Государство в пути. Институциональное строительство Палестины или политическая афера
- -
- 100%
- +
© Корочкина В. А., 2016
© Фонд развития конфликтологии, 2016
Введение
В современном нам мире проблема «несостоявшихся» («провалившихся», «слабых», «непризнанных» и пр.) государств, значительная часть территорий которых не контролируется центральными органами управления, имеет тенденцию к обострению. Неинституционализированные государства (даже будучи частично признанными) являются, как правило, временными (на пару лет) образованиями. Однако неконтролируемые территории таких государств успевают оказаться под влиянием террористических группировок, что дестабилизирует ситуацию не только в определенном регионе. Анализ же причин появления таких государств фактически остается за скобками рассмотрения политологов и специалистов в сфере международных отношений в незападном мире.
Из «арабского региона», в котором формирование национальных государств было сопряжено с региональной и исторической спецификой, рядом определенных сложностей, в частности ирредентистскими движениями, Палестина или Палестинская национальная автономия (ПНА)[1] выделяется в исключительный по важности случай, не только регионального, но и мирового масштаба.
Будучи частично непризнанной, Палестина является не первым и не последним государством, проходящим в своем развитии сложный этап непризнания, одновременно выступающим в качестве активного игрока региональных и международных отношений, оказывающим влияние на процессы мировой политики, учитывая постоянное взаимодействие руководства ПНА с ведущими национальными государствами и международным сообществом в целом.
Палестина входит в состав Лиги Арабских Государств, Организации Исламского сотрудничества и официально признана 135 государствами- членами ООН. Этого было бы достаточно для того, чтобы стать полноправным членом ООН (так как это более 2/3 государств из 193 членов ООН, по условиям организации необходимых для поддержки при голосовании в Генеральной Ассамблее ООН). Однако Палестина довольствуется лишь статусом государства-наблюдателя из-за непризнания такими постоянными членами Совета Безопасности ООН, как США, Великобритания и Франция. При этом сама ООН неустанно в своих резолюциях заявляет о «реализации неотъемлемых прав палестинского народа, включая право на самоопределение; урегулирование путем переговоров палестино-израильского конфликта во всех аспектах, влекущее за собой прекращение израильской оккупации и независимость суверенного, жизнеспособного, сопредельного и демократического Палестинского Государства в границах 1967 г. со столицей в Восточном Иерусалиме; справедливое решение проблемы палестинских беженцев на основе резолюции ГА ООН 194 (III) и пр. резолюций. Строительство Израилем поселений называется не иначе как «не законное», звучит призыв к облегчению экономических потерь палестинской стороны от израильской оккупации, препятствующей развитию Палестины. «Международное сообщество» периодически высказывается за принятие мер к освобождению палестинских заключенных и пресечению противоправных действий со стороны Израиля, включая административные задержания[2].
Дистанцировавшись, насколько это возможно, от набора стандартных предвзятых риторик, присущих как израильской, так и палестинской стороне, еще раз зададимся вопросом: имеют ли палестинцы (или – в израильской трактовке – «арабы территорий») основания для своего обособления от арабской нации в качестве отдельного народа? Иными словами, суверенны ли палестинцы[3]? Ведь только народ, будучи суверенным, обладает правом на свободу выбора общественного строя, на тот или иной тип экономического развития, господствующее мировоззрение и даже формулирование своих критериев добра и зла.
Имеют ли палестинцы отличный от всей арабской нации исторический опыт? Если нет, то претензии на право жить в своем независимом государстве теряют основополагающий аргумент. В таком случае разговор о государственности в принципе теряет смысл, так как независимое государство может возникнуть только на основе суверенности народа.
Если же «арабы Палестины» имели как минимум эксклюзивный исторический опыт, то в чем тогда его специфика, и каким образом она оказывает влияние на политический и институциональный процесс в Палестине сегодня?
Поэтому помимо идеи сопоставления исторических условий образования государств, в том числе «несостоявшихся» как на западе, так и в Ближневосточном регионе, ставится задача анализа случая Палестины как «особого кейса» в арабском мире. Не случайно исследование институционализации политической системы Палестинского «государства в пути» является предметом пристального научного внимания политологов, специалистов-международников не только в арабском мире. На то имеются веские причины.
