правительством понимать Верховную Власть, то указанное противоположение самоуправления Правительству именно невозможно в государстве конституционном, где и Верховная Власть, и деятельность самоуправляющихся территориальных единиц основаны на одном и том же начале самоуправления – самостоятельной деятельности общества под надзором Монарха и назначенных Им лиц. При конституционном устройстве местное самоуправление только форма децентрализации. Все управление государства от верху до низу проникнуто началом народовластия; однородность всех органов управления, центрального и местного, выдержана повсеместно и вполне. В государстве же Самодержавном противоположение местного самоуправления Правительству или Верховной Власти неизбежно в том смысле, что здесь означенная Власть основана на одном принципе – единой и нераздельной воле Монарха, не ограниченной самостоятельной деятельностью народных представителей, а местное самоуправление – на другом принципе – самостоятельной деятельности выборных населения представителей его, действующих лишь под надзором Монарха и лиц, Им назначенных, от него доверенных. Эту разницу нельзя не видеть, чрез какие бы очки ни смотреть и какой бы окраски ни были их стекла, лишь бы эти последствия не искажали изображений.

В развитие высказанного мною положения о полном и коренном различии органов бюрократических и органов самоуправления можно привести много еще доводов, можно сослаться на целый ряд авторитетов и нашей, и западноевропейской науки, но я считаю излишним более подробно останавливаться на этом вопросе, ибо глубоко уверен, что практически никому лучше Министра Внутренних Дел неизвестно указанное различие; никто лучше Министра Внутренних Дел не знает и не может знать, что назначение, а тем более увольнение, напр., губернаторов, далеко не тождественно с утверждением и смещением городских голов, что проще отменить распоряжение любой губернской власти, чем постановление земского собрания, и что с ходатайствами, даже неосновательными, земских организаций приходится совершенно иначе считаться, чем с губернаторскими предположениями.

К 3-му пунктуНаука права, а равно история конституционных хартий подтверждают связь местного самоуправления с конституционным режимом

Утверждая, что и по существу, и по своим отношениям к Верховной власти органы самоуправления в той же мере соответствуют самодержавному строю, как и органы бюрократические, записка Министра Внутренних Дел доказывает далее, что ни история Западной Европы, ни наука права не подтверждают связи самоуправления с конституционализмом. Мнение Гнейста о тесной связи английской конституции с местным управлением, по утверждению записки (со слов проф. Чичерина), «есть в сущности не более как произвольное предположение», да и самое сочинение знаменитого германского ученого, «замечательное по своей учености, остается бесплодным по своим результатам». «Обозревая», говорит далее записка, «содержание конституционных хартий Европы и ознакомляясь с идеями, положенными в их основание, легко убедиться, что ни в теории, ни на практике установление местного самоуправления не рассматривалось ни творцами их, ни ближайшими по времени толкователями, как нечто составляющее не только существенную, но хотя бы и частную принадлежность конституционного режима» (стр. 14). «Местное административно-хозяйственное самоуправление, в течение первой половины XIX столетия – периода увлечения на Западе Европы, а отчасти и у нас, идеями конституционализма, не ставилось в связь с последним, как нечто ему родственное и союзное». В подтверждение записка ссылается на пример Франции, где после великой революции усилились бюрократизм и централизация, и на примере Пруссии, где преобразование местной администрации на началах самоуправления началось только через 24 года после провозглашения конституции.

В убедительности всей этой аргументации записки я позволяю себе весьма усомниться. Прежде всего полагаю, что сочинение Гнейста далеко не осталось таким бесплодным по своим результатам, как полагает записка Министра. В последующей научной литературе выводы знаменитого ученого во многом были дополнены, некоторыми отдельные ошибочные его положения и односторонние взгляды подверглись справедливой критике, но основная его мысль о тесной связи конституционного строя с самоуправлением не встретила ни одного серьезного опровержения; наоборот, и в научных сочинениях, и в парламентских прениях, до газетной полемики включительно, мысль эта повторялась и развивалась на разные лады, с различных сторон и разнообразных точек зрения. В прилагаемой справке (№ 1), далеко не исчерпывающей предмета, сгруппирован ряд мнений западноевропейских ученых и политических деятелей, которые являются либо прямыми последователями Гнейста, либо иными путями приходят к его основной мысли.

