Народный суверенитет и избирательные права граждан

Автор:

Лопатин А. И.

Рецензенты:

Эбзеев Б. С., доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации, заслуженный юрист Российской Федерации;

Комарова В. В., доктор юридических наук, почетный работник высшего профессионального образования Российской Федерации, профессор кафедры конституционного и муниципального права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА).

ebooks@prospekt.org

© Лопатин А. И., 2025

© ООО «Проспект», 2025

Предисловие

Конституционный концепт народовластия в его системно-структурном осмыслении состоит из следующих элементов: принцип конституционного строя; коллективные и индивидуальные формы его осуществления; участие политических партий в данном процессе; гарантии его конституционной легитимности, которыми выступают избирательные комиссии.

Изменения, произошедшие в последние несколько лет, непосредственно затрагивают либо существо самого принципа народного суверенитета, либо юридические технологии его реализации. В частности, новеллой такого процесса является дополнение существующих форм непосредственного волеизъявления граждан еще одной – общероссийским голосованием[1]. Эта форма весьма рельефно проявилась в качестве способа легитимации волей народа поправки в Основной закон России[2]. Это, в свою очередь, требует выявления юридической природы общероссийского голосования, а также его правовой институализации в качестве составной части демократического процесса в России.

Этими обстоятельствами обусловлена потребность в комплексном научном осмыслении существующих в данной сфере проблем для выработки научно обоснованных предложений законодателю и правоприменителям. Такое исследование свободных выборов, референдума, общероссийского голосования во взаимодействии с конституционными принципами народного суверенитета и плюралистической демократии неоправданно остается за пределами внимания ученых.

Концепция народного суверенитета исследовалась учеными, трудившимися на ниве отечественного государствоведения на различных этапах его развития. В дореволюционный период отечественной истории научная литература по этой проблематике была представлена именами философов и юристов. Что касается актуальной на сегодня проблемы электоральной демократии, она была и продолжает оставаться объектом внимания многих ученых.

Методологическое значение для ряда новых направлений исследования, в том числе юридической природы и содержательной характеристики статуса ЦИК России и ее актов, особенно в части, касающейся делегированного нормотворчества Комиссии, имеют труды М. Н. Марченко, А. Е. Постникова, О. А. Ястребова и др. Столь же значима осуществляемая в последние несколько лет цифровизация различных сфер жизнедеятельности общества, включая демократический политический процесс, неотъемлемой частью которого являются выборы. Этим обусловлено обращение науки к юридическим аспектам интеграции цифровых технологий и искусственного интеллекта в организацию и деятельность государства и практику правоприменения. Это потребовало авторского осмысления трудов М. В. Залоило, Д. А. Пашенцева, Н. Н. Черногора и др., в которых заключены теоретические и методологические основы цифровизации выборного процесса, разумеется, при безусловном обеспечении конституционных стандартов всеобщности, равенства и анонимности волеизъявления граждан и иных участников этого процесса.

В рамках заявленной тематики стандарты электоральной системы в зарубежных странах раскрываются в трудах А. С. Автономова, А. В. Арановского, В. Н. Андриянова, В. С. Елистратовой, В. В. Красинского, М. А. Липчанской, А. А. Макарцева и др.

Уместно отметить, что в имеющихся научных исследованиях комплексное осмысление конституционных институтов прямой демократии как институционального воплощения народного суверенитета в рассматриваемом в данной работе аспекте не проводилось. Что же касается внедрения цифровых технологий в избирательный процесс, юриспруденция в этом направлении сделала лишь первые шаги.

