Ресурсоснабжение жилищно-коммунального хозяйства России. Вопросы теории и практики
- -
- 100%
- +
Рецензент:
Кванина В.В. – доктор юридических наук, профессор, заведующая кафедрой предпринимательского, конкурентного и экологического права Южно-Уральского государственного университета (национальный исследовательский университет)
Вавилин Е.В. – проректор Саратовской государственной юридической академии, доктор юридических наук, профессор, судья ВАС РФ в отставке.
Ключевые слова: ресурсоснабжение, договор ресурсоснабжения, природа отношений, ресурс, управляющая компания, товарищество собственников жилья, ресурсоснабжающая организация, коммунальные услуги, гражданско-правовая ответственность, непосредственный способ управления.
Y.A. Kantser
RESOURCE SUPPLY OF HOUSING AND COMMUNAL SERVICES IN RUSSIA: THEORY AND PRACTICE
Monograph
Executive editor V.A. Vaypan
Reviewers:
Kvanina V.V. – Doctor of Law, Professor, Head of the Department of Business, competitive and Environmental Law of the South Ural State University (National Research University)
Vavilin E.V. – Vice-Rector of Saratov State Academy of Law, Doctor of Law, Professor, Judge of the Supreme Arbitration Court of the Russian Federation in retirement.
Kantser Y.A.
Resource supply of housing and communal services in Russia: theory and practice: monograph / YA. Kantser; executive editor V.A. Vaypan. – M.: Yustitsinform, 2017. – 196 p.
The monograph discloses the nature of relations in power supply through three main features: the essence of the «energy» («resource») concept; resource delivery with the associated network; the provision of utility services to the owners of residential premises as the final consumers. The study shows that the resource, along with the thing, is an independent object of civil rights; the concept of «resource» and «the power supply contract» with the definition of their attributes are described; the parties of the power supply contract are defined; the concept of «power supply» is derived; a lot of attention is paid to responsibility for violation of obligations. The author proposes a number of changes and additions to the existing legislation governing the power supply contract.
The monograph is intended for a wide readership – students, postgraduates, professors, representatives of scholarship and practice, as well as anyone interested in the problems of resource supply and housing maintenance and utilities board.
Key words: power supply, the power supply contract, the essence of relationship, resource, management company, homeowners, power supply organization, utilities, civil liability, direct way to manage
Введение
Несмотря на достаточно длительный период реформирования сферы российского жилищно-коммунального хозяйства и значительные изменения механизмов управления жилищно-коммунальным комплексом, остаются нерешенными вопросы, связанные с низким качеством и эффективностью оказываемых коммунальных услуг. Для решения данной проблемы требуются существенные изменения в организационной структуре управления жилищно-коммунальным комплексом, необходим экономически и нормативно обоснованный размер оплаты жилищно-коммунальных услуг, требуется проведение мероприятий по модернизации объектов жилищно-коммунального комплекса и формирование механизма стимулирования ресурсосбережения вследствие наличия в данном комплексе высокой степени износа и значительной величины потерь ресурсов.
Сказанное позволяет говорить о злободневности таких исследованных в монографии вопросов как надлежащее определение сторон договора ресурсоснабжения, определение объема и стоимости купленного коммунального ресурса, правильное определение мер ответственности в случае нарушения обязательств сторонами договора ресурсоснабжения.
Следовательно, необходимо лучше разобраться в процедуре заключения договора ресурсоснабжения, определении его условий, в т. ч. ответственности сторон договора ресурсоснабжения, знать механизмы управления многоквартирным домом, в т. ч. новый способ – непосредственный, имеет смысл также позаимствовать передовой зарубежный опыт регулирования ресурсоснабжения.
Своевременность монографического исследования определяется слабой научной разработанностью поднимаемых в исследовании проблем. Развитие теоретической основы правового регулирования договорных отношений по ресурсоснабжению в России представляет собой важнейшую предпосылку для развития качественных отношений в сфере ЖКХ и ресурсоснабжения. Кроме прикладных проблем в сфере ресурсоснабжения имеется целый ряд теоретических дискуссионных вопросов, однозначно не разрешенных в трудах ученых, в частности, относительно правовой природы договора ресурсоснабжения, его предмета, содержания, подходов к ответственности субъектов договорных правоотношений и прочее.
