Международно-правовое регулирование вынужденной и трудовой миграции

Декларация и План действий по вопросу о бедственном положении беженцев, репатриантов и перемещенных лиц в южной части Африки были приняты 24 августа 1988 г. В Декларации были сформулированы основные причины вынужденной миграции населения в регионе, приняты основополагающие принципы гуманитарной помощи, подчеркнута связь между оказанием поддержки, возмещением ущерба и помощью развивающимся странам, сформулирован и закреплен принцип «распределения бремени» («burden-sharing» principle).

Впервые в международной практике государства АС приняли решение о создании своей собственной системы международной защиты лиц, перемещенных внутри страны (ЛПВС), на основе международного договора. Основными причинами внутренних перемещений в Африке являются вооруженные конфликты, а также природные бедствия и реализация строительных проектов. Именно поэтому государствами данного континента предпринимают наиболее активные шаги по поиску и выработке решений в области защиты права данной категории вынужденных мигрантов.

В рамках работы Международной конференции по району Великих озер в Африке 15 декабря 2006 г. был принят Пакт о безопасности, стабильности и развитии в районе Великих озер[68]. Статья 12 Пакта предусматривает принятие Протокола по вопросу защиты ЛПВС и оказания им помощи, согласно которому государства, среди прочего, принимают на себя обязательство по имплементации Руководящих принципов по вопросу о перемещении лиц внутри страны 1998 г. (далее – Руководящие принципы) в национальное законодательство. В 2006 г. Протокол был принят[69], а в 2008 г. он вступил в силу. Однако Пакт (и Протокол) были ратифицированы всего лишь 11 государствами – участниками конференции и действует, таким образом, на субрегиональном уровне. В Протоколе предусмотрена достаточно узкая цель – имплементация Руководящих принципов в законодательство государств – участников Протокола. По этим причинам данный международный договор не может стать основополагающим документом для защиты ЛПВС в Африке.

Наоборот, Конвенция Африканского союза о защите лиц, перемещенных внутри страны, и оказании им помощи в Африке от 23 октября 2009 г., если ее ратифицируют все страны – члены Африканского союза, будет распространяться на 53 государства. Таким образом, Конвенция представляет собой документ, который будет действовать на региональном уровне. Конвенция состоит из преамбулы, содержащей обязательство государств по соблюдению прав ЛПВС без какой-либо дискриминации; и 23 статей, которые содержат определения (ст. 1), включающие определение ЛПВС, соответствующее положениям, Руководящих принципов; целей (ст. 2); обязательства государств (ст. 3–5, 9—13); обязательства международных организаций и гуманитарных учреждений (ст. 6); обязательства вооруженных групп (ст. 7); обязательства Африканского союза (ст. 8); контрольный механизм (ст. 14); заключительные положения (ст. 15–23).

Цели Конвенции состоят в том, чтобы развить и укрепить региональные и национальные меры для устранения основных причин внутреннего перемещения; создать правовые рамки для предотвращения внутреннего перемещения и для защиты ЛПВС, а также для поиска долгосрочных решений проблемы; закрепить обязательства государств, а также вооруженных групп и негосударственных субъектов в отношении внутреннего перемещения и защиты ЛПВС.

Одной из положительных черт Конвенции является достаточно широкий перечень оснований внутреннего перемещения, который включает природные бедствия, антропогенные катастрофы, изменение климата, осуществление проектов в области развития. Следует обратить внимание на тот факт, что в Конвенции не используется понятие «широкомасштабные проекты в области развития», в отличие от Руководящих принципов и Протокола по вопросу защиты ЛПВС и оказания им помощи. Вместо него используется термин «проект». Такая формулировка представляется наиболее удачной, поскольку является более широкой, что упрощает применение положений Конвенции на практике и ее толкование.

