Международно-правовое регулирование вынужденной и трудовой миграции

3. Рекомендация Парламентской Ассамблеи Совета Европы № 1624 2003 г. «Общая политика по миграции и убежищу»[118] предусматривает необходимость проведения четких правовых отличий мигрантов от беженцев.

4. Рекомендация Парламентской Ассамблеи Совета Европы № 817 от 1977 г. «О праве на убежище»[119] предусматривает, что государства-члены Совета Европы взяли на себя широкие и четко сформулированные международно-правовые обязательства в области прав человека и основных свобод, подписав Европейскую конвенцию по правам человека. С учетом этого Комитету министров было рекомендовано призвать все правительства государств-членов, признать право на индивидуальные ходатайства в соответствии с ЕКПЧ и, если это право признано, приостановить высылку заинтересованного лица в государство, где его жизнь может подвергнуться серьезной опасности, обращению, несовместимому с положениями Конвенции по правам человека, до принятия соответствующего решения ЕСПЧ; придерживаться либерального подхода в отношении лиц, ищущих убежище на своей территории, на основе принципов, изложенных в Резолюции (67) 14 Комитета министров, и основных соглашений, касающихся беженцев.

5. Рекомендация № R (1981) 16 Комитета министров Совета Европы государствам-членам о согласовании национальных процедур, касающихся убежища[120], содержит основные принципы, которые следует применять в отношении процедур определения статуса беженца. Среди таких принципов: строгое соблюдение принципа невысылки беженцев в страну, где их жизнь подвергается серьезной опасности, формирование центрального органа государственной власти, наличие права обжаловать решения органов государственной власти в отношении ходатайства о предоставлении убежища, выдача соответствующих документов по признании лица беженцем, сотрудничество с УВКБ ООН по вопросам предоставления убежища.

6. Рекомендация № R (1984) 1 Комитета министров Совета Европы государствам-членам о защите лиц, формально не признаваемых беженцами[121], содержит очень важное предложение, позднее ставшее широко применяться многими европейскими государствами: без ущерба для ст. 33 Конвенции 1951 г. о статусе беженцев ни одно лицо не должно получать отказ в допуске в страну на границе, отклоняться, высылаться или подвергаться иным подобным мерам, которые, как следствие, вынудили бы его вернуться или остаться на территории, на которой он испытывает вполне обоснованные опасения стать жертвой преследований по основаниям, изложенным в ст. 1 Конвенции 1951 г., независимо от того, признано это лицо беженцем или нет.

7. Рекомендация № R (1994) 5 Комитета министров Совета Европы о руководящих принципах, касающихся прибытия лиц, ищущих убежища, в европейские аэропорты, предусматривает, что рассмотрение всех ходатайств о предоставлении убежища, подаваемых в аэропорту, должно быть гарантировано в соответствии с принципом верховенства права, на основе внутригосударственного права и международных обязательств каждого государства[122].

Совет Европы активно сотрудничает с УВКБ ООН. Правовой основой такого сотрудничества стал подписанный между ними Меморандум о взаимопонимании 1999 г. и Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН о сотрудничестве между Организацией Объединенных Наций и Советом Европы 2008 г. Организации осуществляют сотрудничество по следующим вопросам:

– незаконное задержание лиц, ищущих убежище, и беженцев;

– расовая дискриминация, ксенофобия, антисемитизм и нетерпимость;

– отсутствие доступа к правосудию: обе организации содействуют применению процедуры незамедлительной регистрации;

– социальная и экономическая интеграция;

– любые формы насилия;

– принудительное возвращение или высылка[123].

Значительную роль в области международной защиты беженцев и других категорий вынужденных мигрантов играет Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ). Особенность ее деятельности в этой сфере заключается в том, что «процедуры ОБСЕ, возможно, не имеют строго нормативного характера, свойственного международному договору»[124]. Вопрос о сотрудничестве государств в рамках ОБСЕ постоянно находится в центре внимания на каждой встрече[125]. Например, на Венской встрече 1986–1987 гг. государства-участники СБСЕ[126] обсудили комплекс вопросов, касающихся миграции, включая свободу покидать любую страну, включая свою собственную, и возвращаться туда, а также право беженцев на репатриацию[127].

