Ресурсоснабжение жилищно-коммунального хозяйства России. Вопросы теории и практики
- -
- 100%
- +
В 1992 г. указами Президента РФ от 15 августа[23] и 5 ноября[24] создается Российское открытое акционерное общество энергетики и электрификации «Единые энергетические системы России» (РАО «ЕЭС»).
21 ноября 1995 г. принят федеральный закон «Об использовании атомной энергии»[25], согласно которому атомная энергетика находилась в исключительном ведении Российской Федерации, которая обладала полной монополией над этой сферой. 8 апреля 1996 г. принят федеральный закон «Об энергосбережении»[26], создающий условия для поддержки эффективного использования энергоресурсов, возобновляемых источников энергии и энергосберегающих технологий. Главные цели реформы электроэнергетики были провозглашены в подписанном 11 июля 2001 г. председателем Правительства РФ постановлении № 526 «О реформировании электроэнергетики Российской Федерации»[27] и выглядели следующим образом: демонополизация производства электрической энергии, создание конкурентного рынка электроэнергии, сохранение и развитие единой инфраструктуры электроэнергетики (магистральные линии и диспетчерское управление).
В 2003 г. утверждены федеральные законы «Об электроэнергетике»[28] и «Об особенностях функционирования электроэнергетики в переходный период…»[29], закрепляющие новую структуру и новые правоотношения в электроэнергетическом хозяйстве. 1 июля 2008 г. прекращается деятельность РАО «ЕЭС России». Это ознаменовало собой итог реформы российской электроэнергетики
В настоящее время договор энергоснабжения рассматривается в действующем гражданском законодательстве как разновидность договора купли-продажи. Гражданский кодекс Российской Федерации[30] комплексно урегулировал отношения по снабжению электрической и иных видов энергий через присоединенную сеть в отдельном § 6 гл.30 раздела IV.
Вместе с тем до настоящего времени не выработано единого подхода к определению места договора энергоснабжения в системе договорного регулирования гражданского законодательства. Природа самого договора энергоснабжения продолжает вызывать вопросы у теоретиков.
Решение данной проблемы не является чисто теоретической задачей, поскольку от этого зависит определение круга обязательных правил, регулирующих договорные отношения, складывающиеся на рынках реализации и потребления энергии: права и обязанности сторон, порядок заключения договора, ответственность при неисполнении обязательств и пр.
Отметим, что лишь на современном этапе развития законодательства появился термин «ресурсоснабжение», по содержанию равнозначный «энергоснабжению», закрепленному в Гражданском кодексе РФ, но более емкий, включающий все виды договоров данной отрасли, распространяющийся в ведомственных актах.
Итак, отношения по снабжению электрической и тепловой энергией, снабжению горячей и холодной водой промышленных предприятий, коммунально-бытовых служб и населения опосредуются сегодня договором ресурсоснабжения, который используется как правовой инструмент рыночной организации снабжения энергоресурсами. Начиная с 2010 г., законодатель последовательно вводит название исследуемому договору, он становится «договором ресурсоснабжения». Такие изменения коснулись как Жилищного кодекса РФ, так и многочисленных Постановлений Правительства Российской Федерации, утверждающих специальные правила в области ЖКХ.
На современном этапе развития науки, изучающей энергоснабжение, характерна обоснованная критика проведенной реформы деления энергоснабжения на три «ветви»: генерация, сбыт, сети. Разделение по видам деятельности в отрасли придумали не случайно. Через такое разделение удалось снизить монопольное влияние на потребителя, предоставить ему возможность выбирать поставщика ресурса, влиять на качество оказываемых услуг. Без конкуренции на розничном рынке электроэнергии об этом можно будет забыть, условия потребителю будут просто диктоваться.
Вместе с тем после того как в начале 2014 г. несколько гарантирующих поставщиков впервые лишились статуса субъекта рынка, их функции временно стали исполнять МРСК. Тогда же началось обсуждение возможности допустить сетевые организации к официальному аукциону на выбор гарантирующего поставщика. Сетевые компании имеют явное преимущество перед стандартными сбытами, т. к. у МРСК есть материальные активы и финансовые ресурсы, которыми можно расплатиться в случае возникновения долгов.[31]
На фоне прогрессивного развития самой отрасли ресурсоснажения, законодательство его регулирующее, также принимает колоссальные масштабы. Количество теоретических разработок ученых также возрастает, большинство из которых относится к изучению правовой природы, предмета, объекта самого договора ресурсоснабжения. Кроме того, некоторые исследователи пытаются заглянуть в будущее и проанализировать предстоящее развитие ресурсоснабжения в стране.
