Народный суверенитет и избирательные права граждан

Перечисленные элементы в их системной совокупности и образуют нормативное содержание принципа свободных выборов; они же составляют критерии легитимности иных конституционных форм и способов непосредственного народовластия – референдума и общероссийского голосования, разумеется, с учетом их организационной и функциональной специфики, и формируют нормативное ядро конституционного стандарта организации народного волеизъявления.

Институт общероссийского голосования по юридической природе, значению и правовым последствиям должен быть отнесен к числу высших непосредственных выражений власти народа. Его адекватное доктринальное обоснование (А. А. Клишас, П. В. Крашенников, Т. Я. Хабриева, а также В. В. Еремян, А. Е. Постников) и конституционная легитимация заключением Конституционного Суда России от 16 марта 2020 г. допускают несколько форм юридической институализации: в Федеральном конституционном законе «О референдуме Российской Федерации» и федеральных законах «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и «Об общероссийском голосовании граждан Российской Федерации». Юридически допустимо урегулирование порядка организации и проведения общероссийского голосования актом назначившего такое голосование по тому или иному вопросу органа, т. е. регулирование ad hoc.

Частью организационного механизма выявления суверенной воли народа и ее содержательной характеристики является ЦИК России – государственный орган специальной компетенции. Вывод о природе данного органа проистекает из возлагаемых на него законодателем функций – организации и проведения выборов, референдумов, всенародного и общероссийского голосований (функция управления избирательным процессом); нормотворческой функции, пределы которой установлены федеральным законом; квазисудебной функции, заключающейся в защите прав граждан и иных участников избирательного и референдумного процесса.

Новинкой публично-правовой практики последнего времени, вызванной к жизни пандемией COVID-19 и особенно набирающей темпы цифровизацией выборной сферы является так называемое делегированное нормотворчество ЦИК России. В нашем исследовании оно рассматривается как конституционно-правовой институт, как часть юридического процесса и как конституционное правоотношение между законодателем и ЦИК России, которым восполняются пробелы в законодательстве. Законодатель выступает в качестве делеганта, а ЦИК России – делегата. Следовательно, полномочия, пределы усмотрения и критерии легитимности нормотворчества последней определяются делегантом.

Смысл нормотворческой деятельности ЦИК России, обусловленной необходимостью срочных решений, заключается в установлении порядка голосования, обеспечивающего защиту жизни и здоровья участников избирательного процесса либо интеграцию в этот процесс новых технологий, диктуемых цифровизацией сферы электоральной демократии. При этом делегированному нормотворчеству ЦИК России присущи следующие признаки:

– оно возможно только в пределах функций ЦИК России как государственного органа, который организует и проводит выборы;

– законодатель обязан точно определить предмет нормотворчества ЦИК России и пределы его регулирования конкретным актом. При этом критериальное значение для определения объема делегирования имеет указание статьи 71 Конституции, что регулирование прав и свобод граждан входит в предмет исключительного ведения Российской Федерации и осуществляется только федеральным законом;

– акты, издаваемые в порядке делегированного нормотворчества, обладают силой федерального закона, поскольку они санкционированы парламентом;

– эти акты находятся под двойным контролем: федерального законодателя как делеганта и суда;

– федеральный законодатель может в любое время отозвать делегированное ЦИК России полномочие на правотворчество. При этом, по нашему мнению, полноценное законодательное урегулирование порядка деятельности избирательных комиссий в экстраординарных ситуациях, равно как и в процессе цифровизации выборов, является более предпочтительным.

Существует и еще один фундаментальный научный вопрос, носящий нравственный характер. Сегодня можно с уверенностью говорить о том, что современная техногенная цивилизация обусловила проблему выживаемости человечества. Это становится очевидно заметным не только в отношении ухудшения состояния окружающей среды или истощения запасов природных ресурсов. Другая, не менее насущная проблема – это истощение потенциала живого человеческого общения как обратная сторона всеобщей цифровизации, чему, к сожалению, способствует всеобщая склонность к замещению такого общения социальными сетями, гаджетами, виртуальными играми с использованием «цифрового» лица, которое уже в наше время претендует на статус самостоятельного субъекта права. А избирательный процесс – это прежде всего общение живых людей, сложный механизм достижение компромисса по вопросу формирования политического единства общества. Применительно к избирательному процессу представляется, что исключение человека из процесса принятия правоустанавливающих для общества решений только лишь усугубит эту тенденцию. А потому пределы информатизации электоральных процессов видятся не более чем в технической оптимизации этого механизма как способа передачи избираемым представителям народа права на власть, но никак не в отчуждении от этого процесса самого человека, хотя информация уже и приобрела значение одного из главных социальных регуляторов, стала основным капиталом в современном информационном обществе[13].

