Комментарий к Федеральному закону «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации» (постатейный)

(в ред. федеральных законов от 31 декабря 2002 г. № 198-ФЗ, от 10 ноября 2003 г. № 135-03, от 28 июля 2004 г. № 81-ФЗ, от 28 декабря 2004 г. № 183-03, от 9 мая 2005 г. № 48-ФЗ, от 2 февраля 2006 г. № 19-ФЗ, от 30 апреля 2008 г. № 55-ФЗ, от 23 июля 2008 г. № 160-ФЗ, от 18 июля 2009 г. № 182-ФЗ, от 27 декабря 2009 г. № 378-Ф3)

Настоящий Федеральный закон устанавливает правовые основы отношений по формированию и инвестированию средств пенсионных накоплений, предназначенных для финансирования накопительной части трудовой пенсии, определяет особенности правового положения, права, обязанности и ответственность субъектов и участников отношений по формированию и инвестированию средств пенсионных накоплений, а также устанавливает основы государственного регулирования контроля и надзора в сфере формирования и инвестирования средств пенсионных накоплений.

Российская Федерация в соответствии с Конституцией РФ 1993 г.[1] провозглашена социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (ст. 7). Такая норма в Основном законе закреплена впервые за всю историю конституционного строительства и отражает реконструкцию политической и экономической системы страны.

На фоне российского конституционализма развитие принципов социальной государственности проявляется в реформировании всех сфер жизни общества. И право на социальное обеспечение, которое составляет элемент прав и свобод человека и гражданина, – одно из основных направлений развития любого демократического, правового государства. Социальное обеспечение – это система общественных отношений, складывающихся между гражданами, с одной стороны, и органами государства, местного самоуправления, организациями, с другой, по поводу предоставления гражданам за счет специальных фондов бюджетных средств медицинской помощи, пенсий, пособий и других видов обеспечения при наступлении жизненных обстоятельств, влекущих за собой утрату или снижение дохода, повышенные расходы, малообеспеченность, бедность[2].

Взвешенная социальная политика государства должна следовать цели равномерного накопления благ всех граждан и распределения материальных тягот пропорционально их экономическому потенциалу. Социальная политика одновременно выступает условием социальной стабильности и в конечном счете прочности конституционного строя, так как создает социальную базу его поддержки, формирует атмосферу общественного доверия к политическим и экономическим институтам государства[3].

В новом формате социально-обеспечительных элементов намечен переход от «патерналистской» роли государства к делегированию выполнения отдельных социальных функций общественным институтам. Такая смена публичных приоритетов является практикой многих развитых стран. В достижении баланса публичных и частных интересов, по мнению западных специалистов по социальной политике, государство должно сосредоточиться лишь на выполнении задач, которые не может никому перепоручить, что предохранит механизм государства от перегрузок и облегчит достижение консенсуса[4].

Правовая основа социальной политики должна определять гарантии ее реализации, которые закреплены в ст. 39 Конституции и развивают положения о социальной сущности государства: каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей; законом устанавливаются государственные пенсии и социальные пособия. Основу социальной политики государства в сфере распределения и потребления составляет гарантированный минимум жизненных благ. Другим аспектом социальных начал является поощрение добровольного социального страхования, создание дополнительных форм социального обеспечения и благотворительность. Надо сказать, что социальная защита в рыночных условиях диктует необходимость всемерного расширения добровольного страхования, в том числе и добровольного страхования через негосударственные пенсионные фонды, страхование дожития и другие частные институты[5].

Поэтому в рамках развития социальной функции на уровне государства существенную трансформацию испытывает пенсионная система страны[6], являясь инструментом государственной политики в формировании и закреплении принципов социальной справедливости в сфере пенсионного обеспечения. Пенсионное обеспечение – это исторически сложившийся в человеческом обществе институт, посредством которого происходит удовлетворение материальных потребностей людей, нуждающихся в поддержке со стороны общества при наступлении жизненных обстоятельств, которые влекут за собой утрату или снижение дохода[7].