Несомненным достоинством Конвенции является и внушительный объем обязательств государств, которые делятся на обязательства общего характера; обязательства, касающиеся защиты от внутреннего перемещения; обязательства, касающиеся защиты и помощи; обязательства, касающиеся защиты в ходе внутреннего перемещения; обязательства в случае внутреннего перемещения в связи с осуществлением проектов; обязательства, касающиеся возвращения, интеграции или переселения; обязательства по выплате компенсации; обязательства по регистрации.

Одними из важных положений Конвенции являются п. 5 ст. 4 и п. 5 ст. 11, закрепляющие обязательства государств по отношению к сообществам, которые находятся в особой зависимости от своих земель и привязаны к ним. Однако государства должны предоставлять им защиту от перемещения в случае, если не затрагиваются первостепенные государственные интересы. Данная формулировка является более мягкой по сравнению, в частности, с Принципом 9 Руководящих принципов и п. 1 с) ст. 4 Протокола по вопросу защиты лиц, перемещенных внутри страны, 2006 г. о специальной защите таких сообществ. В случае возвращения сообществ занимаемые ими ранее земли должны быть им беспрепятственно возвращены.

Основной акцент в Конвенции делается не на объеме правового статуса ЛПВС, а на международные обязательства государств. Это следует отнести к одному из недостатков данного международного договора. Однако большинство юристов[70] выделяют другие основные недостатки Конвенции. Речь идет о том, что закрепленное в Конвенции положение о недискриминации является слишком узким и не содержит достаточного количества оснований, по которым запрещена дискриминация. Вместе с тем в преамбуле Конвенции государства подтверждают свою приверженность принципу защиты прав ЛПВС без дискриминации любого рода. Следует, однако, согласиться с критическими замечаниями, связанными с отсутствием в данном документе положения о том, что ЛПВС пользуются теми же правами, что и другие лица в соответствующем государстве (Принцип 1, п. 1 Руководящих принципов).

Конвенция закрепляет обязательства негосударственных субъектов, которые не могут стать ее участниками, в частности в ст. 7. Со своей стороны добавим, что если толковать данную статью с учетом п. 11 ст. 5 Конвенции[71], то можно утверждать, что речь идет скорее об обязательстве государств не допускать указанных в Конвенции нарушений, совершаемых вооруженными группами.

Конвенция не предусматривает эффективных механизмов контроля за ее исполнением. Согласно распространенному мнению Конференция государств – участников Конвенции не может считаться таким эффективным механизмом.

Несмотря на вышеуказанные недостатки, Конвенция Африканского союза о защите ЛПВС и оказании им помощи в Африке является важным шагом в закреплении юридически обязательных норм о защите ЛПВС на международном уровне.

Проблема защиты беженцев затронула и американский континент. На Международной конференции по проблеме центральноамериканских беженцев в Гватемале в 1989 г. также было обращено внимание на положение лиц, перемещенных внутри страны. Решение провести данную конференцию было принято в связи с необходимостью решения проблем беженцев и перемещенных лиц в Центральной Америке. Еще в 1987 г. в Гватемале на совещании на высшем уровне Эскипулас II было подписано соглашение «Пути установления прочного и стабильного мира в Центральной Америке». Раздел 8 соглашения возложил на государства обязательство предоставлять защиту и помощь беженцам и перемещенным лицам, появившимся в результате регионального кризиса, в особенности в том, что касается здравоохранения, образования, трудоустройства и безопасности и, кроме того, способствовать их репатриации, переселению или перемещению, при условии, что данные действия являются добровольными и осуществляются с учетом индивидуальных обстоятельств[72]. Исполнительная комиссия, созданная в соответствии с соглашением, постановила создать Подкомиссию по вопросам беженцев и перемещенных лиц в составе представителей стран Центральной Америки, чтобы изучить и рекомендовать пути содействия и облегчения добровольной репатриации, а также механизмы регионального сотрудничества и совместные с международным сообществом действия[73]. Таким образом, Конференция по проблеме центральноамериканских беженцев представляла собой еще одну возможность для обсуждения уже принятых и разработки новых механизмов сотрудничества по вопросам вынужденной миграции в регионе.