§ 2. Природа отношений по ресурсоснабжению жилищно-коммунального хозяйства России
Область ресурсоснабжения как сектор экономической деятельности и объект правового регулирования в настоящее время привлекает особое внимание специалистов. Существенные изменения, возникшие в связи с введением значительного количества программ развития жилищно-коммунального хозяйства, правил коммунального обслуживания и различных нормативных актов, регулирующих смежные области, ужесточение ответственности субъектов ресурсоснабжения, увеличение количества споров в сфере ресурсоснабжения требуют необходимости разработки теоретических концепций в данной области, в первую очередь выявления природы изучаемых отношений.
Главным трендом в современной сфере ЖКХ является усложнение отношений между субъектами и изменение договорных конструкций как форм закрепления данных отношений.
Практическая эффективность организаций ресурсоснабжения в жилищно-коммунальном хозяйстве имеет принципиальное значение для преодоления многочисленных социальных проблем населения. Не секрет, что от качества энергоресурса и бесперебойности его подачи в жилые помещения зависит качество жизни граждан в стране. А политика Российской Федерации в силу прямого указания в ст.7 Конституции РФ[32]должна быть направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь. Проблемы ЖКХ в последнее время стали одним из основных, если не главным, препятствием для комфортной социально-экономической жизни страны. От их решения напрямую зависит социальная стабильность в обществе и устойчивый рост в экономике.
Непрозрачность деятельности ЖКХ дает питательную среду для совершения коррупционных преступлений и злоупотреблений полномочиями, особенно в сфере расходования как муниципальных, так и региональных средств на всех уровнях комплекса. Официальная статистика сообщает, что общие размеры коррупции в сфере ЖКХ в год достигают порядка 40 млрд рублей.[33]
Для исследования природы отношений по ресурсоснабжению необходимо определиться с основными понятиями, используемыми в монографии, раскрывающие природу отношений по ресурсоснабжению жилищно-коммунального хозяйства России.
Понятие «энергоснабжение» нормативно закреплено и представляет собой договор, в силу которого энергоснабжающая организация обязуется подавать абоненту (потребителю) через присоединенную сеть энергию, а абонент обязуется оплачивать принятую энергию, а также соблюдать предусмотренный договором режим ее потребления, обеспечивать безопасность эксплуатации находящихся в его ведении энергетических сетей и исправность используемых им приборов и оборудования, связанных с потреблением энергии (п.1 ст.539 ГК РФ).
При этом, исходя из правил п.1 и 2 ст.548 ГК РФ правила, предусмотренные ст.539–547 ГК РФ, применяются к отношениям, связанным со снабжением тепловой энергией через присоединенную сеть, если иное не установлено законом или иными правовыми актами. К отношениям, связанным со снабжением через присоединенную сеть газом, нефтью и нефтепродуктами, водой и другими товарами, правила о договоре энергоснабжения (ст.539–547 ГК РФ) применяются, если иное не установлено законом, иными правовыми актами или не вытекает из существа обязательства.
Т.е. при принятии ч.2 Гражданского кодекса РФ законодатель изначально предполагал называть энергоснабжением все договоры, содержанием которых является поставка энергоресурса (электричество, вода, тепло). Это повлияло на название той стороны, которая поставляет ресурс – энергоснабжающая организация.
Учитывая отсутствие какого-либо иного параграфа, главы, раздела в Гражданском кодексе РФ, а также указанную в ст.548 ГК РФ ссылочную норму и всю правоприменительную практику, следует сделать вывод, что энергоснабжение – исчерпывающее название, которое законодатель ввел в ГК РФ для закрепления отношений по поставке коммунального ресурса и даже отведению сточных вод.
