Административное право. Конспект лекций

1. Административное право как отрасль российского права

Административное право – самостоятельная отрасль российского права, регулирующая общественные отношения в сфере государственного управления (исполнительной власти).

Предметом административного права являются административные правоотношения. Административное правоотношение – это общественное отношение, возникающее в связи с реализацией субъектами административного права своих прав и обязанностей в сфере исполнительной власти, одной из сторон которых всегда выступает орган исполнительной власти или его должностное лицо.

Существует неопределенный круг субъектов административных правоотношений. Ими могут быть любые субъекты, обладающие право- и дееспособностью, на которых административное право возлагает определенные права и обязанности, например:

• граждане РФ;

• иностранные граждане, лица без гражданства, лица с двойным гражданством;

• органы исполнительной власти (Правительство РФ, федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъекта РФ, органы местного самоуправления);

• государственные служащие;

• юридические лица (общественные объединения, политические партии и движения, религиозные объединения, коммерческие организации и др.);

• индивидуальные предприниматели.

Объектом административного правоотношения является деятельность субъектов административного права по реализации прав и обязанностей в сфере государственного управления.

Основанием возникновения, изменения и прекращения административного правоотношения является юридический факт, т. е. правомерное или неправомерное действие, определенное событие.

Административное право тесно связано с конституционным правом, гражданским правом, трудовым правом, финансовым правом, уголовным правом.

2. Система и принципы административного права

Административное право подразделяется на Общую и Особенную части. В Общую часть входят институт субъектов административного права, форм и методов осуществления исполнительной власти, административно-правовых режимов, административной ответственности, административного процесса.

В Особенную часть входят институты управления в определенных сферах деятельности.

Основными принципами административного права являются:

• принцип разделения властей – государственная власть в РФ осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны;

• принцип законности — органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы. Конституция РФ и федеральные законы имеют верховенство на всей территории РФ. Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства;

• принцип равенства перед законом – лица, совершившие административные правонарушения, равны перед законом. Физические лица подлежат административной ответственности независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Юридические лица подлежат административной ответственности независимо от места нахождения, организационно-правовых форм, подчиненности, а также других обстоятельств. Особые условия применения мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении и привлечения к административной ответственности должностных лиц, выполняющих определенные государственные функции (депутатов, судей, прокуроров и иных лиц), устанавливаются Конституцией РФ и федеральными законами;

• принцип презумпции невиновности – лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина. Лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, считается невиновным, пока его вина не будет доказана и установлена вступившим в законную силу постановлением судьи, органа, должностного лица, рассмотревших дело. Лицо, привлекаемое к административной ответственности, не обязано доказывать свою невиновность. Неустранимые сомнения в виновности лица, привлекаемого к административной ответственности, толкуются в пользу этого лица.

3. Источники административного права

Источники административного права – это нормативные правовые акты, содержащие нормы административного права.

К источникам административного права относятся:

• Конституция РФ;

• федеральные законы;

• кодексы (КоАП РФ, Таможенный кодекс таможенного союза, Градостроительный кодекс РФ и т. д.);

• законы субъектов РФ;

• указы Президента РФ;

• постановления Правительства РФ;

• международные договоры, межгосударственные соглашения.

Конституция РФ закрепляет основополагающие положения и принципы административного права.

Кодекс об административных правонарушениях РФ принят Государственной Думой 20 декабря 2001 года, состоит из пяти разделов:

«Общие положения»; «Особенная часть»; «Судьи, органы, должностные лица, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях»; «Производство по делам об административных правонарушениях»; «Исполнение постановлений по делам об административных правонарушениях». Кодекс об административных правонарушениях РФ закрепляет общие положения и принципы законодательства об административных правонарушениях; перечень видов административных наказаний и правил их применения; административную ответственность по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административную ответственность за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ; порядок производства по делам об административных правонарушениях, в том числе установление мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях; порядок исполнения постановлений о назначении административных наказаний.

Таможенный кодекс таможенного союза принят Решением Межгосударственного Совета Евразийского экономического сообщества и введен в действие на территории РФ с 1 июля 2010 года. Таможенный кодекс таможенного союза регулирует отношения, связанные с перемещением товаров через таможенную границу таможенного союза. Единую таможенную территорию таможенного союза составляют территории Республики Беларусь, Республики Казахстан и РФ. Таможенный кодекс таможенного союза состоит из 8 разделов: «Основные положения»; «Таможенные платежи»; «Таможенный контроль»; «Таможенные операции, предшествующие подаче таможенной декларации»; «Таможенные операции, связанные с помещением товаров под таможенную процедуру»; «Таможенные процедуры»; «Особенности перемещения через таможенную границу и совершения таможенных операций в отношении отдельных категорий товаров»; «Переходные положения».