Во-первых, мотивы отказа палестинцам в праве на государство опираются на конкретную доказательную базу, точно так же как приводятся убедительные аргументы в пользу обоснованности требований создания Палестинского государства. Вспомним, что еще до Сионистского конгресса в Базеле (1897 г.) Теодор Герцль писал, что «сионизм – это еврейский народ в пути». Со временем в сионистском движении эта формула была перефразирована: «сионизм – это еврейское государство в пути»[4]. И если на современном этапе Государство Израиль представляет собой скорее «сионизм в пути» (поскольку его сутью является еще не завершенное возвращение в Сион), то такие сионистские лозунги, как «народу без страны нужна страна без народа» и «государство в пути», заимствованы палестинскими идеологами у их визави. Тем более что их коллеги от современного сионизма относятся к государству как к ключевому фактору в жизни евреев, имеющих будущее в качестве народа исключительно с Израилем. Даже сабров (уроженцев Израиля), которые уехали из страны, зачастую отличает крайне высокая степень именно гражданского национализма, передаваемого следующим поколениям. Затем уже иврит, иудейские традиции и военная служба дополняют их именно израильскую идентичность[5]. При этом среди палестинских визави есть те, которые считают территорию в принципе необязательным элементом государства. Тем самым они вносят посильный вклад в проект создания Палестинского государства[6]. Ведь в соответствии с международным правом территория Израиля также не определена, а резолюция ООН от 29 ноября 1947 г. – единственный международный документ, фиксирующий границы государства. В последующие годы постепенно складывалась суверенная территория за счет оккупации (оккупированные территории в Израиле предпочитают называть «спорными»), которую уже в свою очередь признавали / не признавали в мире. Спорность израильских и палестинских границ – основной дестабилизирующий фактор в регионе.
Во-вторых, современный этап институционализации ПНА сопряжен со следующей дилеммой: какая политическая сила сможет объединить палестинское общество и под чьим руководством окажется первое в мировой истории независимое государство Палестина? Справится ли с этой задачей исламистское движение или в Секторе Газы восстановят власть «светские националисты» (Организация освобождения Палестины – ФАТХ)[7]? От этого зависит не только вектор развития потенциально независимого Палестинского государства, но и дальнейший ход политического процесса в регионе.
Тут же напрашивается еще один вопрос. Будет ли создаваемая Палестина представлять собой «фасадный» республиканско-президентский строй с исламистским содержанием; «светскую» президентскую республику авторитарного характера; парламентскую демократию, основанную на политическом и партийном плюрализме с полноценно функционирующим Палестинским национальным советом (ПНС), представляющим весь спектр палестинского сообщества, или Палестинским законодательным советом (ПЗС) – попыткой представительства палестинцев лишь с Западного берега реки Иордан и Сектора Газы? Может быть, будут реализованы иные варианты и в иных территориальных границах?
В конце концов, у вопроса о палестинской государственности имеется временной лимит – 2050 г., когда по прогнозам палестинцы по численности в полтора раза превысят еврейское население Израиля[8].
Поставленные вопросы приводят к размышлениям об исламской идее власти, вставшей сегодня в регионе Ближнего и Среднего Востока в один ряд с насущными вопросами практической политики[9]. Тем более что в Декларации независимости от 1988 г. палестинцы обозначены как «целостная и неделимая часть арабской нации, имеющая единое с этой нацией наследие и цивилизацию, а также общее стремление к освобождению, прогрессу, демократии и единству»[10].
Палестина вряд ли вписывается в рамки такого понятия как «демократическое государство» в его общепризнанном на Западе смысле. Добавим еще такие черты палестинского общества, как патримониализм, племенные отношения, проблема реального обеспечения основных прав и свобод граждан, особое значение ислама для части общества и шариата как важной составляющей политико-правовой системы, что уже затрудняет, если не исключает, реализацию прав немусульман. Ситуация обострилась в связи с кризисом «светских идеологий» (прежде всего коммунизма и западного либерализма). С новой силой происходило обращение большей части палестинского общества к более близким ей по духу, менталитету, религиозным ценностям[11]. Это привело к реконфессионализации общества, «пробуждению» ислама, который стал важной характеристикой палестинского политического процесса за последние несколько десятилетий. Мы стали свидетелями возвышения ХАМАС и падения популярности ФАТХ. При этом нельзя отрицать того факта, что Палестина приобрела, может быть и минимальный, но бесспорный «демократический» опыт, который позволяет говорить о потенциале развития принципа разделения властей, парламентаризма, политических свобод.
