Международно-правовое регулирование вынужденной и трудовой миграции

Еще одной группой лиц, подпадающих под мандат УВКБ ООН в связи с расширением его мандата, являются лица, ищущие убежище. Этот термин появился в документах ООН во второй половине 70-х гг. XX в. Лица, ищущие убежище, – это лица, которых принимающие государства не могли признать беженцами по разным причинам. УВКБ ООН определяет термин «лица, ищущие убежище» как лицо, который ищет международной защиты самостоятельно или в рамках группы. В государствах с индивидуальными процедурами лицо, ищущее убежища, – это лицо, по чьему ходатайству государство потенциального убежища, в котором оно подано, рассматривает вопрос о предоставлении убежища данному лицу[27]. Данная категория может быть разделена на следующие группы:

– лица, бегущие от преследований, которые не достигли предполагаемого государства убежища, или, оказавшись на его территории, еще не заявили о предоставлении убежища;

– лица, подавшие ходатайства о признании беженцем;

– лица, в отношении которых отсутствует возможность применить надлежащую процедуру рассмотрения ходатайств о признании беженцем, например, в результате «массового исхода»;

– лица, ищущие убежище, которым была предоставлена временная защита в форме временного убежища;

– лица, не получившие убежища по причине нерешенности вопроса о государстве убежища (так называемые пинг-понг беженцы);

– лица, чьи ходатайства о признании беженцем были отклонены.

Все вышеперечисленные группы лиц объединены одним общим признаком – намерением получить статус беженца в том или ином государстве. Таким образом, лицо, ищущее убежище, – это лицо, претендующее на признание за собой статуса беженца, однако в силу определенных причин еще не приобретшее его[28].

Еще одной группой лиц, на которую распространяется компетенция УВКБ ООН, являются репатрианты. Репатрианты – это бывшие беженцы или ЛПВС, которые стихийно или организованно возвращаются в страну или район своего происхождения[29].

Юридической основой для оказания помощи данной категории лиц служат международно-правовые акты, которые не являются юридически обязательными, но играют важную роль в расширении мандата УВКБ ООН:

– резолюции Генеральной Ассамблеи ООН;

– заключения Исполнительного комитета УВКБ ООН;

– обращение Генерального секретаря ООН.

В ходе репатриации в Алжир в 1961 г. стало очевидным, что УВКБ ООН может эффективно содействовать добровольной репатриации, только если оно может осуществлять активные действия в государстве происхождения репатриатов. Признав это, Генеральная Ассамблея ООН в Резолюции 1672 (XVI) 2(2) уполномочила УВКБ ООН оказать помощь в реабилитации алжирских беженцев после их возвращения на родную землю. Данная Резолюция значительно расширила компетенцию УВКБ ООН, что было подтверждено в последующих резолюциях[30].

В одной из своих резолюций Генеральная Ассамблея ООН заявила о необходимости содействия УВКБ ООН в репатриации беженцев, выразивших на то желание[31]. А в Резолюции 3271, принятой в 1974 г., она просила УВКБ ООН принять по согласованию с заинтересованными правительствами соответствующие меры в целях облегчения добровольной репатриации беженцев из территорий, освобождавшихся от колониального управления, и в консультации с другими компетентными органами ООН, возвращения к нормальной жизни в странах их происхождения.[32] В 1994 г. Генеральная Ассамблея ООН приняла Резолюцию, в которой признала желательность дополнительных мер по обеспечению международной защиты всех, кто в ней нуждается, включая временную защиту и другие формы убежища, ориентированные на репатриацию, в условиях конфликта и преследований, связанных с массовыми потоками покидающих страну беженцев, когда возвращение домой считается самым надлежащим долговременным решением, и призвала Верховного комиссара ООН по делам беженцев продолжать содействовать международному сотрудничеству и принимать участие в дальнейших консультациях и дискуссиях, касающихся мер по достижению этой цели. Кроме того, Генеральная Ассамблея ООН заявила, что добровольная репатриация, когда она возможна, является идеальным решением проблем беженцев, и призвала УВКБ ООН делать все возможное, с тем чтобы беженцы могли свободно реализовать свое право на безопасное и достойное возвращение домой, обеспечивая неизменное предоставление международной защиты до этого времени и оказывая, в случае необходимости, помощь возвращению и реинтеграции возвращающихся беженцев, и призвала далее Верховного комиссара ООН по делам беженцев, в сотрудничестве с заинтересованными государствами, обеспечивать, облегчать и координировать добровольную репатриацию беженцев, включая контроль за их безопасностью и благополучием после возвращения[33].