С введением новых Правил № 354[34], Правил № 124[35] понятие «энергоснабжение» либо не используется совсем, либо используется очень редко, при характеристике отношений, складывающихся между поставщиком ресурсов и исполнителем
Так, в п.1 Правил № 124 указывается, что данные Правила устанавливают обязательные требования при заключении товариществом собственников жилья либо жилищным кооперативом или иным специализированным потребительским кооперативом (далее – товарищества и кооперативы) или управляющей организацией с ресурсоснабжающими организациями договоров энергоснабжения (купли-продажи, поставки электрической энергии (мощности)), теплоснабжения и (или) горячего водоснабжения, холодного водоснабжения, водоотведения, поставки газа (в т. ч. поставки бытового газа в баллонах) в целях обеспечения предоставления собственникам и пользователям помещений в многоквартирном доме или жилого дома (далее – потребители) коммунальной услуги соответствующего вида (далее – договор ресурсоснабжения).
Как видно, в одной из первых норм Правил № 124, в одном предложении понятия «договор энергоснабжения» и «договор ресурсоснабжения» одновременно используются как равнозначные.
На наш взгляд, данная терминологическая путаница должна быть устранена путем повсеместного использования более широкого и отвечающего своему содержанию понятия «ресурсоснабжение», которое этимологически и семантически является более корректным.
Примечательно, что указанный п.1 Правил № 124 упомянул договор энергоснабжения и более сам нормативный акт его больше не использует, а оперирует понятием «договор ресурсоснабжения». Указывая в п.1 данных Правил на «энергоснабжение», очевидно, законодатель лишь хотел сохранить тем самым преемственность законоположений (т. е. показывая, что продолжают применяться нормы § 6 гл.30 ГК РФ) и вывести терминологию на уровень «ресурсоснабжения», вводя очень детальное регулирование того же «энергоснабжения», которое имелось ввиду при принятии ГК РФ, но уже называя его «ресурсоснабжением»
Сама дефиниция «ресурсоснабжение» пока в действующем законодательстве прямо не раскрывается, хотя и широко применяется. В качестве ключевого термина понятие «ресурсоснабжение» используется в таких современных нормативных актах, как Правила, обязательные при заключении управляющей организацией или товариществом собственников жилья либо жилищным кооперативом или иным специализированным потребительским кооперативом договоров с ресурсоснабжающими организациями № 124; Правила предоставления коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов № 354; Правила осуществления деятельности по управлению многоквартирными домами[36]; Требования к осуществлению расчетов за ресурсы, необходимые для предоставления коммунальных услуг[37] и пр. Более того, Жилищный кодекс РФ[38] начинает оперировать понятиями «ресурсоснабжения» (см., например, ч.4.1. ст.155 ЖК РФ, п.6.3, ст.155 ЖК РФ, п.7.1, ст.155 ЖК РФ, ч.1 ст.157, ч.12 ст.161, ч.1 ст.197 – нормы введены с 2010 г.).
Предположим, что в дальнейшем применение понятия «ресурсоснабжение» станет более частым и будет вытеснять собой понятие «энергоснабжение».
В связи с указанным интересной представляется позиция Дроздова И.А., согласно которой следует различать договоры энерго- и ресурсоснабжения. Предметом первых является энергия, представляющая собой свойство материи, а вторых – ресурсы, относимые к числу вещей. В то же время наличие единого способа передачи указанных товаров – через присоединенную сеть – предопределяет их единое правовое регулирование нормами главы ГК о договорах энергоснабжения.[39]
Конец ознакомительного фрагмента.
Текст предоставлен ООО «ЛитРес».
Прочитайте эту книгу целиком, купив полную легальную версию на ЛитРес.
Безопасно оплатить книгу можно банковской картой Visa, MasterCard, Maestro, со счета мобильного телефона, с платежного терминала, в салоне МТС или Связной, через PayPal, WebMoney, Яндекс.Деньги, QIWI Кошелек, бонусными картами или другим удобным Вам способом.
Примечания
1
См. подробнее: Канцер Ю.А. История развития энергоснабжения в России и науки, его изучающей // Энергетика и право. – М.: Право ТЭК. – 2013. -№ 2.-С. 46.
2
См.: Грищенко А.И., Зиноватный П.С. Энергетическое право России. (Правовое регулирование электроэнергетики в 1885–1918 гг.). – М.: Издательство «Юрист». – 2008. – 280 с.
3
Примечание автора: как таковой термин «ресурсоснабжение» еще не применялся законодателем и правоприменителем в рассматриваемых первых двух периодах, поэтому в настоящем параграфе диссертации не рассматривается и нивелируется разница терминов «электроснабжение», «энергоснабжение», «ресурсоснабжение».
4
См.: Гражданское право. Том 2. / Под ред. А.П. Сергеева, Ю.К. Толстого. – М.: Велби. – 2003. С. 91.
