По поводу непреложности законов государственной жизни

Такое систематическое уклонение дворян от выборов, несомненно, свидетельствует, что первенствующее сословие не дорожило своим правом участия в управлении и не смотрело на него, как на право политическое. Со своей стороны, и Правительство считало самоуправление не правом, а повинностью, средством, путем которого дворянство привлекалось к службе государственной. «Выборы в местные должности, – говорит Романович-Словатинскии, – сделались для дворянства обязательной службой во втором исправленном издании. Обязательная служба в армии и во флоте, при Сенате и коллегии, преобразовалась в обязательную службу в губернии и уезде, при палате или земском суде. В этом отношении замечание г. Лохвицкого, что Екатерина II перечислила дворянство относительно отправляемой им службы из военного министерства в министерство внутренних дел, столько же остроумно, сколько и верно. При отбывании этого нового тягла, этой обязательной службы в новом исправленном издании, мы подчас замечаем те же явления, как и прежде, те же нетчики на дворянских выборах, то же отлынивание от службы по выборам»[535].

Взгляд Правительства на дворянское самоуправление вполне ясно выражен в Манифесте Императора Николая I от 6 декабря 1831 г.: «Священное право дворян, – говорит Манифест, – есть право выборов, коим оно поставляет чиновников на государственную службу». В этих словах как нельзя более метко определен весь характер дореформенного самоуправления.

Косвенно указанный взгляд Правительства подтвержден был и в последующем указе 1 мая 1832 г., которым дворянству всей Империи был присвоен мундир Министерства Внутренних Дел; «наглядное указание», замечает проф. Романович-Словатинский, «что служба по этому ведомству продолжала быть обязанностью целого сословия»[536].

Приведенные весьма краткие данные, казалось бы, в достаточной мере свидетельствуют, как мало отвечает наше дворянское самоуправление, установленное грамотою Императрицы Екатерины II, тому английскому selfgovernment, к типу которого, по мнению записки Министра Внутренних Дел, оно столь близко подошло с учреждением должностей земских начальников.

Едва ли в большей мере осуществили принципы самоуправления и установленные жалованною грамотою городам городские учреждения Императрицы Екатерины II.

Великая Императрица, несомненно, имела целью создать городские учреждения, которые действительно осуществляли бы идею самоуправления, которые были бы образованы из представителей всего городского населения и ведали бы весь город, все его население. Но само городское сословие, «посадские людишки и гостишки», как называют они себя в своих челобитных, весьма мало способно было осуществлять политические права, ему предоставлявшиеся, – оно не в состоянии было ограждать себя даже от произвола своих собственных выборных органов. Московский генерал-губернатор граф Салтыков доносил, что президент Орловского магистрата «купечеству делал великие притеснения, грабежи и смертоубийства, также и казне похищения, за что главным магистратом был отрешен от присутствия, но, несмотря на то, правил ту должность своевольно». В период такого своевольного отправления должности президент разграбил фабрики купца Кузнецова, избив и изувечив на них рабочих; против такого выборного начальства города, в ограждение выбравших его обывателей, пришлось расставить частые пикеты, но лишь только полк, содержащий пикеты, ушел из города, «мятежники снова стали ходить в городе, как и прежде, в великом множестве, с заряженными ружьями, дубьем бьют смертно и увечат тех, которые с ними не согласны»[537].

Подобные выборные учреждения, где должности правились иногда своевольно и где Правительству приходилось даже защищать избирателей от собственных их избранников, очевидно, не могли быть сколько-нибудь удовлетворительным средством управления, и, действительно, злоупотребления в городских учреждениях достигали громадных размеров и вызывали даже указ об учинении наказания за взятки и лихоимство (П. С. 3. № 13872).

