Подведомственность в системе гражданского и арбитражного процессуального права

1.1. Понятие подведомственности

Институт подведомственности в самом общем плане определяет возможность граждан и юридических лиц обращаться для защиты своих прав в тот или иной орган юрисдикционной системы государства. Теоретическая и законодательная проработанность данного института обеспечивает эффективное функционирование этой системы, а значит, и надлежащую и своевременную защиту прав организаций и граждан.

В правовой науке понятие подведомственности сложилось не сразу. В дореволюционном русском законодательстве института с названием «подведомственность» не было. Однако существовал институт ведомства (власти). Ведомством обычно называли круг дел, подлежащих заведованию определенного, чаще всего судебного, органа. При этом твердо установившейся терминологии ни в законе, ни в науке не существовало. Часто как равнозначные употреблялись термины «подведомственность», «подсудность», «компетенция», «юрисдикция», «ведомство», «власть».[2]

В советском законодательстве термин подведомственности появился впервые в ст. 246 Гражданского процессуального кодекса РСФСР 1923 г. и употреблялся в качестве обозначения одного из оснований для прекращения производства по делу в судебных органах.[3] Позднее нормы о подведомственности, в современном ее понимании, стали включаться в состав процессуального законодательства, а в Гражданском процессуальном кодексе РСФСР 1964 г. (далее – ГПК) были выделены в отдельную главу.

Введение законодателем в оборот термина под названием «подведомственность» не устранило отождествления подведомственности с другими родственными понятиями. Так, до сих пор в литературе достаточно часто «подведомственность» и «подсудность» рассматриваются как равнозначные понятия.[4] Нет в науке и единого мнения о сущности подведомственности.

Прежде всего, необходимо отметить, что подведомственность традиционно рассматривается в двух значениях: в широком (общепринятом) понимании и узком (специальном) значении.

В широком смысле подведомственность выступает в качестве механизма, обеспечивающего нормальную деятельность государства путем распределения его функций между различными органами, и определяется как относимость любого объекта или известного их круга ведению определенного органа государства, должностного лица или общественной организации соответственно выполняемым ими функциям.[5]

В некоторых отраслях правовой науки, в частности, рядом специалистов в теории гражданского процессуального права, подведомственность рассматривается в ином, более узком значении.

Можно выделить несколько основных сложившихся в процессуальной правовой литературе точек зрения. Одни авторы считают, что «термину подведомственности более свойственно определяться с позиции компетенции того или иного органа».[6]

Иначе рассматривает вопрос о подведомственности Г. Жилин. По его мнению, в судопроизводстве компетенция суда является лишь условием его наделения способностью иметь процессуальные права и выполнять процессуальные обязанности.[7] Поэтому подведомственность дела суду, согласно точке зрения Г. Жилина, соответствует его правоспособности на рассмотрение и разрешение определенных гражданских дел.[8] Однако уже само отождествление компетенции суда с процессуальной правоспособностью выглядит сомнительным. Как справедливо отмечал П. Ф. Елисейкин, правоспособностью обладают лица, участвующие в делах гражданского судопроизводства, а не суд.[9]

Определение процессуальной правоспособности как способности (возможности) иметь процессуальные права и нести процессуальные обязанности является общепринятым в науке процессуального права.[10] Однако, по мнению П. Ф. Елисейкина, правоспособность – это лишь абстрактная возможность иметь права и обязанности, тогда как компетенция включает в себя права и обязанности, существующие на основании закона до стадии правоотношения.[11] Более того, права суда, как государственного органа, – это не субъективные права, которыми лицо может, по своему усмотрению, либо пользоваться, либо не пользоваться. Это такие права, которыми суд обязан пользоваться, так как права одновременно являются и обязанностями суда решать соответствующие вопросы, отнесенные к его компетенции. Поэтому компетенция суда и определяется как круг установленных законом властных полномочий суда, которые в то же время являются и его обязанностями.[12] Компетенция является выражением государственных функций, а не правоспособностью.[13] Следовательно, и отождествление правоспособности с компетенцией вряд ли будет справедливым.

