Комментарий к Федеральному закону от 2 июля 2010 г. №151-ФЗ «О микрофинансовой деятельности и микрофинансовых организациях» (постатейный)

Статья 1. Предмет регулирования настоящего Федерального закона

Настоящий Федеральный закон устанавливает правовые основы осуществления микрофинансовой деятельности, определяет порядок государственного регулирования деятельности микрофинансовых организаций, устанавливает размер, порядок и условия предоставления микрозаймов, порядок приобретения статуса и осуществления деятельности микрофинансовых организаций, а также права и обязанности уполномоченного органа в сфере микрофинансовой деятельности.

1. В комментируемой статье определен предмет регулирования Закона № 151-ФЗ[1], т. е. наиболее общие группы вопросов, которые включены в сферу его действия.

2. Предваряя рассмотрение предмета применения Закона № 151-ФЗ, отметим, что в тексте комментируемого законодательного акта отсутствует указание на его цель.

Вместе с тем справедливости ради укажем, что с точки зрения правил юридической техники описание цели федерального закона в его тексте не является строго обязательным. Тем не менее указание конкретной цели федерального закона в его тексте достаточно широко распространено в отечественном законодательстве. Среди российских законов, имеющих определенную прописанную цель, можно назвать:

Закон «О противодействии неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком»[2];

Закон «О страховании вкладов физических лиц в банках РФ»[3];

Закон «О выплатах Банка России по вкладам физических лиц в признанных банкротами банках, не участвующих в системе обязательного страхования вкладов физических лиц в банках Российской Федерации»[4];

Закон «О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг»[5];

Закон «Об использовании государственных ценных бумаг Российской Федерации для повышения капитализации банков»[6];

Закон «О кредитных историях»[7] и др. В качестве противоположного примера, когда в федеральном законе не оговаривается его цель, можно привести Закон «О рынке ценных бумаг», являющийся основным нормативно-правовым актом, регулирующим отечественный фондовый рынок. Нет указания на цель и в Законе «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг», а также в целом ряде других федеральных законов.

В то же время формулирование цели закона совершенно необходимо на стадии разработки концепции законопроекта, так как это способствует уходу разработчиков закона от ложных целей. Бесспорно, что целью любого закона может быть только разрешение соответствующей общественно значимой проблемы.

Применительно к Закону № 151-ФЗ такой проблемой является отсутствие базового федерального законодательства, регулирующего микрофинансовую деятельность, что сдерживало развитие рынка микрофинансирования, а в ряде случаев и ставила под сомнение легитимность деятельности ряда его институтов, прежде всего организаций, не являющихся кредитными. Нередко такие организации и их руководители обвинялись в осуществлении незаконной банковской деятельности, поскольку они осуществляли кредитование, являющееся одним из направлений деятельности кредитных организаций (банковских и небанковских).

Таким образом, по нашему мнению, основной целью принятия Закона № 151-ФЗ является легитимизация микрофинансовой деятельности и функционирования микрофинансовых организаций.

3. Возвращаясь же к рассмотрению предмета регулирования Закона № 151-ФЗ, отметим, что вообще предмет регулирования любого законодательного акта – это наиболее общие группы вопросов, которые включены в сферу его действия.

Как следует из статьи 1 Закона № 151-ФЗ, в общей сложности групп вопросов, составляющих его предмет, шесть, в том числе:

1) правовые основы осуществления микрофинансовой деятельности. Этому вопросу полностью посвящена статья 3 главы 1 Закона № 151-ФЗ (см. комментарий к статье 3 Закона № 151-ФЗ);

2) порядок государственного регулирования деятельности микрофинансовых организаций. Этот вопрос регламентируют нормы главы 4 Закона № 151-ФЗ, а именно статьи 14 – 16 (см. комментарий к статьям 14 – 16 Закона № 151-ФЗ);

3) порядок и условия предоставления микрозаймов, а также их размер. Эти вопросы регламентирует ряд статей главы 3 Закона № 151-ФЗ (см. комментарий к соответствующим статьям Закона № 151-ФЗ);

4) порядок приобретения статуса микрофинансовой организации. Этот вопрос регулируется нормами статьи 5 главы 2 Закона № 151-ФЗ (см. комментарий к статье 5 Закона № 151-ФЗ);

5) порядок осуществления деятельности микрофинансовых организаций. Этому вопросу посвящена глава 3 Закона № 151-ФЗ (см. комментарий к статьям 8 – 13 Закона № 151-ФЗ);

6) права и обязанности уполномоченного органа в сфере микрофинансовой деятельности. Основные права и обязанности уполномоченного органа определены в статьях 4, 5, 6, 14 и других статьях Закона № 151-ФЗ (см. комментарий к соответствующим статьям Закона № 151-ФЗ).

