По поводу непреложности законов государственной жизни

Отношение земства к правительству и его конституционная тенденция

Может быть, центральная власть действительно проявляла иногда излишнюю подозрительность, может быть, действия отдельных губернаторов бывали следствием «личных самолюбий»; но могло ли вообще Правительство изменить свою политику по отношению к земству, не было ли в деятельности самих земств таких проявлений, которые свидетельствовали не об одних оскорбленных самолюбиях, а ясно показывали, что основная мысль закона 1864 г. стала весьма быстро осуществляться, что земство явилось хорошею школою представительных учреждений и что правильной постановки и надлежащего развития ему дать нельзя без изменения всего государственного строя?

К сожалению, ответ приходится дать утвердительный.

Ставя вопрос о несоответствии земств нашему государственному строю, я хотел ограничиться указанием лишь на одну, отразившуюся даже в нашей литературе, общую тенденцию земств выйти из сферы дел, им предоставленных; но я не желал подробно излагать, как и в каких формах в самих земствах проявилась эта тенденция. Я не хотел будить воспоминаний смутной эпохи конца 70-х и начала 80-х годов, не хотел говорить о той роли, которую играли в ней земства. Я считал, что вся история конституционных земских заявлений ближе, чем мне, известна Министру Внутренних Дел. Кроме того, я не желал получить незаслуженный упрек в обвинении земских деятелей в политической неблагонадежности, ибо лично глубоко уверен, что если земцы довольно дружно шли за отдельными агитаторами в пользу конституции, то шли вовсе не с намерением ограничить Самодержавную Власть, а только потому, что остро чувствовали всю ненормальность положения земских учреждений и ясно понимали, что для устранения этой ненормальности им, с одной стороны, необходимо получить твердую опору на местах, в виде своих исполнительных органов и мелкой ячейки самоуправления, а с другой – добиться участия земских людей в центральном управлении, без чего местные земства всегда будут пасынками этого последнего. Иначе говоря, я глубоко уверен, что большинство земцев шло к конституции, но шло бессознательно, шло не потому, чтобы ослабела в них преданность Самодержавию, а потому, что не могли они не сознавать всей существующей ненормальности в нашем местном управлении; шло, исключительно радея об интересах близкого им, дорогого им земского дела.

Вот почему, повторяю, я не хотел касаться указанной стороны вопроса; но раз записка Министра Внутренних Дел категорически утверждает, что приписываемые земству конституционные стремления были лишь призраком, который видел в своем увлечении М. Н. Катков, что политическая агитация лишь тщетно пыталась пристроиться к земству, препиравшемуся с губернаторами, как пыталась она пристроиться ко всякому замешательству в жизни государственной, были ли то «крестьянские общества, роптавшие против полицейского произвола, или даже, наконец, студенческие сходки, беспорядки» (стр. 44), то я волей-неволей должен коснуться и этой темной стороны дела. Здесь, впрочем, нужна одна существенно важная оговорка.

Мои сведения в данном случае – ничто в сравнении с теми, какие имеются у Министра Внутренних Дел. Для получения подобных сведений нужны именно такие средства осведомления и такие пункты наблюдения, каких в моем распоряжении не имеется. Потому я в состоянии указать лишь на такие данные, которые мне известны случайно, отличаются, следовательно, отрывочностью. Но я составляю не обвинительный акт против земств на основании собранных против них улик и доказательств, не занимаюсь собиранием и критической разработкой материалов для будущей истории конституционных движений в России. Известные мне данные важны лишь как внешние признаки и наружные показания внутренних потрясений расстроенного организма. С этой точки зрения я считаю возможным пользоваться и произведениями заграничной печати, – за этой литературой, для других, конечно, целей – внимательно следит и политическая полиция. Во всяком случае, замалчиванию того, что мне известно, я готов предпочесть упрек в поверхностности, отрывочности и непроверенности моих данных.

Министру Внутренних Дел прекрасно известно, что я далеко не склонен везде и всюду, до школьных демонстраций включительно, видеть политическую агитацию, требующую полицейской репрессии, а тем более возводить подобные демонстрации на степень политических явлений; но, тем не менее, я думаю, что призрак земских конституционных стремлений не был одной «психологической аберрацией» (как полагает записка Министра), а имел весьма осязательную материальную оболочку.