В 2001 г. Генеральная Ассамблея ООН снова подтвердила основополагающее значение и сугубо гуманитарный и неполитический характер деятельности УВКБ ООН по обеспечению международной защиты беженцев и поиску долговременных решений проблем беженцев и отметила, что эти решения включают добровольную репатриацию и, когда это уместно и практически осуществимо, интеграцию на месте и переселение в третьи страны, признавая, что добровольная репатриация остается предпочтительным решением, когда она подкрепляется необходимой реабилитацией и помощью в целях развития, с тем чтобы содействовать устойчивой реинтеграции[34].

Таким образом, право на возвращение стало основополагающим правом беженцев.

В 1980 и 1985 гг. Исполнительный комитет УВКБ ООН принял заключения о добровольной репатриации[35]. В первом заключении Исполком:

– признал репатриацию в качестве наиболее успешного решения проблем беженцев;

– подчеркнул необходимость соблюдения добровольного характера репатриации;

– признал желательным заключение соглашений о репатриации, в том числе с участием УВКБ ООН;

– подчеркнул необходимость содействия в репатриации государств, в том числе в сотрудничестве с УВКБ ООН;

– рекомендовал принимать в государствах убежища меры к тому, чтобы условия гарантий, предоставляемых государствами происхождения, и соответствующая информация о положении в этих государствах должным образом доводились до сведения беженцев, а также чтобы органы государственной власти государств убежища облегчали принятие этих мер и чтобы при необходимости в этом участвовало УВКБ ООН;

– признал, что при необходимости УВКБ ООН может быть призвано с согласия заинтересованных сторон наблюдать за положением возвращающихся беженцев, уделяя при этом особое внимание любым гарантиям, предоставляемым правительствами государств происхождения;

– признал, что в некоторых ситуациях необходимо принять совместно с УВКБ ООН соответствующие меры по приему возвращающихся беженцев и/или по разработке проектов их реинтеграции в государстве происхождения.

В Заключении, принятом в 1985 г., Исполнительный комитет УВКБ ООН:

– подчеркнул важность положений предыдущего Заключения о добровольной репатриации и заявил, что оно отражает основные принципы международного права и практики;

– заявил, что действующего мандата Верховного комиссара ООН по делам беженцев достаточно для того, чтобы он поощрял добровольную репатриацию, предпринимая с этой целью инициативы, поощряя диалог между всеми основными сторонами, содействуя общению между ними и выступая в качестве посредника или связующего звена. Исполком УВКБ ООН признал важность установления УВКБ ООН контакта со всеми основными сторонами и ознакомления с их точкой зрения. С момента возникновения ситуации, связанной с беженцами, Верховному комиссару ООН по делам беженцев всегда следует, по мнению Исполкома, активно рассматривать возможность добровольной репатриации всей соответствующей группы беженцев или ее части; всегда, когда Верховный комиссар ООН по делам беженцев считает, что существующие обстоятельства способствуют этому, следует активно содействовать такому решению проблемы;

– заявил, что всеми сторонами должны быть признаны и учитываться гуманитарные проблемы, вызывающие озабоченность Верховного комиссара ООН по делам беженцев, и он должен получать полную поддержку в своих усилиях по выполнению своего мандата в том, что касается предоставления международной защиты беженцам и поиска решения проблемы беженцев;

– во всех случаях Верховному комиссару ООН по делам беженцев следует в полной мере и с самого начала участвовать в оценке реальной возможности репатриации, а затем в ее планировании и осуществлении;

– когда, по мнению Верховного комиссара ООН по делам беженцев, существует серьезная проблема в связи с поощрением добровольной репатриации конкретной группы беженцев, он может счесть необходимым для решения данной конкретной проблемы создание неофициальной специальной консультативной группы, которая будет назначена им в консультации с Председателем и другими членами Бюро его Исполнительного комитета. В такую группу могут при необходимости войти государства, не являющиеся членами Исполнительного комитета, и в принципе должны входить непосредственно все заинтересованные государства. Верховный Комиссар ООН по делам беженцев может также рассмотреть вопрос о привлечении к оказанию помощи других компетентных органов Организации Объединенных Наций;

– подчеркнул, что практика создания трехсторонних комиссий вполне подходит для поощрения добровольной репатриации. Трехсторонняя комиссия, в которую должны входить государство происхождения, государство убежища и УВКБ ООН, могла бы заниматься как совместным планированием, так и осуществлением программы репатриации. Это также эффективное средство налаживания консультаций между основными заинтересованными сторонами по любым проблемам, которые могут возникнуть впоследствии;