4. Рассматривая предмет регулирования Закона № 151, необходимо отметить, что его положениями обеспечиваются:

1) защита прав и законных интересов добросовестных участников микрофинансового рынка и получателей микрофинансовых услуг (потребителей);

2) определение принципов, форм, методов и ограничений участия государства в регулировании отношений, складывающихся между субъектами рынка, а также субъектами рынка и государством;

3) содействие повышению прозрачности и инвестиционной привлекательности микрофинансовых организаций и развитию инфраструктуры рынка.

Также Закон № 151-ФЗ, формируя условия для защиты законных прав и интересов микрофинансовых организаций, потребителей их услуг и инвесторов, устанавливает ограничения для деятельности микрофинансовых организаций.

5. Необходимо отметить, что из предмета регулирования Закона № 151-ФЗ исключена микрофинансовая деятельность юридических лиц, которые являются:

1) кредитными организациями. В соответствии со статьей 1 Закона «О банках и банковской деятельности»[8] кредитная организация – юридическое лицо, которое для извлечения прибыли как основной цели своей деятельности на основании специального разрешения (лицензии) Банка России имеет право осуществлять банковские операции, предусмотренные указанным законодательным актом.

Как следует из смысла статьи 1 Закона «О банках и банковской деятельности», кредитные организации могут быть двух типов – банк и небанковская кредитная организация.

Банк – кредитная организация, которая имеет исключительное право осуществлять в совокупности следующие банковские операции: привлечение во вклады денежных средств физических и юридических лиц, размещение указанных средств от своего имени и за свой счет на условиях возвратности, платности, срочности, открытие и ведение банковских счетов физических и юридических лиц.

Небанковская кредитная организация – кредитная организация, имеющая право осуществлять отдельные банковские операции, предусмотренные Законом «О банках и банковской деятельности»;

2) кредитными кооперативами. Согласно статье 1 Закона «О кредитной кооперации»[9] кредитный кооператив – добровольное объединение физических и (или) юридических лиц на основе членства и по территориальному, профессиональному и (или) иному принципу в целях удовлетворения финансовых потребностей членов кредитного кооператива (пайщиков);

3) ломбардами. Как следует из статьи 2 Закона «О ломбардах»[10], ломбард – специализированная коммерческая организация, основными видами деятельности которой являются предоставление краткосрочных займов гражданам и хранение вещей;

4) жилищными накопительными кооперативами. Как установлено в статье 2 Закона «О жилищных накопительных кооперативах»[11], жилищный накопительный кооператив – потребительский кооператив, созданный как добровольное объединение граждан на основе членства в целях удовлетворения потребностей членов кооператива в жилых помещениях путем объединения членами кооператива паевых взносов.

Перечисленные выше организации также вправе осуществлять микрофинансовую деятельность. Однако этот аспект их деятельности регулируется не Законом № 151-ФЗ, а законодательством РФ, регулирующим их деятельность, то есть Федеральными законами, перечисленным выше (часть 3 статьи 3 Закона № 151-ФЗ).

Вместе с тем следует отметить, что микрофинансовые структуры, деятельность которых регулируется Законом № 151-ФЗ, и иные структуры, осуществляющие микрофинансовую деятельность (банки, ломбарды, кредитные кооперативы и т.д.) в сфере микрофинансирования не конкуренты, а скорее партнеры. На рынке услуг микрофинансирования они призваны органично дополнять друг друга. Об устойчивом сосуществовании различных форм финансовых посредников на рынке возвратного финансирования малого бизнеса свидетельствует и опыт других стран Европы и США.

6. Обращает на себя внимание тот факт, что Закон № 151-ФЗ в отличие от ряда других законодательных актов, например Закона «О кредитных историях»[12], не включает отдельную статью, посвященную установлению сферы его регулирования, ограничиваясь только определением своего предмета.

В этой связи укажем, что обычно сферу действия законодательного акта составляют общественные отношения, возникающие между субъектами в связи и по поводу предмета регулирования, урегулированные соответствующим законодательным актом.

В статье, определяющей сферу регулирования законодательного акта, законодателю необходимо четко определить круг общественных отношений, которые урегулированы законом, поскольку если сфера правового регулирования окажется слишком сужена, то у правоприменителей не будет возможности использовать имеющиеся правовые средства для упорядочения складывающихся общественных отношений в данной сфере. В случае же если сферу правового регулирования законодатель неоправданно расширит, особенно за счет установления централизованного государственно-властного управления данным сектором финансового рынка, то создадутся условия для ущемления свободной конкуренции и сокращения прав субъектов предпринимательской деятельности.

Поэтому, а также в связи с бурным развитием общественных отношений в сфере микрофинансирования законодатель не стал нормативно ограничивать сферу правового регулирования комментируемого законодательного акта, а указал только основные группы общественных отношений, составляющие предмет его правового регулирования.

Кроме того, как правило, статья такого рода не носит какого-либо практического характера, а ее значение состоит лишь в перечислении отношений, которые могут возникнуть между субъектами в процессе применения законодательного акта.