Пенсионная реформа, начало которой положено еще в начале 90-х гг. прошлого века, в значительной степени отражает накопленный мировой опыт в сфере пенсионного обеспечения и направлена на совершенствование механизмов распределения национального дохода.

На протяжении 1990-х гг. наблюдалось постоянное увеличение социальной нагрузки на занятое население, обусловленное как экономическими (сокращение численности занятых), так и демографическими причинами (старение населения). Влияние последнего фактора, как показывают прогнозы, в перспективе будет возрастать. В 90-е гг. дополнительной причиной увеличения социальной нагрузки явился рост числа пенсионеров, происходивший во многом за счет распространенности льготных пенсий.

Следует выделить и основные причины возникновения потребности коренных изменений в пенсионной сфере:

тенденция интенсивного старения населения (демографический фактор);

сокращение численности занятого экономически активного населения (соотношение численности плательщиков и получателей);

низкий пенсионный возраст и широкое распространение системы досрочного выхода на пенсию;

финансово-экономическое положение страны (низкие доходы населения).

К числу причин социально-экономического характера, обусловивших объективные предпосылки пенсионной реформы, следует также отнести девальвацию пенсионной системы советского периода, превратившейся в уникальную уравнительную систему, финансируемую на протяжении многих десятилетий по «остаточному принципу»[8].

Необходимость пенсионного реформирования была обусловлена сложившейся ситуацией в связи с недостатком средств в государственной системе пенсионного обеспечения. Пенсионная реформа изменила пенсионную систему, включая ее организационную структуру, экономические принципы формирования пенсионных прав застрахованных лиц, правовые основы ее функционирования.

Первая официальная Концепция реформы системы пенсионного обеспечения была одобрена постановлением Правительства РФ от 7 августа 1995 г. № 790[9], она определила общие тенденции дальнейшего реформирования государственного пенсионного страхования.

В Концепции признавалась неэффективность действовавших принципов построения системы пенсионного обеспечения и наряду с реализацией прав граждан на пенсионное обеспечение в качестве основных целей выдвигались:

обеспечение финансовой стабильности пенсионной системы и создание предпосылок для устойчивого развития пенсионного обеспечения на основе государственного пенсионного страхования и бюджетного финансирования;

адаптация системы пенсионного обеспечения к развивающимся рыночным отношениям в РФ;

рационализация и оптимизация условий предоставления и размеров пенсий;

повышение эффективности пенсионного обеспечения граждан путем совершенствования системы управления.

Социальная значимость пенсионного обеспечения определялась тем, что оно затрагивает жизненно важные интересы почти 37 млн престарелых, инвалидов и членов семей, потерявших кормильца.

В числе основных проблем пенсионного обеспечения выделен низкий уровень как абсолютных, так и относительных размеров пенсий при достаточно высоком тарифе страховых взносов, уплачиваемых на цели пенсионного обеспечения (29 % фонда оплаты труда). В 1994 г. средний размер пенсии составил около 35 % средней заработной платы против соответственно 34 % в 1993 г. и 25 % в 1992 г.

Усугублял положение заниженный максимальный размер пенсии при росте числа лиц, получающих пенсию в максимальных и близких к ним размерах, что определяло процесс постоянного уменьшения дифференциации размеров основной массы пенсий.

Предлагаемая пенсионная реформа предполагала рационализацию и оптимизацию условий и норм пенсионного обеспечения, повышение уровня трудовых пенсий за счет перераспределения имеющихся ресурсов и улучшения их использования. Оптимизация нагрузки пенсионной системы на экономику должна была содействовать стабилизации и развитию экономики и, как следствие этого, привести к улучшению материального обеспечения пенсионеров.

В 1997 г. специально созданная рабочая группа Министерства труда и социального развития РФ, ориентируясь на опыт чилийской пенсионной реформы и рекомендации Всемирного банка, разработала новую модель, получившую название трехуровневой концепции пенсионного обеспечения[10].