Вызывает вопросы и в целом определение подведомственности через компетенцию. Во-первых, компетенция – понятие широкое, поскольку, как уже указывал П. С. Дружков, органы государства и общественности «наряду с разбирательством споров о праве и иных правовых вопросов решают и другие вопросы, входящие в их компетенцию (так, суд может приобретать канцелярское оборудование, производить ремонт помещения и т. д.)».[14] В связи с этим необходимо отграничить в рамках компетенции предметную компетенцию, которая касается круга подведомственных суду дел и может быть определена как совокупность полномочий на рассмотрение споров о праве и иных дел, затрагивающих имущественные и неимущественные права и охраняемые законом интересы граждан и организаций.[15] В литературе уже высказывалось мнение о том, что подведомственностью охватываются лишь предметные полномочия органа, другую часть его компетенции составляют функциональные полномочия – права и обязанности по рассмотрению и разрешению дел, уже принятых судом к производству.[16]

По мнению А. Ф. Козлова, в процессуальном законодательстве прямых указаний на существование предметной компетенции не имеется. Однако она устанавливается в нем в виде судебной подведомственности. Исходя из этого, А. Ф. Козлов определял подведомственность как управомоченность органа на рассмотрение и разрешение споров о праве и других дел, затрагивающих права и охраняемые законом интересы граждан, организаций.[17] Определение подведомственности как предметной компетенции встречается как в дореволюционной, так и в современной процессуальной науке.[18]

Предметная компетенция и подведомственность действительно во многом схожи; как та, так и другая имеет своей целью разграничить полномочия различных органов государства и общественности в зависимости от предмета их деятельности. Однако говорить о тождественности подведомственности и предметной компетенции будет неправильным, поскольку, несмотря на свою близость, эти два понятия имеют некоторое различие, не позволяющее считать их равнозначными.

Следует согласиться с мнением Ю. К. Осипова, посчитавшим, что такое различие заключается в характеристике связи между полномочием и его объектом. Если предметная компетенция характеризует эту связь со стороны субъекта полномочий (соответствующего органа), то подведомственность – со стороны их объекта (того круга вопросов, который может быть предметом осуществления каким-либо органом своих полномочий). Таким образом, «компетенция, в том числе и предметная, – это совокупность полномочий определенного органа, а подведомственность – лишь круг объектов, на которые направлены указанные полномочия».[19]

На различие подведомственности и компетенции указывал и П. Ф. Елисейкин. Однако, по его мнению, такое различие заключается в различной правовой природе этих институтов. Институт подведомственности относился им к материально-правовым институтам, в то время как компетенция – к институтам процессуального права.[20] На наш взгляд, такое утверждение не является бесспорным, однако будет подробнее рассмотрено далее при исследовании вопроса о месте норм подведомственности в системе права.

По-своему решен вопрос о соотношении понятий подведомственности и компетенции в АПК. В отличие от предыдущих текстов АПК, а также ГПК, нормы, регулирующие подведомственность дел арбитражным судам, включены в качестве параграфа в главу 4 АПК – «Компетенция арбитражных судов». В эту же главу еще одним параграфам включены нормы, разграничивающие между арбитражными судами дела по подсудности. Таким образом, если следовать логике законодателя, подведомственность и подсудность являются лишь компонентами компетенции арбитражных судов. С учетом вышеизложенного в рамках настоящего исследования, вряд ли можно назвать обоснованным это решение законодателя. Во-первых, как уже указывалось, компетенция судов не исчерпывается определением того круга споров о праве и иных правовых вопросов, которые находятся в его ведении. Следовательно, если исходить из определения подведомственности через компетенцию, следовало назвать главу 4 АПК «Предметная компетенция арбитражных судов». В противном случае можно сделать вывод, что все иные полномочия, не включенные в главу о компетенции, не были предоставлены арбитражным судам, что лишает их деятельность практического смысла. Во-вторых, тождественность подведомственности и компетенции, как продемонстрировано выше, является спорным вопросом в теории процессуального права, поэтому является сомнительной необходимость без достаточных на то обоснований изменять сложившуюся для обозначения соответствующей главы кодекса формулировку Арбитражного процессуального кодекса РФ 1995 г. (далее – АПК 1995 г.) «Подведомственность и подсудность дел арбитражным судам».

Другие авторы при определении понятия подведомственности придерживаются той точки зрения, что подведомственность – это свойство самих дел, подлежащих рассмотрению того или иного органа. Так, П. Ф. Елисейкин считал, что «подведомственность – есть свойство дела, позволяющее разграничить отдельные формы защиты субъективного права или охраняемого законом интереса».[21] Аналогичной точки зрения придерживался и Ю. К. Осипов, определявший подведомственность как «свойство юридических дел, в силу которого они подлежат разрешению определенными юрисдикционными органами».[22] Подобные определения подведомственности вызывают возражения.