Нам представляется, что именно в связи с вышеизложенным законодатель не счел нужным включать статью, определяющую сферу регулирования комментируемого Закона, в его текст.

Статья 2. Основные понятия, используемые в настоящем Федеральном законе

1. Для целей настоящего Федерального закона используются следующие основные понятия:

1) микрофинансовая деятельность – деятельность юридических лиц, имеющих статус микрофинансовой организации, а также иных юридических лиц, имеющих право на осуществление микрофинансовой деятельности в соответствии со статьей 3 настоящего Федерального закона, по предоставлению микрозаймов (микрофинансирование);

2) микрофинансовая организация – юридическое лицо, зарегистрированное в форме фонда, автономной некоммерческой организации, учреждения (за исключением бюджетного учреждения), некоммерческого партнерства, хозяйственного общества или товарищества, осуществляющее микрофинансовую деятельность и внесенное в государственный реестр микрофинансовых организаций в порядке, предусмотренном настоящим Федеральным законом;

3) микрозаем – заем, предоставляемый займодавцем заемщику на условиях, предусмотренных договором займа, в сумме, не превышающей один миллион рублей;

4) договор микрозайма – договор займа, сумма которого не превышает сумму, установленную пунктом 3 настоящей части;

5) уполномоченный орган – федеральный орган исполнительной власти, определяемый Правительством Российской Федерации.

(п. 5 в ред. Федерального закона от 30.11.2011 № 362-ФЗ)

2. Используемые в настоящем Федеральном законе понятия и термины гражданского и других отраслей законодательства Российской Федерации применяются в том значении, в каком они используются в этих отраслях законодательства Российской Федерации.

1. Как следует из названия статьи 2 Закона № 151-ФЗ, в ней определен понятийный аппарат, который применяется для целей комментируемого законодательного акта.

2. Прежде чем рассматривать понятийный аппарат, который используется в Законе № 151-ФЗ, отметим, что по общему правилу юридической техники определения понятий (предписания-дефиниции) включаются в законодательные акты в двух следующих случаях:

1) когда юридический (правовой) термин сформирован с использованием специальных слов – редких либо малоупотребительных иностранных слов, а также переосмысленных общеупотребительных слов;

2) когда правовое понятие формируется из слов, позволяющих неоднозначно истолковывать его смысл, порождающих разнообразные смысловые ассоциации.

В части 2 статьи 2 Закона № 151-ФЗ установлена норма, согласно которой все понятия и термины из гражданского законодательства и других отраслей законодательства РФ, применяемые в Законе № 151-ФЗ, не носят специального характера и соответственно не имеют приоритета при их толковании.

Таким образом, в Законе № 151-ФЗ они применяются именно в том значении, в каком используются в других отраслях законодательства РФ.

Вместе с тем следует отметить, что в статье 2 Закона № 151-ФЗ используются понятия, которые не определены в других законодательных актах гражданского законодательства и других отраслей законодательства РФ.

3. Одним из таких понятий является понятие микрофинансовой деятельности, представленное в пункте 1 части 1 статьи 2 Закона № 151-ФЗ.

В этой связи прежде всего отметим, что в мировой практике существуют несколько подходов к определению понятия «микрофинансовая деятельность» или «микрофинансирование».

Изначально под микрофинансированием (англ. – microfinance) понимались услуги по выдаче небольших по объемам займов (микрозаймов) лицам, которым по тем или иным причинам ограничен доступ к традиционному банковскому кредиту (в силу удаленности населенного пункта, малых объемов запрашиваемого кредита, отсутствия кредитной истории, небольшого размера предприятия и т.п.).

Теперь под микрофинансированием понимаются не только собственно выдача микрозаймов, но и программы сбережения денег, страхование, лизинг, денежные переводы и платежи и др. (по классификации ООН – до 300% от показателя ВВП/на душу населения).

Микрофинансирование выполняет несколько важных социально-экономических функций.

Во-первых, оно предоставляет возможность широким слоям населения реализовать предпринимательскую инициативу, помогая гражданам сначала открыть собственное дело, став предпринимателями, а затем развить его в микро– и малый бизнес и т.д.

Во-вторых, за счет предоставления потребительских займов микрофинансирование повышает покупательную способность и уровень жизни населения, причем наиболее социально не защищенной ее части (пенсионеры, студенты, курсанты и т.п.). В отличие от микрокредитования традиционные технологии банковского кредитования, как правило, не позволяют масштабно работать с данными категориями клиентов.

В-третьих, распространение микрофинансирования позволяет также снизить теневую составляющую в экономике. Это связано с тем, что все институты, работающие в этой нише, ведут достаточно прозрачную деятельность сами и требуют того же от своих клиентов.

Также с развитием микрофинансирования постепенно сужается база для «теневого ростовщичества». Предпринимателям выгоднее обращаться в финансовые институты, осуществляющие микрофинансовую деятельность на легальной основе, где плата за пользование денежными средствами ниже, оформление займов происходит оперативно и, что самое главное, сделка совершается законно.