Общие вопросы гражданско-правового договора, гражданского правоотношения, юридической ответственности, договора энергоснабжения были исследованы в трудах дореволюционной цивилистической мысли (Д.И. Мейер, К.П. Победоносцев, Г.Ф. Шершеневич), а также в учебниках и статьях советских и современных ученых-цивилистов (Т.Е. Абова, М.И. Брагинский, Н.В. Витрук, В.В. Витрянский, Егорова М.А., О.С. Иоффе, О.А. Красавчиков, П.В. Крашенинников, А.Я. Рыженков, О.Н. Садиков, Е.А. Суханов, В.А. Тархов). В монографии использовались переведенные труды немецких ученых (М. Вольф, Ф.Ю Зеккер, К. Рихманн).
На конкретных темах энергоснабжения, жилищно-коммунального хозяйства останавливались такие исследователи, как М.М. Агарков, Е.В. Блинкова, А.И. Грищенко, П.С. Зиноватный, С.М. Корнеев, П.Г. Лахно, Б.М. Сейнароев, О.Ю. Шилохвост и другие.
Некоторыми исследователями изучались вопросы управления многоквартирным домом, в диссертациях которых находили фрагментарное отражение элементы ресурсоснабжения (О.Е. Жульева, Л.А. Юрьева). Среди прошедших защиту в диссертационных советах немало исследователей (Е.В. Блинкова, О.А. Двинин, В.К. Марков, А.В. Чибис), написавших работы, предметом изучения которых являются отдельные договоры ресурсоснабжения: электроснабжение, теплоснабжения, и пр. По смежным юридическим специальностям исследователи отражают жилищно-коммунальное хозяйство как предмет ведения органов местного самоуправления (А.В. Стукалов, Е.В. Шишкина). По экономическим специальностям исследовались организационно-экономические аспекты управления ЖКХ, а также тенденции и перспективы развития ЖКХ в России (И.Г. Гусейханов, Л.А. Дубовик).
Вместе с тем перечисленные работы либо исследуют ранее действовавшее законодательство, либо изучают другие институты гражданского и жилищного права или конкретный вид договора ресурсоснабжения, либо освещают исключительно прикладной аспект этих отношений для решения практических задач. В силу этого тема монографического исследования является актуальной.
Правовой институт ресурсоснабжения в юриспруденции является одним из наиболее сложных как для понимания и изучения, так и для правоприменения, но вместе с тем прогрессивным и интересным для исследования.
Собственники помещений многоквартирного жилого дома выбирают способ управления домом посредством управляющей компании или товарищества собственников жилья, которые должны заключить договоры с ресурсоснабжающими организациями на приобретение всех коммунальных ресурсов и обеспечивать надлежащее оказание коммунальных услуг. Очевидно, ключевым вопросом в закреплении и оформлении взаимоотношений между управляющей многоквартирным домом организацией и ресурсоснабжающей организацией является надлежащее гражданско-правовое регулирований данных связей. Поэтому именно наука гражданского права может прийти на помощь в изучении проблем правового регулирования отношений по ресурсоснабжению, сформулировать рекомендации в совершенствовании законов и практики их применения. Предпринимаемые законодателем эффективные попытки урегулировать отдельные сферы ресурсоснабжения (электроснабжения, водоснабжение и пр.) направлены на упорядочивание правил поведения участников соответствующих правоотношений, однако в силу широты рассматриваемой сферы ресурсоснабжения, полноценного нормативного единства в настоящее время не наблюдается.
Целью монографии являлось структурное и содержательное исследование природы отношений по ресурсоснабжению, а также самого договора ресурсоснабжения как средства регулирования отношений в системе жилищно-коммунального хозяйства РФ посредством проведения сравнительно-исторического исследования ресурсоснабжения и науки ее изучающей; выявления сложившихся в научно-юридической литературе взглядов и представлений по поводу природы отношений по ресурсоснабжению в системе жилищно-коммунального хозяйства; выявления аналогичного комплекса отношений в сфере ресурсоснабжения в зарубежном праве на примере Германии; раскрытия существующего правового регулирования ресурсоснабжения в России, места договора ресурсоснабжения в системе ЖКХ, определения его понятия; определения субъектов и содержания договора ресурсоснабжения; обоснования гражданско-правовой ответственности ресурсоснабжающих организаций и управляющих многоквартирным домом организаций в ходе осуществления продажи коммунальных ресурсов, предоставления коммунальных услуг; раскрытия особенностей применения непосредственного способа управления многоквартирным домом, его реального использования в жилищно-коммунальной системе.