5
Свод законов Российской Империи. Издание 1857 года. – Санкт-Петербург, Типография Второго Отделения Собственной Его Императорского Величества Канцелярии. [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.runivers.ru/ bookreader/book388202/#page/356/mode/1 up (дата обращения – 20.06.2014).
6
Гражданское право Германии: Перевод с немецкого / Бернгефт Ф., проф. Рост, ун-та, Колер И., проф. Берл. ун-та; Под ред.: В.М. Нечаев. – С.-Пб.: Сенат. Тип.– 1910.-407с.
7
См.: Тютрюмов И.М. Законы гражданские с разъяснениями Правительствующего Сената и комментариями русских юристов. Составил И.М. Тютрюмов. Книга четвертая. // [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://civil. consultant.ru/elib/books/36/page_33.html (дата обращения – 18.08.2014).
8
От первого до последнего // Наша энергия (газета энергетиков). 2005. № 1(62) [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.tatenergo.ru (дата обращения – 20.09.2014).
9
См.: Мейер Д.И. Русское гражданское право. В 2 ч. Ч. 2. Изд. 2-е, испр. – М.: Статут, 2000.-С. 238.
10
Постановление СНК СССР от 27 декабря 1929 г. «Положение о взаимоотношениях электрических станций, подстанций и распределительных сетей с потребителями электрической энергии» // Собр. законодательства СССР. -1930.-№ 2. -Ст. 12.
11
Постановление СНК СССР от 10 декабря 1934 г. № 2692 «Положение о взаимоотношениях электрических станций и энергетических систем с потребителями электрической и тепловой энергии» // Собр. законодательства СССР. – 1934. – № 64. – Ст.460.
12
Приказ Минэнерго СССР от 25 апреля 1977 г. № 63 «Об утверждении Правил пользования электрической и тепловой энергией» // Бюллетень нормативных актов министерств и ведомств СССР. -№ 11,13.– 1978.
13
Приказ Минэнерго СССР от 6 декабря 1981 г. № 310 (ред. от 10.01.2000) «Об утверждении Правил пользования электрической и тепловой энергией» // Справочно-правовая система «Консультант Плюс»: [Электронный ресурс] / Компания «Консультант Плюс» (дата обращения – 20.12.2013).
14
См.: Блинкова Е.В. Развитие российского энергетического законодательства (основные исторические этапы) // История государства и права. -2004.-№ 6.-С. 32.
15
Комментарий к ГК РСФСР / Отв. редакторы Братусь С.Н. и Садиков О.Н. -М.: Юр. лит. – 1982. -С. 279.
16
Постановление Совмина СССР от 25 июля 1988 г. № 888 «Об утверждении Положения о поставках продукции производственно-технического назначения, Положения о поставках товаров народного потребления и Основных условий регулирования договорных отношений при осуществлении экспортно-импортных операций» // Бюллетень нормативных актов министерств и ведомств СССР. – 1988. – № 11.
17
Постановление ВЦИКот 11 ноября 1922 г. «О введении в действие Гражданского кодекса Р.С.Ф.С.Р.» (вместе с Гражданским кодексом РС.Ф.С.Р)//СУ РСФСР – 1922. – № 71. – Ст.904.
18
Гражданский кодекс РСФСР, утв. ВС РСФСР 11.06.1964// Ведомости ВС РСФСР. – 1964. – № 24. – Ст. 407.
19
См.: Витрянский В.В. Договор купли-продажи и его виды. – М.: Статут, 1999. – С. 5–6.
20
Основы гражданского законодательства Союза ССР и республик, утв. ВС СССР 31.05.1991 № 2211-1 // Ведомости СНД и ВС СССР. 26.06.1991. – № 26. -Ст.733.
21
Основы жилищного законодательства Союза ССР и союзных республик, приняты ВС СССР 24.06.1981 // Ведомости ВС СССР. – 1981. – № 26. – Ст.834.
22
Жилищный кодекс РСФСР, принят ВС РСФСР 24.06.1983 // Ведомости ВС РСФСР. – 1983. – № 26. – Ст.883.
23
Указ Президента РФ от 15 августа 1992 г. № 923 «Об организации управления электроэнергетическим комплексом Российской Федерации в условиях приватизации» // Собрание актов Президента и Правительства РФ. -31.08.1992.-№ 9.-Ст.592.