Из той же справки можно убедиться, что кроме Гнейста на тесную связь местного самоуправления с конституционным режимом указывали и такие корифеи и ветераны германской науки, как Лоренц Штейн и Гольцендорф, а также ученые позднейшего времени (Сарвей, Ленинг и др.), а равно комментаторы прусского Kreisordnung'a 1872 года (Ган, Ваклер, Фриденталь и др.). Справка показывает также, что в настоящее время за реформу местного управления Франции на началах самоуправления стоят не легитимисты, рассчитывающие, по мнению записки Министра, на консерватизм сельского населения, но все те, кто требует этой реформы для устойчивости конституционного строя, кто в отсутствии местного самоуправления справедливо видит причину политических переворотов, ареной которых была Франция в течение XIX столетия (Феррон, Ферран, Леруа-Болье и др.). Из той же, далее, справки можно усмотреть, сколь поспешным является заключение составителей записки Министра о том «интересном факте, что теория Гнейста не имеет последователей в самой Англии» (прим. на стр. 16). Отмечая этот «интересный» факт, записка основывается на том, если можно так выразиться, отрицательном соображении, что Brougham, Dicy и другие не называемые ею ученые и государственные деятели Англии не говорят о политическом значении selfgovernment'a, но записка совершенно упускает из виду, что, напр., один из выдающихся английских публицистов и государственный деятель, бывший посол Великобритании в Петербурге, сэр Мориер, разбирая теорию Гнейста, признает ее «мастерской анатомией английского самоуправления». По его мнению, самый германский закон 1872 года о местном самоуправлении (Kreisordnung vom 13 December 1872) «явился последствием тех учений о самоуправлении, красноречивейшим и самым неутомимым защитником коих за последние 20 лет был профессор Гнейст». «Эти учения», по мнению сэра Мориера, «основаны на его бесподобных анализах тех исторических материалов, из которых построена английская система самоуправления» (см. справку № 1). Книгу Мориера проф. Гольцендорф справедливо рекомендует вниманию всех тех, кто не видит связи между самоуправлением и конституционным режимом[22].

Наконец, из указанной справки можно усмотреть и тот, действительно интересный и притом положительный, а не отрицательный факт, что такой знаток европейских конституций как Demombynes, говоря о возможности установления в России конституционного строя, весьма определенно высказывает, что «учреждение земских губернских и уездных собраний может быть рассматриваемо как точка отправления эры реформ, которая распространяется неизбежно вплоть до законодательной власти». Не менее интересен и взгляд Ferrand'a. «Со времени либеральных реформ Александра II», говорит он, «Россия в отношении своей политической и административной организации находится в положении, до некоторой степени аналогичном с тем, которое мы (французы) переживаем с 1814 года. Тогда как ее местное управление децентрализовано – более децентрализовано, чем наше, относительно всего, что касается дел государства, оно остается полной автократией… России, вероятно, не более удается сохранить совместное существование местного самоуправления и политического самодержавия, чем нам удается, начиная с 1814 г., сохранять совместное существование административной централизации и парламентарного режима»[23].

Нельзя также не обратить особого внимания на мнение Леруа-Болье. Прекрасно характеризуя те надежды, какие возлагались русским обществом на земство, перемену в его взглядах на это последнее и тесную связь местного самоуправления с конституционным режимом, автор «Империи Царей» приходит к такому заключению: «Местное самоуправление не может довольствоваться самим собою, оно может быть лишь началом, исходной точкой; думать на нем остановиться – это иллюзия»[24].