На конференции была принята Декларация и Согласованный план действий в интересах центральноамериканских беженцев, репатриантов и перемещенных лиц[74]. План действий предусматривал реализацию различных программ, направленных на улучшение правового положения ЛПВС. Такие программы должны быть направлены прежде всего на то, чтобы упростить возвращение в страну происхождения и восстановление их сообществ или их размещение в пределах национальной территории или в местах их фактического проживания. При этом основной целью таких действий должна являться интеграция ЛПВС и их участие в процессе развития на тех же условиях, на которых в нем участвуют граждане соответствующего государства (п. 30).

В 80-е гг. XX в. вспышка гражданских конфликтов в Центральной Америке привела к массовому исходу почти 1 млн человек, создав серьезные экономические и социальные проблемы для стран, в которые направлялись эти массовые потоки вынужденных мигрантов. В 1984 г. эти «принимающие» страны приняли Картахенскую декларацию о беженцах[75], которая установила правовые основы обращения с центральноамериканскими беженцами[76].

В п. 3 разд. III Декларации была отмечена необходимость рассмотрения вопроса о расширении определения «беженец», учитывая сложившееся в регионе положение, Конвенцию, регулирующую конкретные аспекты проблем беженцев (ст. I, п. 2), и доктрину, применяемую в докладах Межамериканской комиссии по правам человека. Таким образом, для применения в регионе было рекомендовано такое определение понятия «беженец», которое, включая в себя положения Конвенции 1951 г. и Протокола 1967 г., относит к беженцам тех лиц, которые бежали из страны, поскольку их жизни, безопасности или свободе угрожали всеобщее насилие, иностранная агрессия, внутренние конфликты, массовые нарушения прав человека или другие обстоятельства, приведшие к серьезному нарушению общественного порядка.

Поскольку данная Декларация является источником «мягкого права», то она не имеет обязательной юридической силы. Однако в последующие годы ее важное значение постоянно подчеркивалось как самой Организацией американских государств (далее по тексту – ОАГ), так и за ее пределами, в частности УВКБ ООН. Так, определение понятия «беженец», содержащееся в Декларации, было одобрено Генеральной ассамблеей ОАГ и Генеральной Ассамблеей ООН. Генеральная Ассамблея ОАГ в 1991 г. приняла Резолюцию «Правовое положение беженцев, репатриантов и перемещенных лиц в Американском полушарии»[77], в которой одобрила поддержку государствами положений Декларации, а также рекомендовала тем государствам, которые этого еще не сделали, продолжать укреплять национальные системы защиты беженцев.

Страны американского континента также сформулировали основные принципы убежища в Договоре Монтевидео о международном уголовном праве 1889 г., Гаванской конвенции о нормах, подлежащих соблюдению при предоставлении убежища 1928 г., Конвенции Монтевидео о политическом убежище 1933 г., Договоре Монтевидео о политическом убежище и беженцах 1939 г., Каракасской конвенции о дипломатическом убежище 1954 г., Каракасской конвенции о территориальном убежище 1954 г.

В 2010 г. латиноамериканские государства вновь подтвердили свою приверженность расширительному определению понятия «беженец», приняв Бразильскую декларацию о защите беженцев и лиц без гражданства[78]. В ее преамбуле подчеркивается «более широкие пределы защиты, предоставляемые в связи с использованием более широкого определения беженца, которое было отражено в национальном законодательстве некоторых стран региона. В ней также отмечена необходимость дальнейшего поиска долгосрочных решений проблем вынужденных мигрантов и содержится призыв к международному сотрудничеству в области оказания им помощи и защиты, обмену опытом, полученным при осуществлении Картихенской декларации и Плана действий, которые признаются важными инструментами сотрудничества государств по оказанию помощи ЛПВС и беженцам. В Декларации было также отмечено, что действующее национальное законодательство государств о беженцах и ЛПВС в государствах континента учитывает особенности, связанные с полом, возрастом, различия в положении данных лиц для того, чтобы оказывать помощь с учетом особых обстоятельств женщинам, мужчинам, детям, пожилым, инвалидам и др.