Цель нашего исследования состоит в разработке механизма реализации конституционного принципа народного суверенитета и определения места в этом механизме коллективных и индивидуальных форм народного волеизъявления, политических партий и избирательных комиссий с учетом влияния цифровизации на демократический политический процесс. Она же обусловливает задачи исследования, их доктринальное обоснование и предлагаемые нами практические решения:

– сформулировать понятие и основные характеристики концепта народного суверенитета как универсальной политико-правовой основы организации и деятельности публичной власти в России;

– раскрыть формы и способы реализации суверенитета народа в конституционном правопорядке России;

– выявить особенности эволюции свободных выборов, референдума, общероссийского голосования в механизме реализации народного суверенитета;

– раскрыть роль политических партий в аккумуляции воли народа и посредничестве во взаимоотношениях с публичной властью;

– показать сущность и юридическое содержание избирательных прав граждан, являющихся в своей совокупности носителем народного суверенитета;

– показать политико-правовую природу ЦИК России и ее место в публично-правовом механизме осуществления народного суверенитета;

– раскрыть содержание института делегированного нормотворчества ЦИК России как ответа на вызовы цифровизации электоральной демократии;

– определить состояние цифровизации электоральной демократии и конституционные императивы выборов;

– предложить направления и перспективы совершенствования цифровизации электоральной демократии и способы разрешения проблем.

Объектом нашей работы выступают общественные отношения, возникающие в процессе реализации публично-правовой модели народного суверенитета России посредством избирательных прав граждан в эпоху цифровизации.

Предмет исследования – теория, история и практика конституционно-правового закрепления народного суверенитета России и регулирования механизма его реализации посредством избирательного права граждан в эпоху цифровизации.

Методологическая основа исследования прежде всего заключается в общенаучных методах: системно-структурном анализе, классификации, дедуктивном выводе частного знания из общих посылок, индуктивном обобщении частных случаев до общей закономерности. Существенное значение в познании разрабатываемой проблематики имеют специальные методы правовой науки: формально-юридический, историко-правовой, сравнительно-правовой, социологический.

Обращение к юридическим методам познания, в частности к формально-юридическому методу, позволило, в свою очередь, определить содержательное наполнение свободных выборов, референдума, общероссийского голосования как форм реализации народного суверенитета; при этом особенность авторской трактовки содержится в том, что инструментарии такой реализации составляют избирательные права граждан. Что же касается историко-правового метода, он способствовал осмыслению развития отечественной модели народного волеизъявления и его форм.

Теоретическую основу исследования составили научные труды отечественных ученых-юристов в области философии права, теории права и конституционного права. Наши собственные теоретические положения и выводы опираются на анализ Конституции Российской Федерации (с учетом принятой в 2020 г. поправки), общепризнанных принципов и норм международного права, актов федерального конституционно-правового законодательства, а также актов Конституционного Суда Российской Федерации и выраженных в них правовых позиций, некоторых решений Европейского Суда по правам человека, опыта регулирования в российском законодательстве и сложившейся правоприменительной практики.

Теоретическое значение данного издания предопределяется положениями, обосновывающими народный суверенитет как часть конституционной матрицы ценностей, составляющей, с одной стороны, важнейший элемент основ конституционного строя России, а с другой – являющейся базовой категорией для свободных выборов, референдума и общероссийского голосования, а также избирательных прав граждан как форм и способов осуществления народного суверенитета. Соответственно, предлагаемое автором концептуальное решение может быть полезно для дальнейшего развития науки конституционного права и в целом публично-правовой теории, а также развития учения об электоральной демократии, особенно в части избирательного права и процесса. С. Н. Хорунжий говорит: «С точки зрения юридико-технологического характера обеспечения конституционного права избирать и быть избранным сказанное выше имеет множество положительных аспектов. В то же время указанный вектор реализации влечет за собой определенные риски с точки зрения утраты фундамента таких прав – слабо формализованные конституционно защищаемые ценности демократии (равноправие и законность, гласность и открытость, плюрализм и свобода). Технологическое выхолащивание ценностного (онтологического в этом смысле) содержания юридических процедур до уровня массовой социально значимой услуги либо снимает ответственность с участников избирательного процесса (причем как коллективную, так и, что очень важно, индивидуальную), либо вообще исключает их из сферы реальной политики. Практика свидетельствует, что зачастую эти два вектора могут смыкаться: граждане, уверенные в незначительности своего активного избирательного права, не участвуют в голосовании, тем самым не берут на себя ответственность в принимаемом другими решении»[3].