24
Указ Президента РФ от 5 ноября 1992 г. № 1334 «О реализации в электроэнергетической промышленности Указа Президента Российской Федерации от 14 августа 1992 г. № 922 «Об особенностях преобразования государственных предприятий, организаций топливно-энергетического комплекса в акционерные общества» // Собрание актов Президента и Правительства РФ. -09.11.1992.-№ 19.-Ст.1581.
25
Федеральный закон от 21 ноября 1995 г. № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии» // Собр. законодательства Российской Федерации. -27.11.1995. – № 48. – Ст.4552.
26
Федеральный закон от 3 апреля 1996 г. № 28-ФЗ «Об энергосбережении» // Собр. законодательства Российской Федерации. – 08.04.1996. – № 15. -Ст. 1551.
27
Постановление Правительства РФ от 11 июля 2001 г. № 526 «О реформировании электроэнергетики Российской Федерации» // Собр. законодательства Российской Федерации. – 16.07.2001. – № 29. – Ст.3032.
28
Федеральный закон от 26 марта 2003 г. № 35-Φ3 «Об электроэнергетике» // Собр. законодательства Российской Федерации. – 31.03.2003. – № 13. -Ст.1177.
29
Федеральный закон от 26 марта 2003 г. № 36-Φ3 «Об особенностях функционирования электроэнергетики в переходный период и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об электроэнергетике» // Собр. законодательства Российской Федерации. – 31.03.2003. – № 13.-Ct.1178.
30
Гражданский кодекс Российской Федерации: Часть II от 26 января 1996 г. № 14-ФЗ (ред. от 23.07.2013) // Собр. законодательства Российской Федерации. – 29.01.1996. – № 5. – Ст.410.
31
Алина Фадеева. Сети затягивает не туда // [Электронный ресурс]. -Режим доступа: http://rbcdaily.ru/tek/562949986478472 (дата обращения -12.08.2015).
32
Конституция Российской Федерации, принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г., с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. № 6-ФКЗ, от 30 декабря 2008 г. № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21 июля 2014 г. № 11 – ФКЗ // Собр. законодательства Российской Федерации – 04.08.2014. – № 31. – Ст.4398.
33
Исследование оборота коррупции в России // [Электронный ресурс]. -Режим доступа: http://rosinvest.com/acolumn/blog/jkh/478.htnnl (дата обращения-30.03.2015).
34
Постановление Правительства РФ от 6 мая 2011 г. № 354 (ред. от
17.12.2014) «О предоставлении коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов» (вместе с «Правилами предоставления коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов» // Собр. законодательства Российской Федерации. – 30.05.2011. – № 22. – Ст.3168.
35
Постановление Правительства РФ от 14 февраля 2012 г. № 124 (ред. от
25.02.2014) «О правилах, обязательных при заключении договоров снабжения коммунальными ресурсами для целей оказания коммунальных услуг» (вместе с «Правилами, обязательными при заключении управляющей организацией или товариществом собственников жилья либо жилищным кооперативом или иным специализированным потребительским кооперативом договоров с ресурсоснабжающими организациями») // Собр. законодательства Российской Федерации. – 20.02.2012. – № 8. – Ст. 1040.
36
Постановление Правительства РФ от 15 мая 2013 г. № 416 «О порядке осуществления деятельности по управлению многоквартирными домами» (вместе с «Правилами осуществления деятельности по управлению многоквартирными домами») // Собр. законодательства Российской Федерации. -27.05.2013. – № 21. – Ст.2652.
37
Постановление Правительства РФ от 28 марта 2012 г. № 253 «О требованиях к осуществлению расчетов за ресурсы, необходимые для предоставления коммунальных услуг» // Собр. законодательства Российской Федерации. -02.04.2012. – № 14. -Ст.1651.
38
Жилищный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. № 188-ФЗ (ред. от 29.12.2014) // Собр. законодательства Российской Федерации. -03.01.2005.-№ 1 (часть 1).-Ст. 14.
39
Дроздов И. А. Гражданско-правовые проблемы обслуживания жилых помещений: Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Специальность 12.00.03 – Гражданское право; Предпринимательское право; Семейное право; Международное частное право /И. А. Дроздов; Науч. рук. А. П. Сергеев; Санкт-Петербургский государственный университет. – СПб. – 2002. – С. 20.