Учитывая, что специальных работ комплексного характера по исследованию современных правоотношений, возникающих при снабжении энергоресурсами и оказании коммунальных услуг, с учетом изменившегося законодательства, до настоящего времени не было, поднятые проблемы правового регулирования ресурсоснабжения и коммунального обслуживания жилых помещений относятся к числу актуальных и недостаточно исследованных в науке гражданского права. Сформулированные автором выводы и рекомендации позволяют усовершенствовать порядок применения норм, регулирующих отношения по ресурсоснабжению, с учетом соблюдения баланса интересов всех субъектов рассматриваемых отношений.
Глава 1
Общая характеристика отношений по ресурсоснабжению жилищно-коммунального хозяйства
§ 1. История развития отношений по ресурсоснабжению жилищно-коммунального хозяйства по гражданскому законодательству
Многолетняя реформа энергетики в современной России, начатая в 90-х гг., завершилась в 2008 г. Однако в ближайшем будущем нас ждет новый виток реформ в данной отрасли. Также в последнее время в сфере жилищно-коммунального хозяйства было принято большое количество правил, сменяющих и дополняющих друг друга. Названные правила относятся как к особенностям предоставления коммунальных услуг собственникам жилых помещений, так и к особенностям заключения и исполнения договоров ресурсоснабжения, заключаемых между управляющими компаниями и ресурсоснабжающими организациями.
Названное обуславливает важность не только мер организационных и экономических преобразований, но и непременного правового обоснования и сопровождения энергоснабжения в его развитии.[1]
Наука, изучающая сферу правового регулирования энергоснабжения (термин «ресурсоснабжение» как таковой долгое время не применялся и вводится законодательством в последние несколько лет) и жилищно-коммунального хозяйства, также претерпевала естественные изменения, главном образом обусловленные трансформацией системы энергетики страны и соответствующего законодательства. Вместе с тем фундаментальные подходы к исследуемому договору и его правовой природе часто оставались неизменными.
На наш взгляд, к вопросу о периодизации истории энергоснабжения (самой отрасли народного хозяйства, нормативного регулирования и науки, изучающей энергоснабжение) следует подойти в следующем порядке.
Саму историю энергоснабжения на примере электроснабжения авторы А.И. Грищенко, П.С. Зиноватный разделяют на три периода[2], что обуславливает аналогичное условное деление развития законодательства в сфере энергоснабжения и науки, изучающей правовое регулирование ресурсоснабжения. В основу периодизации названные авторы положили способ государственного регулирования электроснабжения как главенствующей составляющей всего энергоснабжения[3].
Первый период начинается от возникновения электрохозяйства в 19 в. до его национализации в 1918 г. Государство в своем участии в процессе регулирования энергоснабжения ограничивалось техническо-полицейским надзором за безопасным пользованием электроэнергией и соблюдением законов, иных нормативных актов в части продажи энергии, формированием необходимых дополнений в гражданское законодательство и стимулированием научных разработок в сфере производства электроустановок. Практически за счет средств частного сектора экономики проектировались и строились в это время электростанции и иные энергетические сооружения. Вместе с тем на этом этапе были разрозненные попытки отнесения энергоснабжения к договору подряда или к договору купли-продажи.
Характерной чертой досоветского периода развития сферы энергоснабжения является техническо-прикладное направление ее развития, поскольку она ориентирована была преимущественно на выработку правил безопасности, технического присоединения, и в меньшей степени была связана с обсуждением покупки энергоресурсов субъектами рынка.
На рубеже 19–20 вв. энергоснабжение постепенно становилось фундаментом жизни общества, необходимым условием для прогресса в народном хозяйстве страны. В получении энергии в какой-либо форме нуждается большинство используемых современным обществом предметов: электрические машины, производственное оборудование, жилища, электронные устройства и др. Правовой формой, опосредующей процессы потребления энергии, и выступает договор энергоснабжения[4].
В досоветском периоде имелись различные точки зрения, обосновывающие особенности правового режима такого специфического товара как «электрическая энергия». Такая теоретическая неясность в отечественном дореволюционной цивилистике предопределена смешением в одном понятии сущности договора подряда и поставки: «Подряд или поставка есть договор, по силе которого одна из вступающих в оный сторон принимает на себя обязательство исполнить своим иждивением предприятие или поставить известного рода вещи, а другая, в пользу которой сие производится, учинить за то денежный платеж» (Зак. гражд., ст. 1737)[5]. Описанное несоответствие нивелируется в проекте пятой книги Гражданского уложения, который был составлен еще в 1899 г., а для одобрения внесен в Госдуму в 1913 г. В гражданском уложении предметом подряда были только «работы всякого рода», вместе с тем договор поставки относился к подвиду договора купли-продажи.