В процессе структурной и политической институционализации ПНА прошла несколько этапов, имеющих различный идеологический оттенок. Первые парламентские и президентские выборы 1996 г. оказались успешными для «светских националистов». Уже через десять лет, на парламентских выборах 2006 г. победу одержало «Исламское движение сопротивления». В результате властные полномочия разделились между ФАТХ и ХАМАС. С 2007 г. вплоть до настоящего времени безуспешно велись переговоры, правительство национального единства так и не сформировано, ситуация на данный момент тупиковая, а о создании государства если и говорят, то в неопределенно будущем времени.
На фоне этого не утихают спекуляции по поводу того, являются ли палестинцы народом или лишь частью арабского мира, по злому умыслу оказавшейся на еврейской территории, а также не прекращаются дискуссии с обеих сторон о наличии или отсутствии прав евреев или палестинцев на государственное существование на одной и той же территории. Как правило, все это является не чем иным, как эмоциональными, надуманными, виртуозными инсинуациями, использованием в пользу своих убеждений подлинных или околоподлинных исторических фактов, приправленных цитатами из Библии.
Проблема же в столь затянувшемся процессе рождения Палестины как государства видится вовсе не в подобного рода теоретических ухищрениях. Она скорее заключается в том, что как со стороны Палестины, так и со стороны Израиля властные элиты упираются в один и тот же тупик. Рациональный подход к взаимоотношениям с Израилем, или «уступки», немедленно влекут за собой проблемы для палестинского лидера со стороны своих «экстремистов», тогда как решение палестинского вопроса создает не меньше проблем правящей коалиции или конкретному премьер-министру в Израиле от своих воинствующих правых радикалов.
Арафат являлся тем авторитетным политиком, который мог реально позволить себе вести переговоры с евреями и даже заключить с ними мир. Но нет Арафата – нет необходимости садиться с палестинцами за стол переговоров и затем мучительно искать пути согласия внутри разнородного израильского политического истеблишмента. Пока в Палестине не появится новый Арафат, а в Израиле – Рабин, установление мира под большим вопросом. Обе исторические личности ушли в историю неестественным образом[12]. В результате на Святой Земле происходит то, что происходит. С 2007 г. ХАМАС стал идеальным «пугалом», прикрывающим сопротивление достижению какой-либо договоренности с палестинцами. При этом исламисты оправдывают все надежды Израиля, осуществляя антипалестинскую, проспонсорскую (в разные периоды различные спонсоры в лице тех или иных арабских режимов), а значит деструктивную деятельность.
Что еще, как не воинственное окружение и угроза собственного существования, освященная национальной еврейской идеей о безопасном национальном очаге, способно поддерживать градус патриотизма и национального единения столь разнородного и полного противоречий израильского общества?
По-прежнему звучат решительные заявления, в том числе и «из-за океана», о создании двух государств для двух народов, с признанием Израиля в границах 1967 г.[13], и по-прежнему они контрастируют с принимаемыми решениями. В последний день 2014 г. СБ ООН не принял проект резолюции о сроках создания Палестинского государства и прекращения израильской оккупации. США в очередной раз (до этого, в 2011 г., было наложено вето на резолюцию, осуждающую строительство Израилем поселений на оккупированных территориях) воспользовались правом вето и проголосовали против[14].
По поводу разрешения палестино-израильского противостояния строятся противоположные прогнозы. Ситуация обостряется в условиях монополизации США процесса урегулирования палестино-израильского конфликта и отстранения от дел ближневосточного «квартета» (ООН, ЕС, Россия и США).
Надеемся, что данная работа станет скромным вкладом в изучение процесса становления независимого государства Палестина.
Глава 1
«Несостоявшиеся» в политической реальности государства
Многие государства третьего мира специалисты относят к категории «слабых», «падающих», «гибнущих», «хрупких», «несостоявшихся», «рухнувших» или «переживающих распад», «государств-неудачников», «поврежденных», «редуцированных», неспособных к самостоятельному развитию и угрожающих международной стабильности, законности и безопасности. Корректно ли относить все эти определения исключительно к государствам третьего мира в свете политических процессов, скажем, в Европе? При этом все они суть одного и того же явления – отсутствия монополии у центрального правительства на применение силы внутри страны; неспособности правительства урегулировать конфликты на периферии; слабости правовых институтов; провальной социальной политики; недееспособности на международной арене в качестве полноправного субъекта международной политики; угрозы распространения оружия массового уничтожения, эпидемий, анархии от одного «неудавшегося» государства к «неустойчивым» соседям с образованием целого «провального региона»; роста незаконного оборота наркотиков.