Основное отличие новой концепции состояло во внедрении обязательного накопительного компонента финансирования пенсий на основе индивидуальных счетов и с передачей управления накоплением частным компаниям. Согласно этой модели новая пенсионная система включает три уровня.

Первый уровень (государственный) – государственное пенсионное обеспечение, предназначенное для предотвращения бедности среди нетрудоспособных граждан.

Второй уровень (солидарный) – обязательное пенсионное страхование (вид социального страхования), имеющее своей целью компенсацию застрахованным гражданам дохода от трудовой деятельности, который они утратили по причине нетрудоспособности вследствие наступления старости или инвалидности, а нетрудоспособные члены семьи умерших застрахованных лиц, находившиеся на их иждивении, по причине смерти кормильца.

Третий уровень (накопительный) – обязательное личное страхование на случай достижения пенсионного возраста, выполняющее роль дополнительной гарантии обеспечения определенного уровня дохода пенсионеров, позволяющей им вести достойный образ жизни после прекращения трудовой деятельности.

Исходя из такой структуры пенсионной системы трудовая пенсия по старости и по инвалидности состоит из трех частей:

1) базовой части, финансируемой за счет средств федерального бюджета;

2) страховой части, финансируемой за счет страховых взносов;

3) накопительной части, финансируемой за счет страховых взносов, уплачиваемых только за застрахованных лиц 1967 г. рождения и моложе[11].

Необходимо отметить, что новая пенсионная система, по мнению органов исполнительной власти, имела своей целью создание страховых механизмов, которые позволили бы усилить ответственность самого работника за свою будущую пенсию и установить связь между ее размером и реальным трудовым вкладом в течение трудовой жизни. Отсутствие такой связи в прежней системе распределительного типа относилось к числу наиболее выраженных ее изъянов.

Реформирование включало в себя создание инфраструктуры пенсионной системы, модификацию распределительной модели пенсионного обеспечения и формирование накопительной составляющей пенсионной системы.

При этом реформа, по сути, являлась составной частью структурных преобразований в экономике и социальной политике государства, ее целью было создание многоуровневой пенсионной системы, позволяющей обеспечить гражданам возможность получения достойной пенсии после окончания трудовой деятельности.

Основная цель пенсионной реформы – повысить уровень благосостояния граждан России после выхода на пенсию.

Надо отметить новые возможности пенсионной системы России:

размер пенсии зависит от того, с какой доходностью инвестированы ваши пенсионные накопления, что позволяет ее существенно увеличить;

возможность самостоятельно выбрать управляющую компанию, которая будет инвестировать пенсионные накопления;

возможность перевода накопительной части пенсии из государственного в негосударственный пенсионный фонд – возможность выбрать тот фонд, который лучше относится к своим клиентам и эффективнее работает.

Эта система отличается от ранее действовавшей радикальными изменениями в блоке обязательного пенсионного страхования, а также укреплением роли дополнительного пенсионного обеспечения и роли негосударственных пенсионных фондов в системе пенсионного обеспечения.

Введение новой формулы расчета трудовой пенсии предусматривает три составляющие:

фиксированный базовый размер страховой части трудовой пенсии по старости, устанавливаемый Правительством РФ и единый для всех пенсионеров;

страховая часть – дифференцированная часть, зависящая от результатов труда конкретного человека (стажа, заработной платы) в течение всей трудовой деятельности;

накопительная часть, выплачиваемая в пределах сумм, отраженных на индивидуальных лицевых счетах застрахованных лиц в Пенсионном фонде РФ.

В новой пенсионной системе фиксированный базовый размер страховой части пенсии выполняет роль социальной гарантии пенсионерам в части обеспечения минимальных средств к существованию. Основу доходов пенсионеров составляют фактически накопленные ими в период активной трудовой деятельности пенсионные права. При этом сумма всех доходов застрахованного, учитываемая при определении размера трудовой пенсии, не будет ограничиваться, а при исчислении заработка будет приниматься во внимание весь период трудовой деятельности.