Стремления земств выйти из сферы дел, им предоставленных, добиться участия в законодательстве обнаружились весьма скоро. В декабре 1865 г. в Петербургское земское собрание председателем А. П. Платоновым внесено было предложение о необходимости ходатайствовать перед Правительством о центральном земском учреждении для заведования государственными земскими повинностями. Прения собрания по этому предложению открылись речью графа А. П. Шувалова, «который, заявляя полное свое сочувствие общей мысли председателя, указывал только на преждевременность этого ходатайства и на неизбежность такого учреждения, как следствие всеобщего желания и естественного течения земского самоуправления». Речь графа Шувалова встречена была живыми знаками одобрения. После продолжительных прений собрание почти единогласно высказало сочувствие общей мысли о необходимости центрального земского учреждения[137].

Вслед за тем в 1867 г. Петербургское земское собрание тот же вопрос о центральном общеземском органе поставило уже в более резкой форме. Обсуждая последствия закона 21 ноября 1866 г., которым ограничивалось право обложения земством промышленных заведений, оно весьма определенно высказалось за допущение земства к участию в законодательных работах.

В заседании собрания один из гласных (граф А. П. Шувалов), критикуя означенный закон и бюрократический способ его разработки, предложил ходатайствовать пред Правительством об обсуждении вопросов, затронутых этим законом, «общими силами и совместным трудом как административной власти, так и земства русского». «Говорю земства», пояснил гласный, «потому, что вопрос, разработанный отдельно по разным губернским собраниям, может иметь тот же самый недостаток, т. е. быть односторонне разработан». Собрание приняло предложение своего сочлена, смягчив только несколько формулировку: «совокупными силами и одновременным трудом центральной администрации и земства».

На это ходатайство Правительство ответило закрытием петербургских земских учреждений и высылкою нескольких гласных[138]. Другие земства не оказали поддержки петербургскому, хотя повсюду закон 21 ноября 1866 г. вызвал сильное неудовольствие; многие называли его в собраниях равносильным уничтожению земств. «Мы слышали от передовых земцев мнение», говорит по этому поводу Драгоманов[139], «что им нельзя было втягивать неокрепшие еще учреждения в открытую борьбу с Правительством, особенно в виду настроения низших классов, которые еще не сознали связи между чиновничеством и формой правления».

Пред силой склоняются, но не смиряются. И действительно, столь откровенные попытки добиться участия в законодательной власти в течение довольно долгого времени не повторялись. Работа передовых земцев направилась в другую сторону.

Прежде всего, земство начинает усиленно стремиться к тому, чтобы пустить, так сказать, корни, в стране – получить свои исполнительные органы, образовать мелкую ячейку самоуправления.

Земцы, говоря словами одного из них, прекрасно понимали, что в настоящем его виде «земство не имеет ничего ни пред собой, ни за собой: оно представляет собою оазис, почти не имеющий питательных водных источников и совсем не орошаемый падающим сверху дождем: оно дерево, очень слабо прикрепленное к корню и не подымающееся во весь свой рост». «Низшие земские единицы», продолжает автор сего образного сравнения, – «сельские и городские общества и всесословные волости – вот те питательные водные источники, которые оживят растительность этого оазиса, те корни, которые дадут этому дереву скорейший рост. При посредстве их, этих низших земских единиц, все земство примет участие в заведовании своими делами; все, в полном виде, само собой придет в уездную управу и сделается на местах без уезда и разъездов»[140].

Но, со своей стороны, Правительство также прекрасно сознавало, что если дать земству прочно укорениться, зацепиться за твердую почву, дать ему питательные источники в форме, напр., всесословной волости и хорошо орошать его сверху дождем, в виде удовлетворения его ходатайств, то растительность этого оазиса шибко пойдет вверх и быстро дотянется до центрального управления, а тогда, при помощи низших земских единиц, земство весьма скоро примет участие в заведовании не только своими, но и законодательными делами, пойдет гораздо далее уездной управы до Государственного Совета включительно.

Наряду с ходатайствами о местных органах, об основной мелкой единице самоуправления, шли и попытки земств установить взаимные между собою сношения – объединить разрозненную деятельность отдельных земских учреждений.