Императрица заметила и другое, еще горшее, чем «злоупотребление через меру», зло, широко проявившееся в среде ратушских и магистратских членов, – зло, которое она называет «нерадивостью» и которое, по ее словам, доходит до того, «что за стыд не почитают, если за неисполнение должности отрешены бывают» (П. С. 3. № 14079). Из этих слов Императрицы можно заключить, что и городское сословие, подобно дворянскому, весьма склонно было уклоняться от выборов; обыватель добивался, чтобы его освободили от тяжелой обязанности, разорявшей его частное хозяйство. Очевидно, что на подобной почве трудно было укореняться началам самоуправления. Для надлежащего их развития, во всяком случае, требовался продолжительный срок, но Екатерининские городские учреждения просуществовали до 1800 года, когда указом от 4 сентября повелено было во всех губернских городах вместо магистратов учредить ратгаузы, которые были поставлены непосредственно под Сенатом, а «под их апелляцию магистраты и ратуши уездных городов». Преобладающий состав этих новых городских учреждений был по назначению от правительства. «Зародыши самоуправления, – говорит проф. Дитятйн, – внесенные в городскую общественную жизнь Екатерининским положением, зародыши, далеко еще не привившиеся на почве этой жизни, вырываются с корнем»[538]. Правда, смерть Императора Павла I помешала приведению в действие устава о губернских ратгаузах; Императором Александром I действие жалованной грамоты и городового положения 1785 г. было восстановлено, но вслед засим компетенция городского самоуправления подверглась существенным ограничениям путем учреждения особых городских комитетов, которые, по отношению к своему составу, соединяли в себе два начала – выборное и правительственное. В царствование Императора Николая I эти комитеты учреждены были во всех городах, и в руки их фактически перешло все городское управление. Комитеты обыкновенно составляли, вне всякого влияния думы, планы и соображения о всевозможных сборах; предположения их поступали непосредственно в Министерство Внутренних Дел, где обращались в проекты, шедшие на рассмотрение и утверждение Государственного Совета.

Таким образом, только что восстановленные думы благодаря комитетам ограничены были в своей деятельности до возможного minimum'a и обращены были в простой исполнительный орган комитетов в самом узком смысле этого слова. Они ведали, по словам проф. Дитятина, разве освещение улиц да очистку их чрез своих выборных органов, да и то, пожалуй, чаще уступали это полиции. Полиция, пожарная команда являлись только лишней статьею расхода по отношению к думам, которые не ведали их ни в каком отношении, кроме выдачи на содержание их законом определенных сумм. Стало быть, думам только и оставалось ведать всякого рода сборы и повинности городские и государственные, по отношению к раскладке их и взиманию, торговые промыслы и такие чисто канцелярские дела, как составление сметы, ведение ревизских сказок, выдача паспортов и т. п. Одним словом, по характеру занятий городская дума обратилась в простую канцелярию и какого-то казначея, так как все функции по городскому управлению у нее были постепенно отобраны[539]. «Благодаря такому направлению, – продолжает тот же Дитятин, – зародышам городского управления не суждено было долгое время привиться в общественной жизни, пустить в нее сколько-нибудь жизненные ростки. Городским учреждениям не суждено было стать действительными представителями и охранителями общественных городских интересов; они обратились и должны были обратиться в простые канцелярии. Служащие в этих своеобразных канцеляриях обратились в совершенных чиновников, облеченных Правительством в чиновничьи мундиры и чины, награждаемых за свое усердие государством же… Направляемые так сверху законодательством, городские учреждения не могли ничего противопоставить снизу, со стороны самого общества; в этом последнем не было необходимых на то жизненных сил. Неоткуда было взяться этим силам; так сказать, развивающих их рычагов не существовало… Раз сознательного отношения к тем и другим интересам со стороны самого общества не было, городские учреждения прошлой половины этого столетия не только не моги найти в своих членах, представителях общества, настолько силы, чтобы хоть какое-нибудь противодействие представлять собою беспощадному развитию чиновничьей опеки; наоборот, они пошли так бойко, с таким легким сердцем по пути этой опеки, что, в конце концов, стали представлять собою нечто далеко не желательное самими представителями этой последней»[540].

Неудовлетворительность городского управления постоянно возбуждала в правительственных сферах целый ряд вопросов об его преобразовании. Общество же относилось к этому самоуправлению с крайним индифферентизмом и всячески уклонялось от выборов, и это уклонение было обычным явлением не только в провинциальных городах, но и в Петербурге. Деятельность органов городского управления также не отличалась успешностью. По словам одного официального акта, в области городского управления царствовали «нераспорядительность, неправильность и медленность в делопроизводстве». Сметы составлялись совершенно неправильно – в них вносились несуществующие доходы и расходы, а существующие не вносились. В делопроизводстве господствовали канцелярии и секретари, самые же присутствия не имели никакого значения. По заявлению Петербургского губернатора, в 1843 г. определенного законом полного присутствия думы не существовало, потому что члены думы находились в неприсутствии, между прочим, для исполнения различных поручений начальства; если же появлялись в думе, то подписывали бумаги, не читая их; отсюда полное разрушение всякой подчиненности со стороны секретаря и канцелярии. Точно также в Москве дума, как значилось в одном официальном документе, «давно утратила свой коллегиальный характер и приняла вид какой-то канцелярии, беспрекословно исполнявшей все предписания и требования начальства, нимало не заботясь о городских интересах»; члены думы собирались не для рассуждения о делах, но для подписывания их уже решенных канцелярией[541].