– заявил, что при проведении мероприятий по поощрению добровольной репатриации необходимо учитывать положение как в государстве происхождения, так и в государстве происхождения. Помощь в реинтеграции возвращающихся лиц, оказываемая международным сообществом в государстве происхождения, признается важным фактором поощрения репатриации. С этой целью УВКБ ООН и другие учреждения Организации Объединенных Наций должны располагать доступными средствами для оказания помощи репатриантам на различных стадиях их интеграции и реабилитации в государстве их происхождения;

– Верховный комиссар ООН по делам беженцев должен быть признан в качестве лица, имеющего право на получение информации о последствиях возвращения, особенно когда такое возвращение происходит в результате амнистии или иной формы гарантий возвращения. Верховный комиссар ООН по делам беженцев признается уполномоченным делать заявление по поводу результатов каждого возвращения, которому он содействовал. В рамках консультаций с заинтересованным государством ему должен быть предоставлен прямой и беспрепятственный доступ к репатриантам, с тем чтобы он мог контролировать выполнение амнистий, гарантий или заверений, на основании которых вернулись беженцы. Это должно считаться неотъемлемой частью его мандата.

Во многих ситуациях обязанности УВКБ ООН относительно репатриации были сформулированы в инструкциях Генерального секретаря ООН, в частности, касательно:

– действий в качестве его Специального представителя для координации и проверки осуществления программы во Вьетнаме в 1990 г.;

– оказания помощи репатриантам и перемещенным лицам в Ираке в рамках Межучережденческой гуманитарной программы ООН после кризиса в Персидском заливе в 1991 г.;

– действий в качестве руководящего учреждения в ходе репатриации в Камбодже в 1991 г.;

– действий в качестве руководящего учреждения в бывшей Югославии в ноябре 1991 г., после чего УВКБ ООН было назначено руководящим учреждением для организованного добровольного возвращения беженцев и перемещенных лиц в бывшую Югославию[36].

В ведении УВКБ ООН находятся также и лица без гражданства (апатриды). В Конвенции о статусе апатридов 1954 г.[37] под термином «апатрид» подразумевается лицо, которое не рассматривается гражданином каким-либо государством в силу его закона. Однако не каждое лицо без гражданства является вынужденным мигрантом. Вместе с тем проблема безгражданства тесно связана с вынужденной миграцией, так как многие вынужденные мигранты не имеют гражданства, а также документов, его подтверждающих. В качестве примера можно привести палестинских беженцев, положение которых будет подробно рассмотрено ниже.

УВКБ ООН ведет работу по идентификации, предотвращению, сокращению безгражданства, а также защите лиц без гражданства. В 2006 г. Исполнительный комитет УВКБ ООН принял Заключение[38], в котором определил необходимые для принятия УВКБ ООН меры по этим четырем направлениям.

Общее число лиц, находящихся в ведении УВКБ ООН, увеличилось с 17 млн в 1991 г. до рекордной цифры в 27 млн в 1995 г. По состоянию на 1 января 2001 г. их число сократилось до 22,3 млн, а на 1 января 2003 г. составило около 20,6 млн. По данным на 2010 г. общее количество лиц, которыми занимается УВКБ ООН, составило 36 460 330 человек. Среди них – беженцы, лица, возвращающиеся в страну гражданской принадлежности или прежнего обычного местожительства, лица, перемещенные внутри страны и другие категории вынужденных мигрантов. Ниже приведена таблица «Количество лиц, подпадающих под мандат УВКБ ООН, по регионам»[39].

Регион

Итого лиц, которыми занимается УВКБ ООН, на январь 2010 г.

Центральная Африка и район Великих Озер

3 863280

Восточная Африка и Африканский Рог

5 020 570

Западная Африка

850 980

Южная Африка

486 090

Северная Африка

146 750

Средний Восток

4 607 400

Юго-Западная Азия

6 178 440

Центральная Азия

57 100

Южная Азия

1 632 270

Юго-Восточная Азия

4 825 690

Восточная Азия и Тихоокеанский регион

348 280

Восточная Европа

1 270 050

Юго-Восточная Европа

572 160

Центральная Европа

43 360

Северная, Западная и Южная Европа

2 247 650

Северная Америка и страны Карибского бассейна

570 170

Латинская Америка

3 740 090

Итого

36 460 330

Несмотря на то что УВКБ ООН стремится охватить своим мандатом как можно большее число вынужденных мигрантов, некоторые категории из них остаются за пределами действия мандата УВКБ ООН.

УВКБ ООН ведет активную деятельность на территории России. Правовым фундаментом этой деятельности является Соглашение между Правительством Российской Федерации и Управлением Верховного комиссара ООН по делам беженцев от 6 октября 1992 г.[40] В соответствии с данным Соглашением в Москве был учрежден офис Регионального Представителя Верховного комиссара ООН по делам беженцев.