Вообще нельзя не выразить сожаления, что к европейской научной литературе вообще и к английской в особенности составители записки отнеслись недостаточно осторожно и внимательно. Приводя в выносках ссылки на Карла Маркса, едва ли занимавшегося когда-либо вопросом о соотношении конституции с местным самоуправлением, авторы записки упустили из виду такие классические труды, дающие прямые ответы на этот вопрос, как напр., Джона Стюарта Милля «О представительном правлении», Бокля «История цивилизации Англии», Стеббса «Конституционная история Англии», не говоря уже о менее выдающихся трудах представителей английской научной литературы, Диксона, Смита и др., и о целом ряде капитальных работ авторитетных ученых немецкой и французской науки государственного права. Обзор справки № 1, далеко не исчерпывающей всей литературы вопроса, может показать, насколько смелым является утверждение записки, будто наука права не подтверждает связи самоуправления с конституционным режимом и что в Англии нет последователей этой теории. Во всяком случае подобный категорический тезис требовал бы более веских доказательств, чем простое отрицание теории Гнейста и указание на отсутствие в трудах Brougham'a, Dicy и других, оставшихся неизвестными, писателей соответствующих соображений.

Не входя в более подробное рассмотрение бесспорно подтверждающих теорию Гнейста (а следовательно, и мою мысль) взглядов западноевропейских ученых, так как такое рассмотрение слишком расширило бы рамки настоящей записки, я считаю необходимым отметить, что и в нашей научной литературе далеко не признается справедливым тот суровый приговор, который изрек над трудами Гнейста проф. Чичерин в своем сочинении о народном представительстве, в коем сам почтенный профессор так обстоятельно доказывает тесную связь местного самоуправления с политическим устройством страны и признает его лучшею школою представительных учреждений. Значительно позже названного, написанного более 30 лет тому назад сочинения, появился труд другого нашего авторитетного ученого, профессора Градовского. Его взгляды на теорию самоуправления имеют особенно важное значение, ибо проф. Градовский «совмещает в себе знатока иностранного и русского права, ему знакома вся теория самоуправления, как она отразилась на Западе, ему знакома история и догма нашего русского права»[25]. В своем сочинении проф. Градовский является горячим сторонником теории Гнейста, подобно этому последнему считает английское местное самоуправление основой всей английской конституции и довольно определенно высказывается за тесную связь самоуправления с конституционным режимом.

«Гнейст», говорит Градовский, «раскрыл Европе Англию административную и показал, что в ней коренятся причины благосостояния и свободы этой страны». Теория Гнейста, по словам профессора, оказала огромное влияние на умы современного поколения; успех ее он сравнивает с тем, какой имело в свое время учение Монтескье, открывшего Европе политическую Англию[26]. «Пример Англии», продолжает далее Градовский, «показывает нам, что понятие самоуправления есть, прежде всего, понятие политическое, определяемое степенью участия общества не только в административных делах местности, но и в общегосударственном управлении». «Отделить учреждение английского самоуправления от самоуправления политического столь же невозможно, как отделить деятельность рук от деятельности головы»[27].

Далее, я позволяю себе думать, что и утверждение записки Министра, будто самоуправление никогда не рассматривалось творцами конституционных хартий и ближайшими по времени их толкователями, как нечто родственное и союзное конституционному режиму, – также основано на обобщении, едва ли правильном. Исходной точкой обобщения послужило, по-видимому, то соображение, что первые конституции Франции не только не дали самоуправлению надлежащего развития, но в конечном результате даже усилили административную централизацию и бюрократические формы управления. Этот фактор, однако, представляет лишь видимое противоречие, он нуждается лишь в более подробном его рассмотрении и надлежащей оценке.