Нельзя не отметить также тот интересный факт, что были учреждения городского самоуправления, которые существовали только на бумаге. Так, по сведениям Министерства Внутренних Дел, в 1867 г. в некоторых городах, – где на основании действовавших постановлений заведование городскими и общественными делами принадлежало городским думам, – дум этих и вообще выборных городских учреждений или единоличных органов их не существовало вовсе, и функции их отправляла городская полиция[542]. Засим, почти во всех без исключения городах общая дума существовала также лишь на страницах Свода Законов. По крайней мере, в докладной записке, составленной в 1844 г. и находящейся в делах Хозяйственного Департамента (дело 2 гор. отд., 1 стола № 1314), говорится о расстроенном положении городских учреждений и категорически заявляется, что общая дума нигде не существовала вовсе, не выключая и столицы. В Петербурге, как видно и из данных губернаторской ревизии, были, правда, члены общей думы, но самой думы не существовало; все тридцать восемь гласных, избранных на три года для составления общей городской думы, находились в распоряжении своего исполнительного органа, шестигласной думы, для выполнения ее поручений «в хозяйственном и торговом отношении», при чем один из них назначен был даже для смотрения за домом военного генерал-губернатора[543].

Переходя, наконец, к крестьянскому самоуправлению, прежде всего надо заметить, что огромная масса крестьянства до половины настоящего столетия находилась в состоянии крепостной зависимости, исключающей всякую возможность самоуправления. Что же касается дарованного Императрицей Екатериной II государственным крестьянам самоуправления, о котором говорит записка Министра Внутренних Дел (стр. 33), то такое еще менее, чем самоуправление дворянское и городское, осуществляло идею, сопряженную с его названием, и едва ли права записка, утверждая, будто бы по идее, в него вложенной, самоуправление это приближалось к нынешнему земскому. Самостоятельность и выборное начало – эти коренные устои всякого самоуправления – в указываемых запиской крестьянских учреждениях, несомненно, фактически были сведены к нулю. Так, избранного сходом на три года волостного старшину управляющий палатою государственных имуществ имел право по истечении срока его службы оставить в должности на неопределенное время; мало того, Министру Государственных Имуществ было предоставлено назначать на должности голов «благонадежных унтер-офицеров, фельдфебелей и вахмистров».

Странно, казалось бы, говорить о политическом значении самоуправления, во главе которого стояли Правительством назначаемые «благонадежные вахмистры». «Идея правительственной опеки, – говорит проф. Латкин, – в гораздо большей степени проникала собою законодательство о сельском управлении, чем законодательство о городском управлении, что, впрочем, и имелось в виду при создании Министерства Государственных Имуществ»[544].

Вполне верную характеристику всему нашему дореформенному самоуправлению дает проф. Энгельман: «До уничтожения крепостного права (1861 г.) самоуправление, с одной стороны, было очень мало развито, с другой – органы сословий, дворянства и городов, которым они были поручены, были очень мало самостоятельны, зависели от администрации и фактически были, самое большее, лишь исполнительными органами правительственных властей. Немногие потребности местного населения, о которых вообще считали нужным заботиться, удовлетворялись по распоряжению губернского правления. Крестьяне и низшие классы городского населения поставляли рекрутов, дороги содержались на счет натуральных повинностей плохо, т. е. совсем не содержались, по находившимся кой где мостам избегали ездить, другие потребности удовлетворялись из сумм, которые, как прибавка к государственным налогам, назначались правительственными органами, взимались и расходовались ими. Контроль, который должна была отправлять Prastanden-kommission, был номинальный. Земская полиция назначалась, конечно, по выбору дворянства, губернские суды по выбору дворянства и городов, но как те, так и другие органы исполняли свою задачу плохо и ничем не разнились от коронных учреждений, разве лишь тем, что, может быть, еще более давали оснований к жалобам, чем последние»[545].