Практическая значимость нашей книги заключается в выявлении некоторых закономерностей развития конституционного принципа народного суверенитета и юридического механизма его реализации в правопорядке России; одновременно, исходя из этих объективных закономерностей и практики электоральной демократии, выдвигается ряд предложений по дальнейшему совершенствованию законодательства Российской Федерации. Авторские выводы могут быть полезны организаторам выборов, они могут помочь в организации спецкурса для студентов юридических вузов по избирательному праву, переподготовке и повышении квалификации студентов факультетов политологии и журналистики, специалистов, занимающихся организацией и проведением выборов и референдумов.

Введение

Конституционные положения преамбулы Основного закона Российской Федерации указывают на «суверенную государственность России» и незыблемость ее демократической основы». Последняя, бесспорно, не замыкается в конституционном правоположении о том, что Российская Федерация есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления, но включает великое многообразие, содержащихся в Основном законе конституционно защищаемых ценностей. В этой плоскости первоочередное значение приобретают нормы и процедуры, гарантирующие реализацию такого фундаментального конституционного права на участие в управлении делами государства, как право избирать и быть избранным. Неоспоримая ценность подобных прав подтверждается прежде всего объективным характером развития общества и государства в его исторической ретроспективе, однако не снимает целый ряд вопросов, связанных с их непосредственной реализацией, поскольку именно последнее определяет грань между высокопарной юридической декларацией и гарантированными Конституцией возможностями реализации высших государственно-политических прав.

Концепт суверенитета народа как универсальной конституционно-правовой теоретической основы организации и деятельности публичной власти и форм его реализации в конституционном правопорядке в подобном ключе монографическими комплексными работами до сих пор не исследовался. Особенно это касается новых форм реализации избирательных прав: как технологии «Мобильный избиратель», так и дистанционного электронного голосования, обусловленного цифровизацией электоральной демократии и др.

Нами предложено правовое понимание природы концепта народного суверенитета в Российской Федерации, а также раскрыты особенности содержания форм и организационно-правовых механизмов его реализации посредством свободных выборов, референдума, общероссийского голосования, избирательных прав граждан. Предложены конкретные меры, направленные на комплексное решение проблем, связанных с правовым регулированием и реализацией указанного конституционного права.

На наш взгляд, теоретические положения и выводы, рассматриваемые в данном исследовании, имеют существенное значение для отечественной юриспруденции правоприменительной практики. Новые или обладающие элементами новизны положения вытекают из концептуального решения вопроса о взаимодействии конституционного принципа народного суверенитета как составной части основ конституционного строя России с институтами электоральной демократии, образующими целостный механизм реализации этого принципа посредством выявления воли народа, а субъективные конституционные избирательные права индивидуализируют и персонализируют такое выявление на уровне гражданина. По мнению Е. И. Колюшина, скоротечность избирательных кампаний порождает проблему своевременной и эффективной защиты избирательных прав граждан. По его наблюдению, устранение препятствий реализации избирательного права нередко происходит после выборов, поэтому далеко не всегда возможно восстановление нарушенного избирательного права. Кроме того, поскольку любая избирательная кампания представляет собой ряд последовательно меняющих друг друга действий, устранение препятствий реализации избирательных прав на предыдущей стадии выборов порождает проблему восстановления этих прав на последующих стадиях, но решить ее в полном объеме и теоретически и практически можно далеко не всегда[4].

Российская правовая доктрина в своей логике становления национального законодательства активно использует достижения также последователей институционального видения структуры действующего законодательства[5]. Данные обстоятельства формируют свой собственный межотраслевой правовой баланс, основанный на суверенных конституционно защищаемых ценностях[6]. Избирательное право является непосредственным подтверждением сказанному. В основных нормативных правовых актах в данной сфере[7] признаки той же пандектной системы (выделение общей и особенной частей) самым тесным образом переплетены с совершенно структурированным выражением институциональной составляющей системы. Все это привело не просто к появлению «удобной» с точки зрения самоназвания юридической конструкции «избирательное право и процесс», но к формированию избирательного законодательства, обладающего собственной юридической «правосубъектностью»: правовой материи, на практике демонстрирующей особые правила[8] построения юридических связей между отраслями и нормами действующего законодательства, специфические принципы отраслевого заимствования, а также конкуренции между «общими» и «специальными» нормами.

