Региональное законотворчество в социально-экономической сфере: тенденции и особенности развития

– Региональное законотворчество: правовая база, юридические черты и тенденции развития

Базовой опорой в установлении регионального законотворчества, как вида специализированной государственной деятельности по разработке, принятию и дальнейшему развитию законодательной базы в субъектах Российской Федерации, является Конституция России. В ч. 2 ст. 5 Конституции России можно обнаружить самое первое упоминание регионального законодательства в контексте компетенции субъектов Российской Федерации2. Конституция Российской Федерации прямо устанавливает: субъекты Российской Федерации имеют свой устав или конституцию и законодательство. В дальнейшем по тексту Основного закона в п.а ч.1 ст.72 можно обнаружить еще одно упоминание регионального законодательства, но уже в связи с обеспечением его соответствия актам федерального уровня.

Конституция России не содержит какое-либо упоминание конструкции «региональное законотворчество», однако расширительное толкование позволяет его рассматривать в качестве законодательного процесса, в ходе которого формируется блок регионального законодательства. По нашему глубокому убеждению, законотворчество – достаточно широкое понятие, которое включается в себя при лингвистическом анализе два составных элемента: «закон» и «творчество». Следовательно, законотворчество представляет квинтэссенцию законодательного процесса и законодательства. Законодательный процесс следует рассматривать в качестве процессуальной деятельности, тогда как законодательство выступает результатом указанной деятельности.

Хотя Конституция России не содержит прямого четкого указания на необходимость формирования законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, которые занимались бы выработкой и принятием региональных законов, сама практика построения российского государства пошла по такой модели, при которой формируется общий единый федеральный парламент и множество в зависимости от административно-территориального деления государства региональных парламентов. Характерной чертой российского федерализма является двухуровневое построение государственной власти на федеральном и региональном уровнях, при этом институты законодательной власти, хоть и имеют различные уровни регулирования, однако институционально близки и сходны. Основной закон указал лишь на основополагающие и фундаментальные черты российского государства, базирующегося на принципах разделения властей, а также весьма сдержанно очертил лишь общий каркас правовой системы.

Однако установление особенной функционирования законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации невозможно без издания соответствующего федерального закона. Федеральных закон от 6 октября 1999 г. №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в ред. от 28 марта 2017 г.) закрепил нормативные основы функционирования всех региональных парламентов и охарактеризовал базовые особенности их законодательного процесса3. Обозначенный акт закрепляет в самом общем виде право законодательной инициативы, порядок принятия законодательных актов и процедуру обнародования законов в субъектах Российской Федерации.

На региональном уровне законотворчество регулируется конституциями или уставами и законами субъектов Российской Федерации, а также иными правовыми актами, например, регламентами региональных парламентов. В Краснодарском крае систему нормативной базы законотворческого процесса можно выстроить следующим образом: Устав Краснодарского края (в ред. от 29 апреля 2016 г.)4, Закон Краснодарского края от 28 июня 1995 г. №10-КЗ «О Законодательном Собрании Краснодарского края» (в ред. от 3 марта 2017 г.)5, Закон Краснодарского края от 6 июня 1995 г. №7-КЗ «О правотворчестве и нормативных правовых актах Краснодарского края» (в ред. от 29 апреля 2016 г.)6, Постановление Законодательного Собрания Краснодарского края от 30 января 2008 г. №227-П «О Положении о постоянных комитетах Законодательного Собрания Краснодарского края» (с изм. от 24 ноября 2016 г.)7, Постановление Законодательного Собрания Краснодарского края от 25 мая 2011 г. №2572-П «О Регламенте Законодательного Собрания Краснодарского края» (с изм. от 24 ноября 2016 г.)8.

Анализ норм о законотворческой деятельности различных парламентов в субъектах Российской Федерации показывает, что присутствует многообразие вариантов нормативно-правового регулирования законодательной деятельности9. Во многих российских регионах приняты законы, которые устанавливают систему правового регулирования на внутрирегиональном уровне. Как показывает практика, подобные законы часто имеют ряд недостатков правового регулирования. Например, региональные законодатели излишне настойчивы в региональных актах в дублировании норм, ранее закрепленных в актах федерального уровня. Например, Закон Краснодарского края от 6 июня 1995 г. №7-КЗ в ст. 1 практически полностью дублирует положения федерального законодательства. С точки зрения юридической техники, подобное дублирование норм и их пересказ не совсем обоснованы, поскольку нормы, содержащиеся в федеральных нормативно-правовых актах, выше по юридической силе, а их действие реализуется в регионе вне зависимости от того, указал ли их законодатель в региональном законе.