Как указано выше, отдельные земства стали делать ряд попыток, чтобы свои постановления и ходатайства, имеющие общегосударственное значение, сообщать всем земствам и тем установить между земскими учреждениями взаимный обмен отчетов об их деятельности. Вслед за сим земства попробовали сделать следующий шаг в указанном направлении – попытались поставить вопрос об устройстве съездов представителей земства разных губерний для соглашения по разным предметам земского хозяйства и организовать издание общеземского периодического печатного органа. Одно из первых ходатайств: о созыве земских съездов возбуждено было Владимирским губернским собранием[141]. Это собрание широко поставило вопрос: оно проектировало организовать общий съезд всех земств, который должен иметь официальное значение, действовать по программе, заблаговременно составленной. Так как ходатайство Владимирского земства потерпело неудачу, то другие земства попробовали поставить тот же вопрос, но уже в более скромных размерах, именно они попытались добиться сначала разрешения лишь съездов земств не всех, а только нескольких губерний, и съездов нерегулярных, а лишь для обсуждения отдельных возникающих вопросов, касающихся нескольких соседних губерний. Так, в 1879 г. Новгородское губернское собрание постановило ходатайствовать пред Правительством о разрешении съезда лиц, заведующих земским страховым делом нескольких смежных губерний[142]. Московское и Рязанское просили о созыве представителей от земств нескольких губерний для обсуждения мер против эпидемий[143]. Еще в более осторожной форме возбудили вопрос о взаимном общении Воронежское и Харьковское земства – они просили об издании общеземского органа печати. При этом первое ходатайствовало о разрешении войти в соглашение с остальными земствами и о созыве съезда делегатов от губернских собраний для разработки программы органа, для выбора редактора и его помощников[144] второе же заявляло более скромное ходатайство – о разрешении издавать бесцензурный земский журнал.

Наконец, отдельные земства пробовали подходить к тому же вопросу с другой стороны – заявляли ходатайства, чтобы пересмотр того или другого отдельного узаконения был произведен при деятельном участии земских представителей[145].

Как уже сказано, все эти попытки земств ко взаимным сношениям и к объединению их деятельности Правительство в корне пресекало: но, понимая все значение попыток для правильной постановки земского дела, для его дальнейшего развития и преуспеяния, земства действовали настойчиво. Потерпев неудачу в стремлении добиться общения путем официальным, они пытались установить такое общение частным образом – посредством частных совещаний выдающихся земских деятелей. Как сообщал в Петербургском губернском собрании (в 1880 г.) барон П. Л. Корф, таких частных земских совещаний было несколько. «Лет 10 тому назад», говорил он, «был возбужден податной вопрос: желательно было разработать его более обстоятельно, и Правительство потребовало мнений земских учреждений. Члены некоторых губернских управ, узнав, что этот полезный вопрос разрабатывается, пожелали по собственному почину воспользоваться этим, чтобы обменяться мыслями, и вследствие этого представители 25 губерний, в числе 40 человек, съехались на 3 дня и имели совещание частное, никому не обязательное, но тем не менее этою работою воспользовались, и каждый, приехав домой, зная, что делается в 25 губерниях, мог воспользоваться плодами того, что слышал. То же самое повторилось во время Политехнической выставки, когда съехались представители от 15 губерний»[146]. Возможно, что подобные сговоры и уговоры происходили в следующие годы и не раз, особенно когда представители земств съезжались по другим поводам (напр., по случаю коронации). Об этом может знать одно Министерство Внутренних Дел, оно одно может проверить достоверность слухов.

Равным образом, так как земства не получили разрешения на издание официального общеземского органа печати, то появились частные попытки издания такого органа. Наиболее видными из таких попыток были предпринятое в 1878 г. Императорским Вольно-Экономическим Обществом под редакцией И. Е. Андреевского издание «Земского Ежегодника», заключавшего в себе свод постановлений всех земских собраний за каждый год и начатое уже позднее, в 1881 году, совершенно частное издание газеты «Земство», задача которой, как было заявлено в самой ее программе, заключалась в том, чтобы «способствовать, по мере сил, обмену идей и результатов деятельности и тем помогать объединению и сплочению земских сил»[147].

Подобные частные совещания и издания, которые представлялись в сущности для земских деятелей, нуждавшихся во взаимном общении, единственным выходом при полном почти запрете всяких легальных между ними сношений, – явились для земцев весьма скользким путем. Стремление земств к открытому, но воспрещенному общению скоро перешло в формы нелегальные, однородные и смежные с формами деятельности тайных обществ и подпольной прессы.

В женевском журнале «Общее Дело» (54 за 1883 год) опубликована докладная записка Министра Внутренних Дел о ходе секретного дознания с 1 февраля по 1 июня 1882 г. по делу о противоправительственных сообществах не столь вредных. В этой записке заключаются весьма важные сведения о деятельности земцев в целях установления взаимного общения. Правда, печатая означенную записку, редакция «Общего Дела» (орган революционной социал-демократической партии) заявила, что приведенные государственной полицией в этой записке данные не вполне верны[148] но тем не менее, если эти данные сопоставить, с одной стороны, со сведениями, которые сообщает Кеннан (The Century illustr. Monthly Magazine, November 1887) и которые, по словам Драгоманова, одного из участников указываемого земского движения, по существу верны и грешат лишь хронологией событий, а, с другой стороны, с отрывочными объяснениями самого Драгоманова[149] и с рассказом революционера Л. Тихомирова[150], то получается довольно близкая к истине картина.