Из приведенных весьма кратких данных по истории наших выборных учреждений до второй половины XIX столетия, казалось бы, весьма легко усмотреть, что не эти учреждения, а приказное управление в Московской Руси и чиновничество в период Императорский до введения земских учреждений всегда были сосредоточием всех дел и орудием центральной власти, роль же выборных от населения была не только второстепенная, но чисто служебная по отношению к органам Правительства. Несомненно также, что во весь указанный период самые основные принципы самоуправления были абсолютно чужды русскому народу, и население смотрело на участие свое в названных учреждениях не как на право, а как на тяжкую обязанность, от исполнения которой всячески уклонялось. Все эти выборные учреждения, не находя для себя подходящей почвы в самом населении, не имели, конечно, никакого политического значения, но и в то же время являлись весьма плохим средством управления. Никакой самостоятельности, никакого интереса к делу выборные от населения не обнаруживали, подчинялись вполне административной опеке, проявляли неуклонное стремление обратиться в простые органы администрации и весьма скоро приобрести все недостатки бюрократии, не обладая ни одним из ее достоинств. Вообще, если поближе присмотреться ко всем тем учреждениям, в которых записка Министра Внутренних Дел усматривает осуществление идеи самоуправления, то весьма легко заметить, что в них был один только признак самоуправления – выборное начало, но не было другого и притом самого существенного – самостоятельной деятельности населения в делах хозяйства и администрации, без которой, как признает и сама записка (стр. 29), немыслимо самоуправление. Безусловное преобладание правительственного начала, взгляд самого населения на избирательное право как на государственное тягло, систематическое уклонение от этой тяжкой обязанности, преследование узкосословных интересов и отсутствие всякого стремления к участию в государственном управлении не только центральном, но и местном – все это вместе взятое дает полное основание утверждать, что не только самоуправления в настоящем значении этого слова, но даже самоуправления, сколько-нибудь отвечающего понятию современного ему самоуправления Западной Европы, наша история до второй половины истекающего столетия не знала и что русскому народу и строю русского государственного управления до внедрения земских учреждений чужды были начала самоуправления. «У нас не было земства, – говорит профессор Лохвицкий, – а были лишь земские повинности и очень значительные, самое слово земствоу нас вовсе не означало местных интересов, местного самоуправления, а только один из двух разрядов податей»[546].

Приложение № 4

Справка IV. Сравнение бюджетов губерний земских и не-земских

Сравнение земских бюджетов 34 земских и 13 не-земских[547] губерний Европейской России приводит к следующим выводам.

Одним из существенных отличий бюджета земских губерний является сравнительно широкое развитие его как в общем, так и большинстве отдельных частей.

Так, при общей совокупности бюджетов земских губерний в 65.777 тыс. руб., средний размер его на одну губернию определился на 1895 г.[548] в 1.935 тыс. руб. За то же время по не-земским губерниям средний бюджет исчислен был только в 621 тыс. руб. (по всем 13 губ. – 8.076 тыс. руб.), т. е. слишком в 3 раза менее, чем в первых. Почти совершенно в том же отношении эти два разряда губерний стоят и по распределению бюджетов на единицу сельского населения и облагаемой земли; в земских на тысячу душ приходится 1.134 руб., на тысячу десятин 292 руб., в не-земских – 383 и 96 р.

Другое существенное отличие земских бюджетов тех и других губерний заключается в неодинаковом относительном развитии отдельных статей бюджетов. Тогда как в не-земских главнейшею статьей оказывается расход по дорожной повинности (составляющей здесь даже более 1/2 части бюджета, а в земских только 15 %) – в последних более всего расходуется на медицину и общественное призрение, а именно около 29 % бюджета; в не-земских же губерниях эта часть составляет лишь 21 %. Далее, на земское управление и народное образование в не-земских губерниях расходуются лишь небольшие части бюджетов, тогда как в земских эти статьи имеют существенное значение: на первую уделяется 10 %, а на последнюю даже 14 %. В не-земских губ. крупный расход требуется на содержание духовенства и устройство причтовых помещений (около 15 % бюджета), в земских такого расхода совсем нет. С другой стороны, в последних значительная часть бюджета (12 %) идет на уплату долгов; тогда как в не-земских эта статья имеет ничтожное значение. Из других статей земских бюджетов большие доли их по земским губерниям расходуются: на подводную повинность, меры содействия сельскому хозяйству, земскую почту, образование капиталов и разные расходы; напротив, по не-земским губ. доли оказываются выше – на гражданское управление, места заключения, ветеринарную часть и непредвиденные расходы.