В условиях отсутствия в России федерального закона, который устанавливал бы последовательно и однозначно принадлежность государства к определенной правовой семье и систему (иерархию) источников права, региональные законодатели стремятся принимать свои акты, которые устанавливают порядок правового регулирования в субъектах Российской Федерации. В соответствии с законодательством Краснодарского края нормативно-правовым актом является акт, принятый референдумом края, или акт, принятый правотворческим органом края. В свою очередь, правотворческие органы в крае представлены Законодательным Собранием Краснодарского края и исполнительными органами Краснодарского края в лице главы администрации (губернатора) или руководителя исполнительного органа. В зависимости от субъекта Российской Федерации, система правотворческих органов может различаться. Может различаться система и юридическая форма нормативно-правовых актов.

Однако не все субъекты Российской Федерации последовательно устанавливают иерархию региональных источников права и законодательно регулируют правотворческую деятельность. Правотворчество является более широким понятием, чем законотворчество, поэтому в отдельных российских субъектах законодатели избегают нагромождения норм. В подобной ситуации законодательно регулируются отдельные виды правотворчества. Например, в Республике Бурятия и ряде других субъектов Российской Федерации приняты законодательные акты, которые устанавливают непосредственно порядок законотворческой деятельности10. Как правило, принимается закон субъекта Российской Федерации, однако в регионах республиканского типа может приниматься конституционный закон субъекта Российской Федерации, регулирующий порядок законотворчества, если это предусматривается республиканской конституцией11.

В зависимости от региона отдельные стадии законотворческого процесса могут регулироваться как в различных законах, так и стать предметом регулирования одного общего нормативно-правового акта. Наиболее распространенным видом правового регулирования законотворческой деятельности является регламент соответствующего законодательного (представительного) органа. Регламент может описывать как законотворческий процесс, так и не содержать его описание, а лишь обозначать организационно-правовые основы деятельности парламента.

Достаточно сложно объективно оценить, какая модель закрепления нормативного регулирования правотворческой или законотворческой деятельности наиболее оптимальна для функционирования представительного органа того или иного субъекта Российской Федерации. В таком случае, важно обращать внимание не на внешнюю форму, а на внутреннее содержание самих актов. Однако, как показывает практика, процесс правоприменения зависит не только от того, как написана норма, но и от того, в каком или каких актах она содержится. Формирование единого кодифицированного акта сводит к минимуму содержание противоречий и пробелов. Всё-таки нельзя не отметить, что законодательный процесс – комплексная деятельность, а дублирование норм и их раздельное содержание в нескольких актах не позволит депутатам наиболее оптимально исследовать весь законотворческий процесс. В подтверждение этого тезиса стоит отметить, что в большинстве случаев депутатами избираются граждане без юридического образования. При этом в региональных парламентах присутствует достаточно небольшое количество тех депутатов, которые занимаются законотворческой деятельностью постоянно в течение многих лет и накапливают заметный багаж профессиональных знаний и навыков в данной области. Депутатский корпус достаточно часто обновляется при формировании нового созыва представительного органа, лишь немногие депутаты замещают мандат более одного или двух раз.

Региональный законотворческий процесс в общих чертах аналогичен законодательному процессу в Федеральном Собрании Российской Федерации. Не исключается возможность для субъектов расширения традиционных законотворческих стадий в части установления дополнительных экспертиз и проведения мероприятий по прогнозированию влияния норм на общественные отношения в целях наиболее эффективного и стабильного развития территории. При этом регионы дополняют законотворческий процесс, развивают отдельные положения в целях отражения исторической, национальной, культурной, географической и иной специфики субъекта Российской Федерации.

Между федеральным и региональным законотворческими процессами можно обнаружить общие тенденции. С момента принятия Конституции Российской Федерации представительные органы субъектов активно занимаются законодательной деятельностью в целях эффективного развития своих территорий. За более чем двадцатилетнюю деятельность региональных парламентов можно выделить множество различных черт и особенностей, которые характеризуют региональное законодательство с различных сторон. Тем не менее, трудно отрицать, что на сегодняшний день региональные парламенты находятся в достаточно активной правотворческой фазе12. Учитывая этот факт, можно выделить наиболее определенные тенденции, характеризующие в настоящий период именно российское региональное законотворчество.