В начале 20 в. также была распространена иная научная и правовая позиция. В то время наука гражданского права еще не выработала классификацию договоров электроснабжения. Так, согласно теоретическим разработкам, изложенным в труде «Гражданское право Германии»[6], немецкие ученые Ф. Бернгефт и И. Колер полагали, что энергоснабжение – это разновидность договора подряда. «К договору подряда принадлежит также сделка, в силу которой электрическое заведение обязуется доставлять кому-либо электричество в известном количестве, она подлежит его началам. Это не договор купли, т. к. было бы противно всем началам права допускать куплю состояния, силы: продавать можно только предметы (хотя бы не телесные), предметность служит той разграничительной чертой, которая отделяет куплю от других договоров»[7]. Профессор И.М. Тютрюмов расположил этот комментарий к ст.1737 Законов гражданских, в которой речь шла о подрядах и поставках, а не к статье о купле-продаже.
В 1902 г. в решении Уголовной коллегии Правительствующего Сената приводится толкование понятия электрической энергии как объекта прав. В процессе разрешения уголовного дела по обвинению крестьянина Н. Иванова в несанкционированном подсоединении к местной кабельной электрической сети и краже электричества для освещения собственного жилья кассационный суд сделал вывод, что электрическая энергия как сущее успела уже стать для людей известным материальным благом, стала предметом менового оборота и предметом продажи в обществе, иными словами, стала обладать всеми признаками имущества в смысле закона, существует несомненно и вполне реально. В итоге судебная коллегия сделала вывод, что к охране электричества должны быть применяемы общие правила об охране имуществ[8]. Из этого логически следует, что и договор энергоснабжения представляет собой договор купли-продажи имущества, а не является подрядом.
На закате дореволюционного периода развития науки договор энергоснабжения (договор на поставку ресурса через присоединенную сеть) все чаще стали относить к разновидности договора купли-продажи (или подвиду поставки). Российский ученый-цивилист Д.И. Мейер отмечал значительное сходство поставки и купли-продажи[9].
Второй период охватывает время функционирования советского социалистического строя в нашей стране, при котором государством была либо запрещена либо строго монополизирована вся предпринимательская деятельность. Личная собственность советских граждан в коммунистическом строе ограничивалась лишь предметами домашнего быта, ограниченными трудовыми доходами, небольшим жилым домом; земельный участок, также небольших размеров, мог выделяться государством в пользование советскому гражданину. Вместе с тем даже минимальный набор личной собственности было запрещено использовать для получения «нетрудовых доходов», в противном случае могла наступить уголовная ответственность. Процесс электрификации РСФСР и СССР осуществлялся государственными органами и предприятиями в условиях отсутствия всякой конкуренции, в подавляющем большинстве случаев – на базе директивных планов. Область энергетики подвергалась регулированию исключительно административными актами – приказами министров и профильных ведомств, постановлениями Совета министров. Наука этого периода часто шла в унисон с социалистическим строем и обслуживала существующий законодательный порядок. Вместе с тем, основные подходы к определению правовой природы договора энергоснабжения, его предмета, прав и обязанностей сторон, стали фундаментальными, вошли в учебники по гражданскому праву того и последующего периода.
В конце 1920 г. восьмым Съездом Советов РСФСР был окончательно принят план государственной электрификации России (так называемый, план ГОЭЛРО), который разрабатывался в течение 1920 г. Государственной комиссией по электрификации России.
Утвержденное Постановлением СНК СССР от 27 декабря 1929 г.[10] Положение о взаимоотношениях электрических станций, подстанций и распределительных сетей с потребителями электрической энергии можно назвать одним из первых нормативно-правовых актов, имевших объектом регулировании совокупности прав, обязанностей, возникающих из обязательства по энергоснабжению (в современном смысле). В данном документе подчеркивалась юридическая необходимость в заключении договоров на снабжение электроэнергией. Затем был принят аналогичный нормативный акт в 1934 г.[11].
Министерством электростанций СССР в 1951 г. принимаются и вводятся в действие с 1 января 1952 г. новые Правила пользования электрической энергией, в которых отразились действующие нормативные и административные акты и накопленный за предшествующие годы передовой опыт по энергоснабжению. Отметим, что объем договорного регулирования субъектами обязательственных правоотношений был настолько мал, что Правила пользования электрической энергией формально стали неотделимой частью каждого договора о снабжении электроэнергией. В 70-х гг. принят аналогичный документ[12]
Е.В. Блинкова считает, что слабое качество нормативных актов того времени, регулирующих взаимоотношения между энергоснабжающими организациями и потребителями, обуславливалось их ведомственной принадлежностью. Так, Правила пользования электрической энергией разрабатывались инженерами и другими техническими специалистами Министерства энергетики и электрификации СССР, не имеющими необходимых знаний, умений, навыков по подготовке проектов нормативных актов, недостаточно сведущими в общих тенденциях развития гражданского законодательства о хозяйственных договорах. Несколько изменить ситуацию призваны были Правила пользования электрической энергией, утвержденные Приказом Министерства энергетики и электрификации СССР от 6 декабря 1981 г. № 310[13], однако кардинальных изменений в правовом регулировании отношений энергоснабжения не произошло[14].