Принципиальное отличие страховой части от накопительной состоит в том, что расчетный пенсионный капитал (по которому определяется страховая часть) подлежит индексации. Накопительная же часть инвестируется и может значительно увеличиваться в зависимости от результатов работы организации, которая осуществляет инвестирование.

Накопительная часть пенсии – единственная часть, на размер которой гражданин может влиять непосредственно.

Все цели пенсионного обеспечения, на достижение которых направлено введение накопительной части пенсионной системы, могут быть достигнуты, по мнению Ю.В. Воронина, в рамках добровольного участия в ней всех заинтересованных граждан[12].

У накопительной пенсионной системы есть свои неоспоримые преимущества перед распределительной – уравнительной системой:

накопительная система пенсионного обеспечения не зависит от демографической ситуации в стране, от соотношения работающих и пенсионеров, хотя зависит от темпов экономического роста;

обеспечивает справедливую дифференциацию пенсий, поскольку их размер в этом случае зависит только от объема накопленных за время работы средств и от эффективности инвестирования его накоплений;

позволяет в отличие от распределительной системы «оживить» накопляемые пенсионные средства, эффективно инвестировав их в экономику страны;

сочетается с системой конкурирующих друг с другом негосударственных пенсионных фондов, что приводит к демонополизации пенсионной системы, облегчает внедрение рыночных начал в пенсионное страхование;

позволяет каждому гражданину самому рассчитать приблизительный размер собственной пенсии.

Кроме того, при распределительной системе все средства, перечисляемые работодателем в качестве пенсионных отчислений, использовались для текущих выплат пенсий пенсионерам. В настоящее время часть этих средств (до 6 % от размера зарплаты) ежегодно переводится на личный накопительный счет в Пенсионном фонде, открытый каждому работающему. Деньги с этого счета не будут тратиться на выплату текущих пенсий, а будут инвестироваться с целью их приумножения.

Следует обратить внимание на нормативную базу пенсионной реформы, хронология развития которой определяет несколько этапов.

В мае – июне 2001 г. Президентом РФ был внесен пакет из пяти законопроектов – «Об управлении средствами государственного пенсионного обеспечения (страхования) в Российской Федерации», «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации», «О трудовых пенсиях в Российской Федерации», «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» и «О внесении дополнений и изменений в Налоговый кодекс Российской Федерации и некоторые законодательные акты Российской Федерации налогах и сборах».

С 1 января 2002 г. пенсионная система России действует в новых институциональных рамках, заданных следующими законами:

Федеральный закон от 15 декабря 2001 г. № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации»[13];

Федеральный закон от 15 декабря 2001 г. № 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации»[14];

Федеральный закон от 17 декабря 2001 г. № 173-Ф3 «О трудовых пенсиях в Российской Федерации»[15].

Эти законы устанавливают круг участников российской пенсионной системы, порядок формирования пенсионных прав и величину тарифов, виды, основания и размер пенсии, а также источники их финансирования.

Пенсионное обеспечение граждан в 2002–2003 гг. осуществлялось в соответствии с принятым пакетом законодательных актов по реформированию системы пенсионного обеспечения.

В целях реализации пенсионной реформы соответствующими министерствами и ведомствами осуществлен большой объем нормотворческой работы. Принято более 70 нормативных правовых актов, регулирующих различные аспекты отношений в области обязательного пенсионного страхования и государственного пенсионного обеспечения (назначение и выплата пенсий, информирование застрахованных лиц, инвестирование пенсионных накоплений, персонифицированный учет и т. д.).

Федеральный закон от 24 июля 2002 г. № 111 – ФЗ «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в РФ»[16] принят в развитие существующей базы нормативного обеспечения пенсионной реформы и представляет в пакете с вышеназванными законами блок современного пенсионного законодательства.

В рамках Федерального закона «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации» устанавливаются правовые основы отношений по формированию и инвестированию средств пенсионных накоплений, предназначенных для финансирования накопительной части трудовой пенсии.