Отдельно выделим непризнанные государства, представляющие собой образования со всеми признаками государственности, однако не обладающие международной правосубъектностью. К непризнанным государствам относятся: территории, не признанные другими государствами (в основном членами ООН) в качестве независимых; «самопровозглашенные государства/республики» (что более является эмоциональным и популистским определением); территории с неопределенным статусом и зависимые территории. В данном случае речь идет уже не о государствах в полном смысле слова, а скорее о странах. Взаимодействие непризнанных государств с сопредельными территориями, национальными государствами, наднациональными структурами международного сообщества, международными организациями, несостоявшимися государственными образованиями возможно благодаря глобализации и определяет их относительно длительное существование на международной арене.
Проблема заключается в том, что возможность появление новых непризнанных государств исходит из противоречия между такими ключевыми принципами международного права, как принцип самоопределения и принцип территориальной целостности. Создание и существование непризнанных государств также свидетельствует о неэффективности региональных и международных институтов по урегулированию конфликтов.
В современном мире тенденции к региональной и мировой интеграции сосуществуют с трендами сепаратизма и ирредентизма. Все это – предмет для неоинституционального анализа. Институционализм можно использовать и для исследования ресурса сопредельных территорий для непризнанных государств, поскольку действия людей во многом определяются существующими институтами национального масштаба[15].
Непризнанные государства являются определенной переходной стадией государственности, возникающей в процессе сецессии или ирредентизма различных территорий, распада государств. Непризнанные государства могут стать полноценными независимыми государствами (Эритрея), могут быть поглощены метрополией после определенного периода независимости (например, Ичкерия, Аджария), а могут надолго сохранять свой переходный статус (например, Турецкая Республика Северного Кипра с 1983 г.).
Часть непризнанных государств прекращает свое существование по нескольким причинам. Одни добиваются признания (посткоммунистические государства), другие, лишившись поддержки, уходят в анналы истории[16].
За последний год к странам, не входящим в ООН, не признанным ни одним государством – членом ООН, но признанным некоторыми «частично признанными государствами», добавились Донецкая и Луганская Народные Республики.
К непризнанным государствам, по факту контролирующим большую часть своей территории, можно отнести образования на территории Сомали, Тамил Илам (до 2009 г.), Исламское Государство Вазиристан, независимость которого была провозглашена в феврале 2006 г. боевиками- пуштунами (сторонниками Талибана) на территории северо-западного Пакистана, Государство Шан и Государство Ва (Мьянма).
Новую главу в истории не только международных террористических организаций, но и всего современного миропорядка нáчало так называемое Исламское государство, возникшее в результате свержения США в 2003 г. иракского лидера Саддама Хусейна. Это квазигосударство с шариатской формой правления, с переменным успехом контролирующее территорию «суннитского треугольника» в Ираке и на северо-востоке Сирии, по праву открыло новый список государств – «международно признанных запрещенных».
Принимая во внимание, что ООН с юридической точки зрения не обладает полномочиями признавать то или иное государство или правительство (по логике – и запрещать), так как данные вопросы относятся к прерогативе независимых государств и их правительств, нахождение в составе ООН не имеет значения для того, чтобы считать государство признанным на уровне этой организации. Наличие статуса государства – наблюдателя в ООН и право участвовать в организациях под эгидой ООН уже является фактическим признанием политического суверенитета государства. Таким статусом в свое время обладала Швейцария, а сейчас им довольствуется Государство Палестина и Ватикан.
Израиль относится к государству – члену ООН, признанному не всеми государствами, входящими в состав этой организации. Так, Израиль не признает большинство арабских и мусульманских государств, за исключением Египта, Иордании и Турции (с некоторыми государствами дипотношения приостановлены).
На политической карте мира имеются территории с особым статусом, оговоренным в международных соглашениях; независимые территории, имеющие постоянное население; заморские территории, являющиеся неотъемлемой частью отдельных государств, но периодически относящиеся к категории отдельных владений; зависимые территории без постоянного населения.
Факт наличия или отсутствия международного признания не является барометром фактического политического суверенитета того или иного государства, точно так же как оно не определяет степень его стабильности или неустойчивости.
Американское агентство по международному развитию в 2005 г. выпустило «Стратегию в отношении “слабых” государств» с подробной их классификацией по степени нестабильности:
● «кризисные государства» – понятие, близкое к «неудавшимся государствам» (Судан, Сальвадор, Афганистан и Сьерра-Леоне);
● «уязвимые государства» – понятие, близкое к «слабым государствам» (Индонезия, Македония, Сербия)[17].