Несмотря на относительную неподвижность основ конституционного строя, публично-правовые механизмы их реализации находятся в постоянном развитии, обусловленном потребностями общества и необходимостью правовых ответов на его социально-политические запросы. Одним из таких ответов выступает цифровизация сферы электоральной демократии, в свою очередь являющейся императивом техногенной цивилизации и рефлексом информационного общества.

В. Е. Чиркин отмечал, что «общечеловеческие ценности получают в конституциях особое преломление, обусловленное тем, что конституция – нормативный регуляционный документ. Она переводит понятия ценностей на язык права, на уровень правовых принципов и правил поведения»[9]. Народный суверенитет – это часть конституционной матрицы ценностей, составляющей основы конституционного строя России, которые в силу занимаемого в Конституции места предопределяют все последующее содержание Основного Закона; в то же время свободные выборы, референдум и общероссийское голосование, а также избирательные права граждан являются формами и способами осуществления народного суверенитета, т. е. выявления воли народа, которая обязывает публичную власть и определяет основные направления ее деятельности. На порядок такого выявления непосредственное и активное влияние оказывает цифровизация избирательного процесса.

«Сущность народного представительства как идеи, политико-правовой категории и института, лежащего в основе системы государственной власти в демократических странах, можно кратко сформулировать как выражение интересов народа в форме выполнения по его поручению и от его имени функций представительных органов по осуществлению публичной власти»[10]. В своем современном конституционном выражении суверенитет народа не тождествен «народоправству». «Рассмотрение демократии в теоретическом плане как власти всего народа или большинства членов общества вовсе не означает, как показывает общественно-политическая практика, что в реальной жизни эта власть фактически осуществляется всем народом или его большинством. Об этом свидетельствует уже сам факт передачи власти народом – ее источником государству – ее носителю в лице относительно немногочисленного по сравнению с численностью народа “особого слоя людей”»[11]. Нельзя волей народа легитимировать отказ от верховенства права и прав человека. Народ не имеет права «на все» – народный суверенитет есть принцип организации публичной власти, в основе деятельности которой лежит воля народа, выявляемая в процессе свободных выборов, референдума либо общероссийского голосования. Диалектика взаимодействия народного суверенитета и конституционализма заключается в том, что народной волей легитимируется конституция, которая, в свою очередь, определяет формы и способы реализации суверенитета народа и его правовые пределы. Эти пределы устанавливаются демократией, верховенством права и правами человека, т. е. тремя базовыми началами, на которых основывается конституционный строй. Соответственно, суверенитет народа в демократическом обществе никогда не простирается до права на восстание или революцию.

«Принадлежность суверенитета народу не означает, что он осуществляет его сам. Это невозможно, во-первых, в силу размеров современных государств и многочисленности их населения; во-вторых, в силу того, что огромное большинство граждан не обладает достаточными знаниями и достаточным досугом для непосредственного участия в законодательстве. Они могут участвовать в реализации своего суверенитета либо непосредственно содействуя изданию законов, либо доверив эту функцию некоторым из своей среды – представителям, способным лучше, чем они сами, понимать общественный интерес и сообразно с этим истолковывать их собственную волю»[12].

В философии права и отечественном конституционализме сложилась двоякая интерпретация понятия «народ». Основание для такого понимания дает и действующая Конституция Российской Федерации. В первом случае народ есть исторически сложившаяся общность в ее историческом же развитии и неразрывной связи множества поколений (Л. А. Тихомиров, Н. А. Бердяев, И. А. Ильин); во втором – понятием «народ» Конституция обозначает корпус избирателей.

Соответственно, в первом случае воля народа означает незыблемость суверенной отечественной государственности, созданной разумом и волей наших далеких предков, т. е. императив единства и целостности Российского государства; во втором – устроение государства в его историческом развитии от Древней Руси до современной России. На разных этапах развития Российского государства для него были характерны различные формы правления и политические режимы при безусловном и императивном характере принципа единства и целостности, в полной мере сохраняющем значение в условиях трансформации России в демократическое правовое федеративное государство с республиканской формой правления. Именно этот второй смысл данного понятия имеет операционное значение для осмысления тесно связанных с ним понятий.