Нормы административного права содержатся также в федеральных законах. Например, Федеральный конституционный закон от 17.12.1997 № 2-ФКЗ «О правительстве РФ», Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ», Закон РФ от 27.04.1993 № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», Закон РФ 25.06.1993 № 5242-1 «О праве граждан РФ на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах РФ», Федеральный закон от 19.05.1995 № 82-ФЗ «Об общественных объединениях», Федеральный закон от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», Федеральный закон от 15.08.1996 № 114-ФЗ «О порядке выезда из РФ и въезда в Российскую Федерацию» и др.

Вне пределов ведения РФ, совместного ведения РФ и субъектов РФ республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов.

Указы и распоряжения Президента РФ, содержащие нормы административного права, относятся к источникам административного права. Например, Указ Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», Указ Президента РФ от 25.03.2004 № 400 «Об Администрации Президента РФ», Указ Президента РФ от 01.02.2005 № 110 «О проведении аттестации государственных гражданских служащих РФ» и др.

На основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ Правительство РФ издает постановления и распоряжения: постановления Правительства РФ от 31.07.2003 № 451 «О Правительственной комиссии по проведению административной реформы», от 15.04.1995 № 339 «О Порядке привлечения граждан к защите Государственной границы Российской Федерации», от 08.07.1997 № 828 «Об утверждении Положения о паспорте гражданина РФ, образца бланка и описания паспорта гражданина РФ», от 17.07.1995 № 713 «Об утверждении Правил регистрации и снятия граждан РФ с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах РФ и перечня должностных лиц, ответственных за регистрацию».

4. Исполнительная власть РФ

Исполнительная власть – это одна из трех ветвей государственной власти, на которую в соответствии с Конституцией РФ возложены управленческие, распорядительные, организационные и контрольно-надзорные функции.

Исполнительную власть РФ осуществляет Правительство РФ.

Правительство РФ является коллегиальным органом, состоит из:

• Председателя Правительства РФ;

• заместителей Председателя Правительства РФ;

• федеральных министров.

Правительство РФ руководит работой федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти и контролирует их деятельность.

Федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти подчиняются Правительству РФ и ответственны перед ним за выполнение порученных задач.

В систему федеральных органов исполнительной власти входят:

• федеральные министерства – осуществляют возложенные на них функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию;

• федеральные службы – осуществляют функции контроля и надзора;

• федеральные агентства – осуществляют функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом;

• государственные комитеты – осуществляют в установленной для них сфере деятельности функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию, контролю и надзору, оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом, если это предусмотрено положениями об указанных органах исполнительной власти.

Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в РФ. В субъекте РФ устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ. Структура исполнительных органов государственной власти субъекта РФ определяется высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ.

5. Понятие и функции органа исполнительной власти

Орган исполнительной власти – это орган государственной власти, осуществляющий функции исполнительной власти в пределах своей компетенции в соответствии с законодательством РФ.

Функции федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Президент РФ, определяются указом Президента РФ.

Функции федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Правительство РФ, определяются постановлением Правительства РФ.

Под функциями по принятию нормативных правовых актов понимается издание на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов обязательных для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц.

Под функциями по контролю и надзору понимаются:

• осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения;

• выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам;

• регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов.

Под функциями по управлению государственным имуществом понимается осуществление полномочий собственника в отношении федерального имущества, в том числе переданного федеральным государственным унитарным предприятиям, федеральным казенным предприятиям и государственным учреждениям, подведомственным федеральному агентству, а также управление находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ.

Под функциями по оказанию государственных услуг понимается предоставление федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами.

6. Система органов исполнительной власти

Правительство РФ является коллегиальным органом, возглавляющим единую систему исполнительной власти в РФ.

Правительство РФ состоит из:

• Председателя Правительства РФ;

• заместителей Председателя Правительства РФ;

• федеральных министров.

Правительство РФ руководит работой федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти и контролирует их деятельность.

Федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти подчиняются Правительству РФ и ответственны перед ним за выполнение порученных задач.

В систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства.

Федеральное министерство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента РФ и Правительства РФ сфере деятельности. Федеральное министерство возглавляет входящий в состав Правительства РФ министр РФ (федеральный министр).

Федеральная служба является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы РФ, борьбы с преступностью, общественной безопасности. Федеральную службу возглавляет руководитель (директор) федеральной службы.

Федеральное агентство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору. Федеральное агентство возглавляет руководитель (директор) федерального агентства.

Порядок взаимоотношений федеральных министерств и находящихся в их ведении федеральных служб и федеральных агентств, полномочия федеральных органов исполнительной власти, а также порядок осуществления ими своих функций устанавливаются в положениях об указанных органах исполнительной власти.

В соответствии с Конституцией РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в РФ. Правительство РФ в пределах своих полномочий координирует деятельность органов исполнительной власти субъектов РФ. Структура исполнительных органов государственной власти субъекта РФ определяется высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ.