Как мы видим, определение, используемое странами Латинской Америки, основано на определениях, закрепленных в Конвенции 1951 г. и Протоколе 1967 г., а также Конвенции ОАЕ 1969 г. Это означает, что оно не включает такие основания для признания лица беженцем, как экологические причины. Однако эксперты УВКБ ООН считают, что оно является достаточным для данного региона, поскольку учитывает все обстоятельства, которые могут повлиять на общественный порядок так сильно, что жизнь, безопасность и свобода личности окажутся под серьезной угрозой. Было признано, что хотя экологические факторы и играют определенную роль в Центральной Америке, они не носят столь серьезный характер, который угрожал бы физической неприкосновенности личности в странах региона[79]. С этим утверждением нельзя согласиться. Примеры Фукусимы или Чернобыля показали, что природные и антропогенные катастрофы могут приобретать универсальный характер и затрагивать многие, а в долгосрочной перспективе – все государства. Поэтому наиболее удачной следует признать формулировку, которая включала бы наибольшее количество возможных ситуаций, влекущих за собой появление значительных потоков беженцев. С другой стороны, не все государства готовы согласиться с таким широким определением, поскольку не заинтересованы в принятии беженцев.

На первый взгляд кажется, что в Африке и Америке были достигнуты наибольшие успехи в области международно-правового регулирования вынужденной миграции. Однако в доктрине подчеркивается, что несмотря на «оптимистичный тон», принятые странами данных континентов документы не позволяют сделать вывод, что государства приняли на себя международные обязательства по предоставлению убежища. Тяжелое экономическое положение африканских и южноамериканских стран не позволило им конкретизировать свои обязательства в отношении территориального убежища, и обращение с беженцами в большей степени связано с обстоятельствами, чем с согласованной политикой в области принятия беженцев[80].

Что касается ЕС, то необходимо отметить, что данная региональная международная организация первоначально не преследовала цели регулирования миграционных потоков, а создавалась в целях экономической интеграции. Однако в связи с постепенным развитием и расширением ЕС возникла необходимость регулирования не только трудовой, т. е. по своей природе экономической, не вынужденной миграции, но и миграции беженцев и иных категорий населения, которые покинули места жительства не по своей воле.

Долгое время в рамках ЕС вообще игнорировали проблему вынужденной миграции. Единственным правовым актом ЕС, в который были включены положения о беженцах до 1999 г., был Регламент 1408/71 о координации систем социального обеспечения в государствах-членах. Он предусматривает прямое включение беженцев в его содержание и определение беженцев, которое соответствует определению, указанному в Конвенции 1951 г. о статусе беженцев. Когда в 2001 г. право беженцев на равное отношение в системе социального обеспечения, гарантированное регламентом, было оспорено, Суд ЕС отказался толковать регламент в интересах беженцев, постановив, что регламент требует, чтобы лицо было приписано к системе социального обеспечения нескольких государств-членов, тогда оно может ею пользоваться. Поскольку беженцы не имеют права на свободное передвижение, они заперты в одном государстве-члене и не имеют возможности интегрироваться в систему социального обеспечения[81].

Однако постепенно, с увеличением числа лиц, желающих перебраться в Европу на правах беженцев, и осознанием необходимости более подробного правового регламентирования территориального убежища, в ЕС начали приниматься специальные документы, направленные на решение проблем миграции. Для регулирования потоков вынужденных мигрантов государства – члены ЕС используют различные правовые инструменты: заключение международных договоров и принятие документов в рамках самого Союза.