Подведомственность не является свойством дела. Как отмечал сам Ю. К. Осипов, «свойство есть лишь внешнее выражение присущего предмету качества, которое неразрывно связано с последним и не существует в отрыве от него».[23] В случае рассмотрения законодателем подведомственности как свойства дела это ориентирует его на выявление только материально-правовых признаков спорного правоотношения, при этом возможно игнорирование свойств самого органа, уполномочиваемого на разрешение той или иной категории юридических дел. В результате, как справедливо отмечает В. Я. Музюкин, «разрешение отдельных категорий дел может поручаться органам, которые в силу своей природы и функциональных возможностей не приспособлены для их эффективного разрешения».[24]

И, наконец, третья точка зрения на сущность подведомственности заключается в определении данного института через те объекты, которые могут быть предметом осуществления каким-либо органом своих полномочий.[25] П. С. Дружков определял подведомственность как «круг споров о праве и иных правовых вопросов, разрешение которых отнесено законом к компетенции определенного органа государства либо общественности».[26]

Уточняя указанное выше определение подведомственности, данное П. С. Дружковым, Ю. К. Осипов определял подведомственность как «круг споров о праве и иных материально-правовых вопросов индивидуального значения, разрешение которых отнесено к ведению тех или иных органов государства, общественности либо органов смешанного характера».[27]

При этом Ю. К. Осипов пояснял, что правовые вопросы могут быть общего и индивидуального значения. К первым он относил те, которые касаются прав и обязанностей неопределенного круга субъектов. Это вопросы, возникающие в связи с принятием новых нормативных актов, введением их в действие, официальным толкованием их смысла, отменой устаревших и др. По мнению Ю. К. Осипова, данные вопросы относятся к области правотворчества и поэтому не могут быть объектами правоприменительной (а значит и юрисдикционной) деятельности. Ко вторым он относил вопросы, касающиеся прав и обязанностей конкретных субъектов. Именно эти вопросы, и только они, по его мнению, могут быть предметом подведомственности.[28]

Однако данная точка зрения (для того времени абсолютно верная) на сегодняшний момент в связи с произошедшими в социально-политической и экономической жизни Российского государства преобразованиями утратила свою актуальность. Как справедливо отмечает В. М. Жуйков, характер дел, составляющих институт подведомственности, на настоящий момент изменился.[29] Наряду с правовыми вопросами индивидуального значения институт подведомственности охватывает теперь и охарактеризованные Ю. К. Осиповым правовые вопросы общего значения.

Проведенный анализ существующих взглядов на понимание подведомственности демонстрирует отсутствие сложившегося в процессуальной науке единого мнения относительно содержания этой правовой категории. При этом более обоснованной представляется позиция авторов, определяющих подведомственность через те объекты (дела), которые могут быть предметом осуществления каким-либо органом своих полномочий.

Такой вывод обусловлен, во-первых, качественным различием подведомственности и компетенции, что делает сомнительным возможность определения подведомственности через компетенцию. Если компетенция устанавливает наличие у конкретного органа прав (полномочий) на разрешение определенного круга вопросов, то подведомственность призвана определить тот круг юридических дел, на который указанный орган может направить свои полномочия.

Во-вторых, если определять подведомственность только как свойство юридических дел, ее содержание получится слишком узким и малопрактичным. Для осуществления своей задачи по определению предметов ведения различных органов подведомственность должна учитывать не только материально-правовые характеристики дела, но и свойства и назначение самого юрисдикционного органа. Принимая во внимание это обстоятельство, отождествление подведомственности с кругом юридических дел, отнесенных к ведению того или иного юрисдикционного органа, также будет не совсем верным. Действительно, этот круг дел имеет первостепенное значение в содержании подведомственности, однако он не дает полного ответа о причинах выбора конкретного юрисдикционного органа для его разрешения. Необходимым элементом подведомственности является также правовая связь между юридическим делом и органом, к предмету ведения которого он отнесен.

Поскольку дать точное определение подведомственности ввиду сложности ее содержания представляется труднодостижимой задачей, можно определить подведомственность путем указания на составляющие ее элементы. Во-первых, это круг юридических дел, отнесенных к ведению того или иного юрисдикционного органа, а во-вторых, – это та правовая связь, существующая между юридическим делом и юрисдикционным органом, которая предопределяет относимость конкретной категории дел к предмету ведения этого органа.