Центральное место в определении правового статуса беженцев и других категорий вынужденных мигрантов занимает Конвенция о статусе беженцев 1951 г.[41], которая является правовым фундаментом глобальной системы международной защиты беженцев. Конвенция содержит общее определение понятия «беженец», не привязанное к определенным национальным группам. Согласно ст. 1 Конвенции «беженец – это лицо, находящееся вне страны гражданской принадлежности в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений и которое не может или не желает пользоваться защитой этой страны или вернуться в нее вследствие опасений стать жертвой преследований; или не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего прежнего обычного местожительства в результате подобных событий, не может или не желает вернуться в нее вследствие таких опасений».

Однако Конвенция 1951 г., несмотря на свой прогрессивный характер, содержала ряд ограничений, не позволявших охватить всех лиц, нуждающихся в международной защите. Это положение, ограничивавшее сферу применения Конвенции лицами, которые стали беженцами до 1 января 1951 г.[42] Также государства – участники Конвенции имели право на «географическую» оговорку в отношении ее применения[43]. Также положения Конвенции не распространялись на лиц, которые «в настоящее время пользуются защитой или помощью других органов или учреждений» кроме УВКБ ООН[44].

Для снятия временного и географического ограничений применения Конвенции государства в 1967 г.[45] подписали текст Протокола, касающегося статуса беженцев. Он отменил ограничения действия Конвенции во времени и пространстве. В настоящее время Конвенция и Протокол представляют собой универсальные международные соглашения. Участниками Конвенции являются 144 государства[46], а Протокола – 145[47]. Россия стала участницей данных международных договоров в феврале 1993 г.

Права и обязанности беженцев, относящиеся к режиму их проживания в стране убежища, устанавливаются в соответствии с нормами международного обычного и конвенционного права. Основные положения этих прав и обязанностей сформулированы в Конвенции о статусе беженцев 1951 г. и Протоколе 1967 г. Эти положения определяются как «минимальные стандартные нормы» правового статуса беженцев, который должен соответствовать в общих чертах правовому положению, которым пользуются проживающие в данной стране иностранцы.

Так, ст. 7 Конвенции 1951 г. предписывает государствам – участникам Конвенции предоставить беженцам правовое положение, которым «вообще пользуются иностранцы», кроме тех случаев, когда беженцам предоставляется более благоприятное правовое положение.

Государства вправе самостоятельно или на основе взаимности расширять объем прав и обязанностей беженцев. Такое расширение осуществляется, как правило, либо на основе специальных договоров и соглашений, заключаемых между государством, которое покинул беженец, и государством его нового местожительства, т. е. на основе договорной взаимности либо в соответствии с внутренним законодательством государства нового местожительства беженца, т. е. на основе законодательной взаимности.

Согласно Конвенции права, которыми вообще пользуются иностранцы на основе законодательной взаимности, предоставляются тем беженцам, которые прожили на территории данного государства в течение трех лет (п. 2 ст. 7). Беженцы, которые имели права и преимущества иностранцев в день вступления в силу Конвенции 1951 г.[48], продолжают ими пользоваться и в дальнейшем (п. 3 ст. 7).

Конвенция 1951 г. устанавливает четыре правовых режима обращения с беженцами:

1) национальный режим, т. е. режим, предоставляемый гражданам соответствующего государства;

2) режим, предоставляемый гражданам страны обычного места проживания беженца;

3) наиболее благоприятный режим, т. е. наиболее благоприятный режим, предоставляемый гражданам иностранного государства;

4) возможно более благоприятный режим и, во всяком случае, не менее благоприятный, чем тот режим, каким при тех же обстоятельствах обычно пользуются иностранцы.

Национальный режим предоставляется беженцам в отношении права исповедовать религию (ст. 4); права обращения в суд (ст. 16); права работы по найму в отношении тех беженцев, которые проживают в пределах страны не менее трех лет (п. 2а ст. 17) или имеют супруга, а также одного или нескольких детей, имеющих гражданство страны проживания беженца (п. 2b ст. 17); системы пайков, регулирующих распределение дефицитных продуктов (ст. 20); начального образования (п. 1 ст. 22); права на правительственную помощь (ст. 23); трудового законодательства и социального обеспечения (ст. 24); налогообложения (ст. 29).

Установленный для граждан страны обычного места проживания беженца режим предоставляется в отношении защиты прав на промышленную собственность, как то: прав на изобретения, чертежи и модели, товарные знаки, фирменные наименования и прав на литературные, художественные и научные произведения (ст. 14); права обращения в суд, в частности, в вопросах юридической помощи и освобождения от уплаты судебного залога (cautio judicatum solvi) (п. 3 ст. 16).