Наиболее широкое значение понятия «народ» в этом смысле как субъекта конституционного права выражено в открывающем Конституцию словосочетании: «Мы, многонациональный народ Российской Федерации». Воля народа в данном понимании в различных формах ее выражения также имеет различное юридическое значение:

а) народу принадлежит учредительная власть, т. е. власть принять Конституцию, учредить институты публичной власти и т. п. Соответственно, результаты всенародного голосования по проекту Конституции Российской Федерации являются юридическим императивом для всех субъектов права;

б) итоги референдума столь же императивны по своему значению для органов публичной власти и тех субъектов права, на которых они распространяются;

в) общероссийское голосование, поскольку им поддержано решение федерального законодателя по поправке к Конституции, выступает в качестве акта, санкционирующего вступление закона о поправке к Конституции в силу;

г) свободные выборы выступают как процесс передачи выборным органам государства права на власть и легитимируют их деятельность, соответствующую Конституции как высшему выражению народной воли.

Конституционный механизм реализации народного суверенитета включает в свой состав следующие элементы:

– формы осуществления, в числе которых – органы публичной власти (глава государства, парламент, иные выборные органы), всенародное голосование, референдум, общероссийское голосование, свободные выборы, которые в их единстве образуют целостный юридический механизм, гарантирующий непосредственное народовластие;

– избирательные права граждан;

– политические партии, играющие существенную роль в формировании воли народа в плюралистической демократии;

– избирательные комиссии, выступающие организаторами электорального демократического процесса.

Амбивалентность формулы свободных выборов часто приводит к их отождествлению со свободным голосованием. В действительности их природа и нормативное содержание не совпадают. Свобода голосования – лишь часть свободных выборов. Принцип свободных выборов означает, что воля народа, составляющая основу публичной власти, требует периодических и нефальсифицированных выборов, основанных на всеобщем и равном избирательном праве при тайном голосовании.

Из Конституции, электорального законодательства, актов Конституционного и Верховного судов Российской Федерации, осуществленных автором обобщений литературных источников, взглядов отечественных и зарубежных ученых (С. А. Авакьян, Р. Т. Биктагиров, Г. А. Василевич, Ю. А. Веденеев, В. В. Еремян, А. А. Клишас, В. В. Комарова, Г. Н. Комкова, А. Е. Постников, Т. Я. Хабриева и др.), а также одного из основоположников концепции плюралистической демократии Роберта Даля следует, что свободные выборы охватывают не только подачу голоса, а все стадии избирательного процесса и в своем юридическом содержании имеют комплексный характер. Они требуют:

– наличия должной нормативной основы (конституция и соответствующее ей законодательство);

– политической беспристрастности, честности и прозрачности управления избирательным процессом;

– должной гарантированности избирательных прав граждан, включая доступ кандидатов к выборам; соответственно, отказ в регистрации гражданина в качестве кандидата должен основываться на конституции и истолковываемом в соответствии с ней законодательством, и ни в коем случае не может быть результатом выражаемых ими взглядов или декларируемых программ;

– точности списков избирателей и исключения манипуляций с ними;

– обеспечения свободы слова и печати, исключения государственного и любого иного давления на избирателей и кандидатов, отсутствия непропорционально больших преференций для парламентских партий;

– свободного участия избирателей в выборах при соблюдении всеобщности голосования, равенства голосов, тайны голосования и исключения любых форм принуждения к участию в выборах или отказу от участия в волеизъявлении;

– прозрачности финансирования и действенного контроля за соблюдением кандидатами и политическими партиями порядка его осуществления и установленных законом пределов;

– устранения фальсификаций при подсчете голосов, гарантируемого присутствием на процедуре подсчета голосов наблюдателей, средств массовой информации, кандидатов либо назначенных ими представителей;

– принцип свободных выборов требует безусловного исключения так называемого административного ресурса, который столь же опасен для свободных выборов, как и партийный эгоизм представленных в парламенте политических партий.