В 1990 г. государствами – членами ЕС была принята Дублинская конвенция, определяющая государство, ответственное за рассмотрение ходатайств о предоставлении убежища, поданных в одном из государств – членов европейского сообщества[82]. Одной из ее целей было сокращение числа так называемых беженцев на орбите (rebugees in orbit). Впервые данное понятие было предусмотрено в меморандуме неправительственных организаций по проекту Конвенции ООН о территориальном убежище в октябре 1976 г. В меморандуме, переданном Совету Европы, УВКБ ООН объяснил, что под данным термином следует рассматривать беженцев, которые не высылаются или не возвращаются в государство происхождения, где существует угроза преследования, но в то же время им не предоставляется убежище в государстве, в котором они подали хадатайство, и которые вынуждены переезжать из одной страны в другую[83]. Данную ситуацию была призвана урегулировать Дублинская конвенция 1990 г. В доктрине отмечается, что подобная категория беженцев не является новой: Верховный комиссар по делам беженцев Лиги Наций Фритьоф Нансен уже столкнулся с проблемой таких беженцев, в отношении которых перекладывали ответственность друг на друга Германия и Польша. Но эти беженцы назывались «пинг-понг беженцами»[84].

Однако вскоре при применение Конвенции возникали трудности. Например, изначальные проблемы, связанные с выявлением граждан третьих стран, которые уже подали ходатайство о предоставлении убежища в другом государстве-члене. Все возникшие проблемы были учтены при дальнейшем совершенствовании правовой базы для регулирования миграции в рамках ЕС[85].

Также следует упомянуть и Шенгенские соглашения, которые относятся в большей степени к добровольной миграции. В них, в частности, упоминаются обязательства государств согласно Конвенции о статусе беженцев 1951 г. С данными документами также тесно связан Кодекс о границах ЕС, который был принят с целью объединения всех правил об установлении внутреннего контроля на границах. Однако в доктрине правила о контроле на границах в ЕС охарактеризованы как сложные и противоречивые, особенно на начальном этапе становления. Речь идет о праве государств осуществлять контроль и проверки на внутренних границах. С принятием Кодекса встал, в частности, вопрос: улучшит ли он каким-либо образом Шенгенскую конвенцию, которая прямо не запрещает государствам-членам просто отказать в принятии лиц, ищущих убежище, на внешних границах. Было высказано предположение, что взятые все вместе ссылки на Конвенцию о статусе беженцев 1951 г. в шенгенских правилах и Кодексе о границах, а также права человека, предоставляемые общими принципами права ЕС (после интеграции шенгенских достижений в право ЕС) могли бы быть истолкованы, так, что положения шенгенских правил и Кодекса о границах запрещали бы отказ в предоставлении убежища на границе[86].

Среди важных аспектов правового режима лиц, ищущих убежище, в Дублинской конвенции и Конвенции о применении Шенгенского соглашения 1990 г. можно отметить тот факт, что они являются объектом действий государства. Данные категории вынужденных мигрантов не имеет реальных прав и доступа к эффективной защите. Их судьба зависит от воли государства-члена. Оба договора предусматривают три принципа в отношении лиц, ходатайствующих о предоставлении убежища: во-первых, если одно государство-член рассматривает ходатайство о предоставлении убежища и отклоняет его, данный отказ действителен для всех государств-членов (несмотря на то, что признание за лицом статуса беженца является актом, действующим на территории всего лишь одного государства).

Во-вторых, государства-члены определяют, в каком из них лицо, ищущее убежище, имеет право на подачу и рассмотрение его ходатайства о предоставлении убежища. Таким образом, тот факт, что лицо имеет родственников второй степени родства, или друзей, или возможности трудоустройства в одном государстве-члене, но не в другом, и желает подать заявление о предоставлении убежища в данном государстве-члене, не имеет значения при распределении ответственности между государствами-участниками согласно вышеуказанным договорам.