Наиболее благоприятный режим предоставляется в отношении права на создание и участие в ассоциациях, не имеющих политического характера и не преследующих целей извлечения выгоды, а также в отношении профессиональных союзов (ст. 15); права работы по найму в тех случаях, когда беженцы не удовлетворяют условиям, требуемым для получения национального режима (п. 1 ст. 17).

Наиболее благоприятный режим или, во всяком случае, не менее благоприятный, чем тот режим, каким при тех же обстоятельствах обычно пользуются иностранцы, предоставляется в отношении приобретения движимого и недвижимого имущества и прочих связанных с ним прав, а также в отношении арендных и иных договоров, касающихся движимого и недвижимого имущества (ст. 13); права заниматься самостоятельно сельским хозяйством, промышленностью, ремеслами и торговлей, а также прав учреждать торговые и промышленные товарищества (ст. 18); права заниматься свободными профессиями (ст. 19); жилищного обеспечения (ст. 21); в отношении возможности учиться, признания иностранных аттестатов, дипломов и степеней, освобождения от платы за обучение, а также в отношении предоставления стипендий (п. 2 ст. 22).

Помимо общих прав имеются специальные права, обусловленные особым положением беженцев как лиц, которые в большинстве случаев:

а) утратили фактическую и правовую связь с отечественным государством;

б) не имеют документов, на основании которых устанавливается их личный режим;

в) проникают в страну убежища незаконным способом.

Конвенция 1951 г. о статусе беженцев устанавливает, что личный статус беженца определяется законами страны его домицилия или, если у него такого не имеется, законами страны его проживания. При этом подчеркивается, что ранее приобретенные беженцами права, связанные с его личным статусом, и в частности права, вытекающие из брака, будут соблюдаться государством – участником Конвенции (ст. 12).

Государство берет на себя обязательство предоставлять беженцам, законно пребывающим на его территорию, право выбора места проживания и свободного передвижения в пределах его территории (ст. 26) и выдавать действительные удостоверения личности беженцам, находящимся на их территории и не обладающим действительными проездными документами (ст. 27).

На случай незаконного въезда или пребывания на территории государства беженцев, прибывших из территории, на которой их жизни или свободе угрожала опасность, в Конвенцию включено положение, освобождающее беженцев от наказания за незаконный въезд или пребывание. Это право обусловлено обязанностью беженцев без промедления явиться к властям и предъявить удовлетворительные объяснения своего незаконного въезда или пребывания (п. 1 ст. 31).

Конвенция устанавливает обязательство не высылать беженцев, законно проживающих на их территории, иначе, как по соображениям государственной безопасности или общественного порядка. При этом такая высылка должна производиться только во исполнение решений, вынесенных в судебном порядке. Особо оговаривается необходимость предоставления таким беженцам достаточного срока для получения законного права на въезд в другую страну (ст. 32).

Конвенция запрещает высылать или возвращать беженцев на границу страны, где их жизни или свободе угрожает опасность вследствие их расы, религии, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений (п. 1 ст. 33).

Обязанности беженцев сформулированы в ст. 2 Конвенции. В ней, в частности, говорится, что беженцы должны подчиняться законам и распоряжениям, а также мерам, принимаемым для поддержания общественного порядка страны, в которой они находятся.

Важное место в глобальной системе международной защиты беженцев занимают международные межправительственные организации, как специализирующиеся исключительно на этой проблеме, так и те, у которых это одно из нескольких направлений деятельности.

Международная организация по миграции (далее по тексту – МОМ) была создана в 1951 г. В настоящее время ее членами являются более 120 государств. Если в начале работа МОМ в основном была направлена на оказание помощи беженцам и перемещенным лицам в Европе, то позднее деятельность организации стала носить универсальный характер. Цели и функции МОМ включают организацию планомерной миграции граждан, перемещение определенных категорий беженцев, лиц, перемещенных внутри страны и других лиц, вынужденных покинуть страну своего происхождения, предоставление государствам консультационных, исследовательских, информационных и прочих услуг. МОМ разработала и реализовала много текущих и предстоящих программ, которые получили общее название «Выявление возможностей и управление миграционной политикой, администрирование, законодательство»[49].

За время своего существования МОМ оказала помощь около 10 млн беженцев и лиц, перемещенных внутри страны. МОМ сотрудничает с другими международными институтами международной защиты беженцев. В марте 1992 г. между Россией и МОМ было подписано Соглашение о сотрудничестве, согласно которому в Москве было учреждено Бюро этой организации[50].