7. Полномочия Президента РФ в сфере исполнительной власти

Президент РФ является главой государства. Президент РФ является гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина. В установленном Конституцией РФ порядке он принимает меры по охране суверенитета РФ, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти.

Президент РФ в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики государства. Президент РФ как глава государства представляет Российскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях.

Президент РФ:

• назначает с согласия Государственной Думы Председателя Правительства РФ;

• имеет право председательствовать на заседаниях Правительства РФ;

• принимает решение об отставке Правительства РФ;

• по предложению Председателя Правительства РФ назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства РФ, федеральных министров.

Президент РФ может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, а также между органами государственной власти субъектов РФ. В случае недостижения согласованного решения он может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда.

Президент РФ в соответствии с Конституцией РФ и Федеральным конституционным законом «О правительстве РФ» обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие Правительства РФ и других органов государственной власти.

Президент РФ имеет право председательствовать на заседаниях Правительства РФ и на заседаниях Президиума Правительства РФ.

Президент РФ в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами:

• руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий;

• утверждает по представлению Председателя Правительства РФ положения о них и назначает руководителей и заместителей руководителей этих органов;

• а также осуществляет иные полномочия как Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами РФ и Председатель Совета безопасности РФ.

Президент РФ распределяет функции между федеральными органами исполнительной власти. Президент РФ в случае изменения в установленном порядке системы и структуры федеральных органов исполнительной власти до принятия федеральных законов о внесении соответствующих изменений в федеральные законы может перераспределять установленные федеральными законами функции федеральных органов исполнительной власти, деятельностью которых руководит Президент РФ.

Правительство РФ в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента РФ координирует деятельность федеральных органов исполнительной власти.

Постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам и указам Президента РФ могут быть отменены Президентом РФ.

Президент РФ вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае противоречия этих актов Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом.

В случаях, предусмотренных Конституцией РФ, Председатель Правительства РФ временно исполняет обязанности Президента РФ.

Правительство РФ слагает свои полномочия перед вновь избранным Президентом РФ. Решение о сложении Правительством РФ своих полномочий оформляется распоряжением Правительства РФ в день вступления в должность Президента РФ.

Правительство РФ может подать в отставку, которая принимается или отклоняется Президентом РФ.

Президент РФ вправе принять решение об отставке Правительства РФ, в том числе и в предусмотренных Конституцией РФ случаях выражения Государственной Думой недоверия Правительству РФ либо отказа Государственной Думы в доверии Правительству РФ.

В случае отставки или сложения полномочий Правительство РФ по поручению Президента РФ продолжает действовать до сформирования нового Правительства РФ.

8. Правительство РФ и его правовое положение

Правительство РФ – высший исполнительный орган государственной власти РФ.

Правительство РФ:

• является органом государственной власти РФ;

• осуществляет исполнительную власть РФ;

• является коллегиальным органом, возглавляющим единую систему исполнительной власти в РФ.

Правительство РФ осуществляет свою деятельность на основе Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов и нормативных указов Президента РФ.

Основные принципы деятельности Правительства РФ:

• принцип верховенства Конституции РФ, федеральных конституционных законов и федеральных законов.

• принцип народовластия;

• принцип федерализма;

• принцип разделения властей;

• принцип ответственности;

• принцип гласности;

• принцип обеспечения прав и свобод человека и гражданина.

Правительство РФ в пределах своих полномочий:

• организует исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов Президента РФ, международных договоров РФ;

• осуществляет систематический контроль за их исполнением федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ;

• принимает меры по устранению нарушений законодательства РФ.

Правительство РФ состоит из членов Правительства РФ:

• Председателя Правительства РФ;

• заместителей Председателя Правительства РФ;

• федеральных министров.

В соответствии с указами Президента РФ заместители Председателя Правительства РФ и федеральные министры могут замещать должности полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах.

Председатель Правительства РФ назначается Президентом РФ из числа граждан РФ, не имеющих гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина РФ на территории иностранного государства, в порядке, установленном Конституцией РФ.

Председатель Правительства РФ освобождается от должности Президентом РФ:

• по заявлению Председателя Правительства РФ об отставке;

• в случае невозможности исполнения Председателем Правительства РФ своих полномочий.

Президент РФ уведомляет Совет Федерации и Государственную Думу Федерального Собрания об освобождении от должности Председателя Правительства РФ в день принятия решения.

Освобождение от должности Председателя Правительства РФ одновременно влечет за собой отставку Правительства РФ.

Заместители Председателя Правительства РФ и федеральные министры назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом РФ по предложению Председателя Правительства РФ. Заместители Председателя Правительства РФ и федеральные министры назначаются из числа граждан РФ, не имеющих гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина РФ на территории иностранного государства.