В настоящее время американские политологи склонны считать все эти «слабые», «гибнущие», «неудавшиеся» и т. п. государства устойчивым кластером международной системы. Они относят их к системообразующему элементу современной организации мира.
Как бы там ни было, особенно активно проблема «слабых» государств стала муссироваться американскими экспертами от внешней политики с начала 1990-х гг. Поводов было предостаточно – распад СССР и тектонические сдвиги в системе международных отношений, повлекшие за собой деструктивные процессы во многих странах «третьего мира», которые в одночасье лишились устоявшейся системы союзнической взаимопомощи. Именно эти «жертвы» падения биполярной системы составили костяк «хрупких» государств в связи с потерей ими способности защищать свой суверенитет и определять политический процесс в пределах своих границ силами легитимных правящих элит.
И если вооруженные конфликты в XX в. велись так или иначе между крупными державами и их сателлитами, учитывавшими ядерный фактор, то современные вооруженные конфликты – это уже локальные, гражданские войны. Участниками таких конфликтов зачастую являются полувоенные образования, практикующие геноцид местного населения, террористические атаки и прочие формы истребления мирных жителей. Отличительной чертой современных войн является то, что применение международного права сведено на нет. И если на протяжении предыдущей мировой истории государства погибали в результате войн и внешних нападений, то в современной мировой системе правительство, а вслед за ним постепенно и само государство пополняет ряды «рухнувших» с помощью манипулирования извне внутренними противоречиями, в той или иной мере присутствующими в каждом государстве без исключения.
Во время президентства Билла Клинтона (1993–2001) доктрина «распространения демократии» была официально принята в качестве руководства к действию[18]. В этот же период американское экспертное сообщество начинает «предупреждать» о вызовах для международной безопасности со стороны «хрупких» государств. Угрозой являлось пособничество деятельности террористических группировок, незаконная торговля оружием или неспособность властей с ней бороться. Всячески подчеркивалось, что такие страны способствуют распространению политической нестабильности во всем регионе. География военных операций США свидетельствует о том, какие страны подразумевались: Сомали – 1993 г., Гаити – 1994 г., Босния – 1995 г., Сьерра-Леоне – 1998 г., Косово – 1999 г. и Восточный Тимор – 1999 г. Соответствует ли такая внешняя политика официально заявленным государственным интересам США – другой вопрос. Отдавая пальму первенства внутренним проблемам США по отношению к внешнеполитическим и учитывая неудачный опыт дорогостоящей операции США в Сомали, президент Джордж Буш-младший, казалось, оставил идею вмешательства в дела «неудавшихся» государств.
Но трагедия 11 сентября 2001 г. коренным образом изменила ситуацию. Последовавшие за этим интервенция в Афганистан в 2001 г. и война в Ираке в 2003 г. перевели «проблемные» государства в ранг приоритетных вопросов для США. Начиная с Роберта Каплана, который еще в 1994 г. поднял тему анархической угрозы со стороны «слабых» стран, стала превалировать логика спасения мира от разрушающего влияния «провальных» государств. Причем к последним относились все проблемные страны, в том числе и те, которые в условиях всемирной борьбы с международным терроризмом если и угрожали косвенно национальным интересам США, то с большой натяжкой. К признанным центрам пособничества терроризму (Йемену, Колумбии, Мали, Судану и др.) со временем добавились и «потенциально опасные» страны. А Фрэнсис Фукуяма своим авторитетом лишь закрепил за ними определение «единственной и важнейшей проблемы мировой системы»[19].
Как правило, появлению «неудавшихся» государств способствуют политические и экономические кризисы, длительные вооруженные противостояния, различного рода гуманитарные катастрофы. В результате возникают неподконтрольные центральным правительствам анклавы, которые используют в своих интересах международные террористические организации и криминальные картели – источники распространения наркотиков и преступных группировок.
Практика последних лет показывает, что террористические группировки способны не только пользоваться неконтролируемыми территориями «слабых» стран, но и создавать на них свои военные и политические структуры. В результате появляется террористическое «государство в государстве» по типу вотчины. В этой связи вспомним об «Исламском движении сопротивления» в Секторе Газы с 2007 г. Структуры, созданные на контролируемой ХАМАС территории, обладают устойчивым характером. Теоретически при определенных условиях они имеют все шансы на то, чтобы рано или поздно занять место «признанных» официальных институтов власти и за пределами «Хамаслэнда», причем при соблюдении демократических процедур. Ведь движение пришло к власти в январе 2006 г. в результате демократических выборов в Палестинский законодательный совет.