С развитием самой электроэнергетики, законодательства, ее регулирующего, стали возникать разные по сути научные мысли к подходу правовой природы договора энергоснабжения.
На данном этапе значительна уже сама сфера применения договора в отношениях между гражданами (продажа предметов личной собственности)[15].
Базовыми источниками правового регулирования отношений по поставкам служили Положение о поставках продукции производственно-технического назначения и Положение о поставках товаров народного потребления[16].
Договор поставки в этот период характеризуется следующими признаками: предметом поставки являются вещи, определенные родовыми признаками (товары); поставщик обязан доставить вещи; между заключением договора и его исполнением со стороны поставщика должен истечь определенный срок; наличие более или менее определенного срока является необходимым признаком поставки.[17]
В ходе проведения целого ряда экономических реформ на рубеже 80-х и 90-х гг. 20-го столетия, когда постулировался принципиальный отказ от неэффективной советской системы управления экономикой, которая имела административно-командный характер, на уровне законодательства была выявлена потребность в обновлении нормативной базы о купле-продаже и поставках. В условиях свободной рыночной экономики рынка были уже негодными пришедшие из «планового» директивного прошлого правила оборота товаров, содержавшиеся в ГК РСФСР 1964 г.[18], Положениях о поставках продукции и товаров 1988 г., а также в многочисленных ведомственных положениях, инструкциях и типовых договорах, утвержденных в советском прошлом Госснабом, Минторгом и иными ведомствами СССР. Так, необходимо было создавать новое правовое регулирование тех отношений, которые ранее не имели права на существование в принципе, поскольку не вписывались в жестко регламентированную централизованную экономику страны. В качестве примера следует привести порядок определения цены на товар.[19]
Дальнейший шаг в развитии законодательства о поставках составили Основы гражданского законодательства Союза ССР и республик 1991 г.[20]. В Основах гражданского законодательства Союза ССР и республик нормы о договоре поставки помещены в гл.9 «Купля-продажа». Договор поставки представляет собой отдельный вид договора купли-продажи. Впервые на уровне закона (в собственном смысле этого слова) закрепление отношений энергоснабжения получили лишь в Основах законодательства СССР и республик 1991 г., согласно которым договор по передаче электрической энергии через присоединенную сеть отнесен к купле-продаже.
Есть мнение, что на протяжении всего советского периода развития энергоснабжение жилищной сферы становилось частью жилищного права, окончательное закрепление этой тенденции произошло с принятием в 1981 г. Верховным Советом СССР Основ жилищного законодательства Союза ССР и союзных республик[21] и получило дальнейшее развитие в принятом 24 июня 1983 г. Жилищном кодексе РСФСР[22]. Ст.57 ЖК РСФСР определяла перечень коммунальных услуг, куда были включены водоснабжение, газ, электрическая и тепловая энергия и другие услуги. При этом в литературе отсутствует научно-обоснованное объяснение того, что положено в основу разделения коммунальных услуг.
Третий этап в развитии российской энергетики берет начало с 1992 г. Этот период непосредственно связан со становлением новой российской государственности и началом преобразований рыночных механизмов в экономике. В свете этого в 90-х гг. и начале 2000-х гг. был принят ряд основополагающих программных документов (концепции реформ), а также сами законы и подзаконные нормативные акты. Наука стала изучать не просто сам договор энергоснабжения, а отдельные аспекты в регулировании оптового и розничного оборотов электроэнергии, услуг по передаче электроэнергии, услуг по компенсации потерь электроэнергии. На современном этапе активно стала обсуждаться реформа деления сетевой деятельности, генерации и сбыта в электроэнергетике. В настоящее время активно обновляются различные правила коммунального обслуживания в сферах водоснабжения, водоотведения, теплоснабжения, газоснабжения, электроснабжения, затрагивающие как отношения граждан с управляющими организациями, так и отношения, складывающиеся между ресурсоснабжающими организациями и исполнителями коммунальных услуг.