Исходя из имеющегося нормативного регулирования и наличной практики цифровизации выборов, можно предложить двоякое понимание электронных выборов. В широком смысле слова под электронными выборами понимаются использование электронных средств для подачи и/или подсчета голосов избирателей. Сюда же следует отнести сбор подписей граждан в поддержку кандидатов с использованием электронных средств, проверку этих подписей и т. п. В узком смысле под электронными выборами понимается только подача голосов избирателями с использованием электронных средств, т. е. голосование с использованием электронных средств. При этом императивным требованием к механизму электронных выборов выступает гарантирование конституционных стандартов выборов (всеобщее и равное избирательное право, тайна голосования и обеспечение свободы голосования).

Здесь необходимо отметить, что одна из самых сложных проблем, которую надо было решать технически и закрепить ее законодательно, – обеспечение принципа тайного голосования. В современных условиях, когда вся информация о персональных данных граждан Российской Федерации загружается в прозрачную систему Интернета, соблюдать принцип тайного голосования при дистанционном электронном голосовании крайне сложно. Но с развитием цифровых технологий решением этой проблемы могла бы стать система автоматического шифрования и перемешивания поступающих данных с тем, чтобы было невозможно отследить, с какого именно компьютера или через личный кабинет какого гражданина на портале подан голос[14].

Вышеназванные эти критерии в системе конституционных стандартов свободных выборов занимают доминирующее положение. ЦИК России разработаны и реализуются в выборной практике две основные технологии выборов – «Мобильный избиратель» и дистанционное электронное голосование (ДЭГ).

«Мобильный избиратель» в конечном счете обусловлен возросшей мобильностью населения. Его смысл заключается в том, чтобы гарантировать активное избирательное право граждан, находящихся в период голосования вне постоянного места жительства. Эта технология, широко опробованная на выборах главы государства в 2018 году, дала возможность воспользоваться своим активным избирательным правом более 6 млн избирателей. Соответственно, она может и должна квалифицироваться и в качестве важной организационной гарантии свободы передвижения и выбора гражданами места жительства, так как снимает конкуренцию и даже коллизию соответствующих конституционных прав.

Что касается дистанционного электронного голосования, то она не альтернатива, а дополнение к традиционному голосованию на избирательных участках: избиратель получает возможность выбора между ДЭГ и традиционным голосованием на избирательном участке с использованием бумажного бюллетеня. Думается, что обе формы голосования одинаково легитимны и в обозримом будущем должны и, судя по всему, будут сосуществовать.

Современные страны заинтересованы во внедрении цифровых новшеств в систему управления, однако они придерживаются разных подходов в подобной цифровизации: для англо-американской модели свойственен стратегический, архитектурный подход; для азиатской – создание высокотехнологичных решений; для континентально-европейской – трансграничность оказания услуг; для российской – интеграция унаследованных систем и низкие темпы преобразований[15]. Серьезной проблемой для использующих технологию электронного голосования государств является обеспечение конституционного принципа тайны голосования и исключение манипуляции голосами избирателей. Автор видит ее решение в использовании технологии блокчейна, позволяющей сочетать прозрачность выборов и конфиденциальность голосования, т. е. его анонимность и тайну голосования, гарантируемых присущей технологии блокчейна транзакционной конфиденциальностью.

Блокчейн – привлекательная альтернатива обычным системам электронного голосования с такими функциями, как децентрализация и защита[16]. Он представляет собой постоянно растущий список блоков в сочетании с криптографическими соединениями. Блокчейн создает серию блоков, реплицированных в одноранговой сети. Любой блок цепочки имеет криптографический хэш и временную метку, добавленные к предыдущему блоку. Все записанные данные делятся на блоки, каждый из которых содержит хэш всех данных из предыдущего блока как часть своих данных[17]. Целью использования такой структуры является достижение доказуемой неизменяемости. Если часть ее содержания изменена, необходимо пересчитать хэш блока[18]. Блокчейн-данные, хранящиеся в блоках, формируются из всех подтвержденных транзакций во время их создания. Это означает, что незаметно вставлять, удалять или изменять транзакции в уже подтвержденном блоке невозможно[19].

Уместно подчеркнуть, что в целях нейтрализации «административного ресурса», особенно в бюджетных учреждениях, и следуя обращениям избирателей, ЦИК России предусмотрела возможность неоднократного переголосования (отложенное голосование) для участников электронных выборов. Полагаем, что найти для этого веское юридическое основание крайне сложно, так как в равной мере сложно доказать, что в данном случае в полной мере обеспечивается равенство граждан-избирателей, голосующих с использованием бумажных бюллетеней или электронно. На практике такая возможность отдельными избирателями использовалась до шести раз, что едва ли можно объяснить декларируемыми целями ее установления. Соответственно, в процессе подготовки к единому дню голосования 11 сентября 2022 г. в субъектах Российской Федерации, в которых применяется технология ДЭГ, возможность отложенного голосования была исключена.

В электоральной повестке стоит вопрос о проведении электронных выборов строго на федеральной платформе. Требует если не немедленного: то скорого решения проблема модернизации института наблюдения, поскольку при применении ДЭГ от наблюдателя требуется хорошее знание технических и юридических аспектов выборов с использованием электронных средств.

Примечания