В-третьих, ответственность за вынесение решений по ходатайствам о предоставлении убежища и ответственность за лицо, которое подает заявление, рассматривается в обоих договорах как бремя и наказание государства-члена, которое разрешило данному лицу въехать на территорию Союза[87].

В рамках ЕС получила широкое распространение идея о создании общей европейской системы убежища. В 2007 г. в связи с этим Комиссия ЕС приняла «Зеленую книгу» о будущей общей европейской системе убежища[88]. Завершить создание данной системы планируется в 2012 г.

В данном документе содержатся важные положения касательно подачи ходатайств о предоставлении убежища, условий приема лиц, ищущих убежища, и их защиты.

По первому вопросу Комиссия ЕС предложила:

– расширить возможности подачи ходатайств о предоставлении убежища, совершенствуя защиту лиц, ищущих убежища, которые подают ходатайства на границе;

– гармонизировать внутригосударственные правила, действующие в сферах, которые не охвачены или частично охвачены положениями, выработанными на первом этапе, в частности, в отношении качества процедуры принятия решений, оценки соответствующих документов, предъявляемых лицами, ищущими убежища, и процедур обжалования решений;

– повторно оценить механизмы процедуры, выработанные на первом этапе гармонизации, в частности: понятия «безопасное государство происхождения», «третье безопасное государство», «европейское третье безопасное государство».

По второму вопросу Комиссия ЕС рекомендовала ограничить права на оценку, предусмотренные действующими положениями Директивы Совета 2003/9/EC об установлении минимальных стандартов приема лиц, ищущих убежище, в государствах-членах. Такие ограничения касаются:

– доступа к рынку труда;

– форм и стандартов существенных условий приема.

Что касается третьего вопроса – защиты лиц, ищущих убежища, – то Комиссия ЕС предложила принять следующие меры:

– гармонизировать в большей степени критерии приемлемости заявления о предоставлении убежища;

– уточнить определение понятий, используемых для установления по оснований по предоставлению защиты;

– конкретизировать перечень и правовое содержание прав и привилегий, связанных с предоставлением защиты, особенно тех, которые касаются вида на жительство, социального обеспечения и здравоохранения, образования и занятости;

– ввести единый статус, который применялся бы ко всем лицам, ищущим убежище, или дополнительную защиту;

– определить правовой статус, предоставляемый лицам, не имеющим права на международную защиту в соответствии с правовыми системами, созданными на первом этапе, но согласно действующему международному праву обладающим правом на защиту от высылки;

– учредить систему взаимного признания решений органов государственной власти государств – членов ЕС, касающихся предоставление убежища.

В 2008 г. Совет ЕС разработал и принял Пакт об иммиграции и убежище[89], который закрепил пять основных обязательств, которые должны стать основой для принятия конкретных мер. В частности, было предложено учредить «Европейское убежище» («Europe of asylum»), Общую европейскую систему убежища. Для этого Европейский совет предложил:

– учредить в 2009 г. Европейское бюро по поддержке, которое должно упростить обмен информацией, анализ и обмен опытом между государствами – членами ЕС и осуществлять сотрудничество между ведомствами, рассматривающими ходатайства о предоставлении убежища. Данное бюро не наделено полномочиями по рассмотрению ходатайств и принятию решений, но использует общий опыт государств происхождения с целью оказания помощи в согласовании внутригосударственной практики государств – членов ЕС, процедур и решений между собой;

– организовать единую процедуру предоставления убежища, включающую общие гарантии, и определить единый правовой статус беженцев и лиц, получающих дополнительную помощь;

– установить процедуры, применяемые в случаях «массового исхода» беженцев в государства-члены, которые позволят направлять должностных лиц из других государств-членов для оказания помощи;

– укрепить сотрудничество между УВКБ ООН и государствами-членами ЕС для обеспечения более эффективной защиты лиц за пределами территории государства – члена ЕС;