Во-первых, на региональном уровне наиболее активным субъектом, использующим право законодательной инициативы, остается высшее должностной лицо субъекта Российской Федерации13. Представленный в науке анализ свидетельствует о том, что на долю региональных правительств приходится порядка 80% поступающих в парламенты законопроектов14.

По аналогии, достаточно активными субъектами законотворческой инициативы на федеральном уровне являются Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации. Подобная особенность обусловлена тем, что представители исполнительной ветви власти непосредственно занимаются правоприменением и видят те проблемы, которые возникают в процессе правореализации. В целом, депутаты и инициативные группы не часто инициируют законопроекты в области социально-экономической сферы. Данный факт во многом свидетельствует о риске неточности правового регулирования ввиду недостатка профильных знаний и отсутствия полноценного понимания о предмете тех общественных отношений, которые необходимо урегулировать. Многие законопроекты в социально-экономической сфере требуют детального финансово-экономического обоснования, что законодательные органы самостоятельно подготовить не в состоянии в силу правового статуса законодательного органа. При этом важным фактором, определяющим план правотворческой деятельности законодательного органа в социально-экономической сфере, являются послания (отчеты) высших должностных лиц субъектов Российской Федерации. Обращения к региональному парламенту нередко содержат анализ положений дел в регионе и основные задачи в социальной, экономической и политической сферах15. При этом стоит отметить, что формально формат посланий не предполагает вопросов, дебатов и принятия итогового решения, послание просто принимается к сведению16. В последующем ориентиры главы исполнительного органа субъекта Российской Федерации в социально-экономической сфере воплощаются в форме поправок, изменений и новых региональных законов.

Региональное законодательство претерпевает заметное количество поправок и изменений, вносимых в акт после его вступления в силу. Не совсем разумно в условиях специфики российского федерализма отсутствие стабильности законодательства связывать непосредственно с недостаточным уровнем компетентности региональных депутатов, поскольку многие изменения и поправки вносятся во исполнение тех норм, которые претерпевают корректировку в федеральных актах. Интенсивная законотворческая деятельность на федеральном уровне Федерального Собрания Российской Федерации неминуемо активизирует законотворчество в субъектах Российской Федерации в целях обеспечения соответствия законодательных актов регионального уровня актам более высокой юридической силы. Тем не менее, процессы взаимосвязанные и лишь отражают тот факт, что федеральное и региональное законотворчество несмотря на очевидные различия реализуются исключительно в рамках тесной связи и правовой зависимости.

Во-вторых, в последнее время законодательные (представительные) органы субъектов стремятся к повышению гласности, прозрачности и информационной открытости своей деятельности. Так, на заседаниях могут присутствовать представители средств массовой информации, некоммерческих организаций, объединений граждан и т. д. В отдельных ситуациях может предоставляться возможность для выступлений, однако такая информация носит рекомендательный и осведомляющий характер17. Вовлечение общественности в законотворческий процесс положительно скажется на законодательной деятельности, поскольку позволит законодателям лично и непосредственно соприкоснуться, почувствовать те проблемы, которые необходимо разрешить законодательным путем.

В целом, наиболее открытая деятельность регионального парламента – это залог доверия населения к принимаемым решениям. На сегодняшний день в зависимости от требований регионального законодательства на заседаниях могут присутствовать полномочные представители главы высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, а также приглашенные для обсуждения тех или иных вопросов государственные служащие из различных ведомств. Расширение круга присутствующих на заседаниях будет способствовать дополнительной легитимизации принимаемых решений.

В-третьих, количество принимаемых законов субъектов Российской Федерации неуклонно растет, поскольку законодательная деятельность региональных парламентов с каждым годом становится все более прозрачной, а требования к работе депутатов возрастают. Оценивать работу депутатов по количеству предложенных проектов и принятых законов не совсем правильно, поскольку корреляция между качественными и количественными показателями не всегда проявляется на практике. В последние годы региональные парламенты активно сотрудничают с территориальными отделениями Министерства юстиции Российской Федерации, Прокуратурой Российской Федерации и судебными органами. Реализуется активное сотрудничество с иными государственными органами по вопросам, связанным с их компетенцией. Примечательно, что в России примерно пятнадцать лет назад доля противоречащих федеральному законодательству региональных законов доходила до 33%, тогда как в последние годы количество подобных законодательных актов не составляет и процента от общего количества региональных актов, принимаемых ежегодно18