Кроме того, Закон определяет особенности правового положения, права, обязанности и ответственность субъектов и участников отношений по формированию и инвестированию средств пенсионных накоплений, а также устанавливает основы государственного регулирования контроля и надзора в сфере формирования и инвестирования средств пенсионных накоплений.

Особую роль в реализации пенсионной реформы, а также положений Закона об инвестировании средств пенсионных накоплений призваны сыграть негосударственные пенсионные фонды[17], паевые инвестиционные фонды и частные управляющие компании. Принципы инвестирования, заложенные в пенсионной реформе, аналогичны принципам инвестирования паевых инвестиционных фондов.

У частной управляющей компании большой выбор инструментов для инвестирования – это государственные, субфедеральные и корпоративные облигации, а также акции российских предприятий.

Государственная управляющая компания инвестирует, как правило, пенсионные накопления в государственные ценные бумаги, ипотечные ценные бумаги, гарантированные государством, в депозиты уполномоченных банков. Это достаточно надежные инвестиционные инструменты. Однако их потенциальная доходность не очень велика – около 7 – 10 % годовых.

Таким образом, новая пенсионная система позволит увеличить зависимость пенсии от заработной платы и влиять на размер пенсионных накоплений путем выбора управляющей компании.

Реформирование пенсионной системы требует комплексного подхода. Невозможно реформировать пенсионную систему в отрыве от реформы заработной платы и системы налогообложения, развития финансовой инфраструктуры экономики.

Недостатки финансовой базы пенсионного обеспечения в немалой степени объясняются отсутствием какой-либо заинтересованности граждан в перечислении страховых взносов в Пенсионный фонд из-за их обезличивания и из-за того, что сумма поступавших страховых взносов не влияла на размер получаемой пенсии. Происходил процесс постоянного уменьшения дифференциации размеров пенсии.

План действий Правительства РФ по реализации в 2006 г. положений Программы социально-экономического развития РФ на среднесрочную перспективу (2006–2008 годы)[18] показал необходимость создания механизмов, стимулирующих добровольное участие граждан в формировании накопительной части трудовой пенсии в системе обязательного пенсионного страхования, и регламентирование порядка вступления в такие правоотношения.

Это потребовало разработки дополнительных правовых регуляторов обеспечения этих процессов, которые получили право на жизнь в Федеральном законе 2008 г. «О дополнительных страховых взносах на накопительную часть трудовой пенсии и государственной поддержке формирования пенсионных накоплений»[19], цель которого – стимулировать формирование пенсионных накоплений и повышение уровня пенсионного обеспечения граждан.

В настоящий период реформа пенсионной системы идет полным ходом, принимаются новые законы, вносятся изменения и дополнения в ранее принятые. К сожалению, их состояние нельзя назвать удовлетворительным: правовые нормы сложны для понимания граждан, присутствуют математические формулы, по которым самостоятельно произвести расчет размера пенсии практически невозможно, достаточно большое количество норм, имеющих отсылочный характер к другим нормативным правовым актам.

Особое место занимает процесс формирования института регулирования в сфере инвестирования средств пенсионных накоплений. Сегодня установлены жесткие требования к субъектам и участникам отношений по формированию и инвестированию средств пенсионных накоплений. Назначены контролирующие и надзорные органы как со стороны государства, так и со стороны общественных организаций. Обязательным является страхование профессиональной ответственности управляющих компаний. Указом Президента утвержден Общественный совет по инвестированию средств пенсионных накоплений, в состав которого входят представители профсоюзов, работодателей. Кроме того, законодателем предусмотрено обязательное страхование ответственности специализированного депозитария и управляющих компаний.

Однако на сегодня с точки зрения обеспечения защиты прав застрахованных лиц не все учтено. Следует иметь в виду, что законодательная база новой пенсионной системы еще окончательно не сформирована.

Реализация положений пенсионной реформы в рамках действующего законодательства в части инвестирования средств пенсионных накоплений требует принятия Закона, которым должен быть определен порядок подсчета размера накопительной части трудовой пенсии по старости. До принятия такого закона величина накопительной части может быть подсчитана лишь приблизительно.

Глава 1

ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