К настоящей записке приложена справка (№ 2), где приведены постановления конституций и некоторые данные из политической истории Западной Европы, характеризующие связь между местным самоуправлением и конституционным режимом. Несмотря на краткость этой справки, из приведенных в ней фактических данных легко усмотреть, что история Франции также не только не опровергает тесной связи самоуправления с конституционным режимом, но может служить даже лучшим ее подтверждением. Идея самоуправления, несомненно, появляется во Франции одновременно с возникновением революционного брожения (в проектах Мирабо, Тюрго, Неккера и др.) и впервые наиболее заметное осуществление на континенте Европы получает в трудах учредительного собрания 1789 г. Поэтому едва ли права и последовательна записка Министра, утверждая, что нельзя усматривать логического соотношения между идеями конституционализма и идеями административных преобразований, нарождавшихся в эпоху французской революции и за время, ближайшим образом ей предшествовавшее (стр. 17). Справедливо указывая, что самоуправление в современном значении этого слова, т. е. как система администрации, появляется в государствах континента Европы лишь с XIX столетия (стр. 12), записка забывает, что впервые появляется оно именно в трудах названного национального собрания, которое первое сделало попытку построения местной администрации на началах самоуправления. «Великая французская революция», говорит проф. Дитятин, «новый поворотный пункт в истории местного самоуправления»[28].

Революция не дала, правда, быстрого развития новой народившейся идеи в ее применении. Опасаясь консерватизма сельского населения, не доверяя провинциям, проникнутым старыми традициями и духом сословий, конвент в значительной мере ограничил то широкое право местного самоуправления, которое было назначено для них национальным собранием. Под влиянием идей Руссо деятели французской революции провозгласили, что «La souverainete reside dans le peuple: die est une et indivisible» (№ 25 конст. 1791 г.), и со своей точки зрения сделали непростительную ошибку, так как они не дали народу действительного самоуправления, а лишь заменили благодушный абсолютизм короля беспощадно свирепым абсолютизмом конвента. Результатом этой ошибки явилась уже при конвенте приостановка конституции 1793 г., неустойчивость позднейших конституций и ряд политических переворотов, ареной которых была Франция в течение XIX столетия. Политический строй государства изменялся, но администрация, на которую он должен был опираться, осталась прежняя, приспособленная для самодержавного образа правления, – к нему она и стремилась вернуться при всякой к тому возможности. Наиболее дальновидные публицисты и государственные люди Франции весьма, впрочем, скоро поняли ошибку деятелей конвента. Уже в 1821 году появилось сочинение Баранта[29], в котором указывалось на полное противоречие между политическим строем государства и административным устройством и доказывалась необходимость преобразовать последнее на началах местного самоуправления. Эта точка зрения, которая отразилась и в современных труду Баранта проектах реформ местного управления Деказа и Мартиньяка, постепенно стала приобретать все более и более сторонников, чему, конечно, много способствовали уроки истории и знакомство с учреждениями Англии. С провозглашением третьей республики указанное направление сделалось господствующим. «Одним из лозунгов новых выборов в 1871 г.», говорит Paul Leroy-Beaulieu, «служила децентрализация»[30]. Теперь уже не политики только или писатели высшего полета, вроде Токвиля, Брольи, Лабулэ, принялись за дело введения местного самоуправления; теперь за низвержение административного ига взялись наиболее практические, наиболее осторожные люди: земледельцы и промышленники[31]. И действительно, требования местного самоуправления, в видах устойчивости конституционного строя, все громче и громче стали раздаваться во французском обществе. «Централизация местных учреждений», писал, напр., один из опытных французских администраторов (бывший префект) Ферран, «совместна лишь с абсолютной монархией, применение же этой системы при парламентской форме правления приводит к извращению и разрушению этой формы. Без децентрализации местных учреждений конституционная монархия и республика беспочвенны и быстро вырождаются в абсолютную форму правления… Противоречие между дном и поверхностью будет существовать у нас до тех пор, пока в департаментах и общинах не будет осуществлен конституционный режим в той же мере, в какой осуществлен он в правлении верховном; административная децентрализация одна лишь в состоянии восполнить существующий в нашем государственном устройстве пробел, а потому требование ее ныне более чем современно[32]. Не ошибались относительно значения для Франции самоуправления и стоящие вне борьбы и страстей французских политических партий иностранные ученые. «Без самоуправления как основы конституция делается призраком», писал напр., проф. Tellkampf, «где нет этой основы, как до сих пор (в 1872 г.) во Франции, там конституция подобна шаткой кровле, которую повалит каждая буря; там же, где, как в Англии, конституция стоит на твердом фундаменте, – она стойко выдержала все невзгоды».