Важным элементом при выяснении правового содержания понятия подведомственности является исследование его соотношения не только с категорией компетенции, но и с такими смежными правовыми категориями как юрисдикция и подсудность.

В переводе с латинского языка юрисдикция означает «судоговорение», т. е. разбирательство и разрешение правовых вопросов судом.[30] В современных условиях понятие юрисдикции приобрело несколько значений. Во-первых, юрисдикция понимается как полномочие (право) на осуществление деятельности по властному разрешению компетентными органами различных вопросов, возникающих в сфере применения права, например, власть гражданского суда.[31] Во-вторых, юрисдикцией называют также ту область (тот круг вопросов), на которую (который) распространяются юрисдикционные полномочия тех или иных органов.[32] И, в-третьих, под юрисдикцией понимается деятельность всех правоприменительных органов по рассмотрению и разрешению гражданских, уголовных и административных дел.[33]

Первые два из указанных определений юрисдикции вряд ли можно назвать удачными и получившими самостоятельное значение в правовой доктрине. Если определять юрисдикцию как право какого-либо органа на разрешение юридических дел, то она будет выступать лишь как составная часть компетенции этого органа, поскольку, как правило, компетенция любого, даже судебного органа, не исчерпывается решением указанных вопросов. Аналогично решается вопрос, если определять юрисдикцию через тот круг материально- и процессуально-правовых вопросов, по отношению к которым соответствующий орган может осуществлять правоприменительную функцию. В этом случае юрисдикция будет более узким понятием, чем подведомственность, поскольку последняя, в своем широком смысле, обозначает круг любых объектов, по отношению к которым определенный орган может осуществлять не только правоприменительную, но и любые возложенные на него функции. Если рассматривать подведомственность в узком (процессуальном) смысле, то подведомственность будет являться частью юрисдикции, так как в этом значении, в отличие от юрисдикции, она представляет круг лишь материально-правовых вопросов, по отношению к которым тот или иной орган вправе осуществлять функцию применения права.[34] Поэтому наиболее значимым для правовой науки выглядит определение юрисдикции через деятельность компетентных органов по разрешению вопросов, возникающих в сфере применения права. В этом смысле юрисдикция и подведомственность (равно как и компетенция) являются тесно связанными категориями, но выражают различные плоскости правового явления одного порядка.

Сходный характер с категорией подведомственности (в узком смысле) имеет термин «подсудность». В процессуальной науке он определяет относимость подведомственного судам юридического дела к ведению конкретного суда в рамках единой судебной системы.[35] В отличие от подведомственности, которая регулирует относимость юридических дел к различным юрисдикционным органам, подсудность является категорией более узкого порядка, поскольку распределяет дела только между различными судами, притом не всеми, а входящими в одну систему судов (например, судов общей юрисдикции или арбитражных судов).

Несколько отличным от принятого в российской правовой науке толкования понятия подсудности, является термин международной подсудности, или подсудности в сфере международного частного права.[36] Международная подсудность устанавливает, подпадает ли под компетенцию любых национальных судов данного государства на всей его территории разрешение правового спора с участием иностранного элемента.[37] Таким образом, эта правовая категория позволяет распределить дела с участием лиц, принадлежащих к различным государствам, не между судами, входящими в одну систему судов, а между судебными системами стран мира в целом.[38] В этом смысле представляется справедливой оценка Х. Шака того, что международная подсудность и подсудность в локальном смысле подлежат четкому разграничению, хоть и являются двумя родственными понятиями.[39]

Правила распределения как международной, так и локальной подсудности основываются прежде всего, на различных территориальных признаках, без подробного рассмотрения характера спорных правоотношений или свойств юрисдикционных органов. По существу, судебные системы различных государств в аспекте международного частного права выступают как равные составные звенья общемирового судебного механизма. Иная трактовка международной подсудности, например, ее расширение путем включения в ее содержание распределения дел между различными юрисдикционными органами, привела бы к излишней запутанности и сложности этой категории, что вряд ли допустимо, учитывая интернациональный характер ее применения. Не случайно при регулировании разграничения юрисдикционных полномочий в рамках межгосударственных образований с собственной системой юрисдикционных органов (например, Европейского Сообщества) используются правила не международной подсудности, а, скорее, правила подведомственности и подсудности в локальном смысле.[40]