«В конце 70-х годов несколько человек земских деятелей различных губерний задумали установить некоторую солидарность между деятельностью отдельных земств, с каковою целью они учредили небольшие съезды наиболее выдающихся земцев, встречавшихся каждую осень в Москве, Киеве и Харькове. На этих съездах преимущественно подвергались обсуждению наиболее целесообразные меры для достижения возможно широкой земской автономии»[151]. Один из таких съездов, собравшийся в 1878 г. в Киеве[152], обсуждая современное положение дела, обратил внимание на то, что революционная партия приняла политику террора, выразившуюся в ряде политических убийств. Либеральные земцы, предвидя, что «такая политика рано или поздно наверное приведет к убийству Царя, и сознавая, что последующая за таким преступлением реакция может быть не только ужасной, но и роковой для дела свободы, решились сделать попытку добиться от Правительства обещания вернуться на путь либеральных принципов 1861–1866 г.». Чтобы придать этой попытке некоторые шансы на успех, деятели съезда постановили принять меры хотя бы к временному прекращению разрушительной деятельности крайней революционной партии, ибо они были убеждены, что нельзя будет ничего достигнуть мирными средствами, если террористы будут продолжать раздражать и тревожить Правительство угрозами и актами насилия. Вследствие этого некоторые из выдающихся деятелей съезда (в числе их, по словам Кеннана, были Харьковский городской голова проф. Гордеенко и гласный Черниговского земства, председатель мирового съезда Петрункевич) решились войти в сношение с террористами, указать им на скользкость пути, на который они вступили, и на бедствия, могущие последовать для России от их отчаянной и необдуманной политики убийств, и узнать от них, на каких условиях согласятся они прекратить свои насильственные действия. Преследуя такую цель, комитет, составленный из представителей многих земств центральной и южной России, предпринял несколько поездок в разные части Империи и имел личные переговоры со многими вожаками крайней революционной партии[153]. Революционеры отказались, однако, принять сделанное им предложение, и земцы привлекли к себе только некоторые «легальные» элементы более или менее радикального направления – в том числе и несколько человек украинской партии. Образовавшийся таким образом союз некоторые из его участников назвали не без иронии, как это часто бывает, лигою оппозиционных элементов или просто лигою. Лига эта перенесла свою агитацию и в северные губернии, где в 1880–1881 гг. даже получила большее, чем на юге, значение, и таким образом из нее весьма скоро выросло «Общество Земского Союза и Самоуправления», или просто «Земский Союз»[154], распространившее свою деятельность, если не на всю Россию, то, по крайней мере, на ее земские губернии. Это общество поставило ближайшею своею задачею преобразование нашего общественного строя на началах самоуправления, достижение мирным путем возможно широкого «административного и политического самоуправления» и решило начать «освободительное движение, укрепляющееся и развивающееся в России на такой именно почве, где оно единственно может стать плодотворным, т. е. на почве местных интересов и в области земского союза и самоуправления»[155]. Обществом была выработана, а затем и опубликована его программа, которая проектировала самоуправление на самых широких началах, развивая его прогрессивно в следующих свободных и независимых друг от друга учреждениях: 1) всесословной волости, 2) собрания уездных гласных, 3) областном собрании и 4) общегосударственном самоуправлении при посредстве двух дум, государственной и союзной.

Не добившись никаких результатов в вышеуказанных предпринятых им в 1878 г. переговорах с террористами, «Земский Союз» (в то время еще Лига) решился, однако, для выполнения намеченной им программы, вести агитацию по земствам разных губерний и вместе с тем начать печатание за границею необходимых для агитаторской деятельности изданий. Для этой последней цели им было отправлено несколько рукописей в Галицию, но австрийская полиция, которая тогда только что начала борьбу у себя с украинским и польским социалистическим движением, арестовала лиц, которым поручено было печатание, и захватила самые брошюры, в том числе и наиболее интересную в политическом отношении «Ближайшие задачи земства», рекомендовавшую этому последнему «написать на знамени своем три положения: свобода слова и печати, гарантия личности и созыв учредительного собрания»[156].

Потерпев неудачу в Галиции, «Земский Союз» в августе 1881 г. приступил в Женеве к изданию своего органа «Вольное Слово» при посредстве и под редакцией «бывшего профессора Киевского Университета Драгоманова, украйнофила, умеренного революционера», «человека не только обширного ума и образования, но вполне цивилизованного и до тонкости совестливого»[157]. В начале газета эта имела в виду помогать опубликованию идей всех оппозиционных направлений в России, кроме террористического, но затем приняла более определенное и цельное направление, объявив себя исключительно органом «Общества Земского Союза и Самоуправления»[158].