Вследствие неодинакового развития однородных статей в бюджетах земских и не-земских губерний отношения между этими статьями – при исчислении на одну губернию и тысячу сельских жителей и десятин облагаемой земли – представляется весьма различным. Из отдельных статей бюджета земские губернии несколько уступают не-земским лишь по одной, а именно, содержанию мест заключения; по всем же прочим статьям земские расходуют – на одну губернию и тысячу сельских жителей и десятин облагаемой земли – более не-земских: по дорожной повинности, ветеринарной части и гражданскому управлению в 1,5 раза, по непредвиденным расходам – в 2, по медицине с общественным призрением и подводной повинности – в 4, по народному образованию – в 9, по земскому управлению, мерам содействия сельскому хозяйству и различным расходам – в 12 и, наконец, по уплате долгов – в 62 раза. Кроме денежной формы, некоторые из земских повинностей, както: дорожная и подводная, отбываются также и натурой. Правительственная стоимость натурального отбывания этих повинностей исчисляется в следующем размере: по 12 не-земских губ. дорожная повинность обходится населению в 2.09 тыс. руб., подводная в 1.054 тыс. руб., тогда как в 34 земских губ. – лишь в 645 и 190 тыс. руб. Разница в этом отношении в пользу земских губерний представляется еще большею при исчислении стоимости натуральных повинностей в среднем на губернию в тысячу сельских жителей и десятин облагаемой земли:

На тысячу: На одну губернию сельских жителей десятки облагаемой земли

Таким образом, натуральная форма отбывания этих повинностей, обходясь населению не-земских губ. весьма дорого, в земских вызывает с его стороны лишь совершенно ничтожный расход.

Присоединяя к бюджетным расходам по дорожной и подводной повинностям стоимость отбывания последних натурой, получаем следующее отношение между не-земскими и земскими губерниями:

На тысячу:

На одну губернию сельских жителей десятки облагаемой земли

Подводная повинность, как видно, обходится населению одинаково по тем и другим губерниям, тогда как дорожная повинность оказывается обременительнее в не-земских.

Суммируя, наконец, денежные и натуральные земские повинности вообще, получаем стоимость отбывания их для населения тех и других губерний в следующем размере:

Стоимость в рублях на тысячу

Таким образом, в окончательном выводе отбывание земских повинностей обходится населению земских губ. вдвое дороже, чем в не-земских.

Такое превышение расходов на земские повинности в земских губерниях обусловливается, главным образом, значительным развитием издержек в этих губ. на медицину с общественным призрением и народное образование. На первую потребность земские губернии расходуют, в среднем на каждую, по 555 тыс. руб., на последнюю – 274 тыс. руб.; тогда как в не-земских губ. те же потребности обходятся в 134 и 29 тыс. руб.

Но кроме земских сумм на удовлетворение этих потребностей затрачиваются значительные средства также и из других источников. Так, на медицину с общественным призрением немалые суммы расходуются, например, по мирским бюджетам: в не-земских губерниях, в среднем на каждую, по 27 тыс. руб., в земских же только 19 тыс. руб. Разница в пользу земских губерний выразится еще большею, если принять размер участия мирских сумм в общей совокупности расходов на эту потребность из земских и мирских средств: по неземским губ. сельские общества участвуют 16-ю % этой совокупности, в земских – только 3-мя %; иначе говоря, в последних расходы по медицине с общественным призрением относятся почти исключительно на общеземские средства. Впрочем, общий итог расходов из тех и других сумм на эту потребность в земских губ. оказывается, в среднем на каждую, выше почти в 3,5 раза, чем в не-земских.

Помимо мирских бюджетов, на медицину ассигнуются суммы также из средств казны, городов и частных учреждений. Общая совокупность расходов на медицину из всех источников (земских, мирских, казенных, городских и частных учреждений) определялась в 1895 году в таком размере: по 12 не-земским в 3,5 тыс. руб., по 34 земским 23,5 тыс. руб.; в среднем же по губернии расходуется на медицину: в не-земских 296 тыс. руб., земских – 701 тыс. руб., т. е. в 2⅓ раза более; подобное же отношение между теми и другими губерниями получается и при исчислении медицинских расходов на душу всего населения и десятину облагаемой земли[549]. При этом участие бюджетов различных учреждений в обшей совокупности расходов на медицину представляется совершенно различным по земским и не земским губерниям. Если в первых земства покрывают из своих бюджетов почти 3/4 части этой потребности (71 %), то последние не дают из земских сумм и 1/3 доли общего расхода на медицину (30 %), относя таким образом более 2/3 частей этого расхода на бюджеты других учреждений, в том числе сельских обществ 6,5 % (на одну губернию 19 тыс. руб.); тогда как по земским губерниям на счет мирских сумм относится совершенно ничтожный процент – лишь 1,2 % (на губернию 8 т. р.). Вообще же расход на медицину из всех прочих источников, кроме земских, определялся в среднем на губернию: земскую – 175 тыс. руб., не-земскую – 207 т. р. Таким образом, земства, принимая на свои средства значительные расходы по медицине, заметно сокращают в то же время издержки на эту потребность со стороны других учреждений.