В Заключительном документе Копенгагенской конференции СБСЕ по человеческому измерению также были подтверждены основные права человека, включая свободу передвижения и всеобъемлющее право на эффективные средства правовой защиты[128]. Позднее, в ноябре 1990 г., государства СБСЕ приняли Парижскую хартию для новой Европы с руководящими принципами укрепления демократических институтов, поощрения богатого вклада национальных меньшинств, борьбы против всех форм этнической розни и дискриминации и т. д.[129]

Несмотря на тот факт, что процесс сотрудничества в рамках ОБСЕ носит во многом формальный, необязательный характер[130], неоднократное подтверждение государствами-участниками основных принципов, а также формирование и развитие новых структур ОБСЕ – важное доказательство укрепления нормы о сотрудничестве и процесса все более широкого участия государств в этой региональной системе сотрудничества по вопросам защиты беженцев и других категорий вынужденных мигрантов.

Распад СССР, образование новых независимых государств, ухудшение политической и экономической обстановки в республиках бывшего СССР, начало вооруженных конфликтов вызвали массовые потоки беженцев и лиц, перемещенных внутри страны, в этом регионе. Начиная с 1989 г. внутри стран СНГ и между ними переместилось более 10 млн человек – каждый тридцатый житель региона[131]. В 1991 г., когда распался Советский Союз, общее число лиц, живших за пределами своих «родных» республик или автономных областей, составляло от 54 млн до 65 млн человек, или пятую часть общей численности населения. Все это способствовало началу активного регионального сотрудничества новых государств по решению проблем беженцев в рамках созданного в 1991 г. Содружества независимых государств и его институтов.

С целью решения проблем беженцев в рамках Содружества 24 сентября 1993 г. семь государств – членов[132] СНГ подписали в Москве Соглашение о помощи беженцам и вынужденным переселенцам, дополненное 10 февраля 1995 г. По состоянию на 1 октября 2010 г. Соглашение пописали 9 государств – участников СНГ (Азербайджан, Армения, Беларусь, Казахстан, Кыргызстан, Россия, Таджикистан, Туркменистан, Узбекистан), из которых 6 государств его ратифицировали (Узбекистан, Армения, Таджикистан, Россия, Кыргызстан, Беларусь).

Соглашение содержит определение понятия «беженец», в основном совпадающее с определением ст. 1 Конвенции о статусе беженцев 1951 г. Определение только конкретизирует обстоятельства, вынудившие беженцев покинуть место своего постоянного жительства, – «вооруженные и межнациональные конфликты».

Однако Соглашение дало рождение новой международно-правовой категории вынужденных мигрантов – «вынужденный переселенец». В соответствии со ст. 2 Соглашения 1993 г. «вынужденным переселенцем признается лицо, которое, являясь гражданином Стороны, предоставившей убежище, было вынуждено покинуть место своего постоянного жительства на территории другой Стороны вследствие совершенного в отношении него или членов его семьи насилия или преследования в иных формах, либо реальной опасности подвергнуться преследованию по признаку расовой или национальной принадлежности, вероисповедания, языка, политических убеждений, а также принадлежности к определенной социальной группе в связи с вооруженными и межнациональными конфликтами»[133].

Помимо этого Соглашение регулирует следующие вопросы: обязательства государств-участников, создание Межгосударственного фонда помощи беженцам и вынужденным переселенцам, содействие Консультативного Совета по труду, миграции и социальной защите населения государств – участников СНГ, права и обязанности беженцев и т. д.

Необходимо отметить, что Соглашение носит декларативный характер, так как в нем не предусмотрены ни механизм контроля над исполнением положений соглашения, ни меры ответственности государств-участников соглашения. Все это, по сути, превращает данный документ в очередное заявление о намерениях, а не в эффективный документ о сотрудничестве.

Соглашение также не учитывает новых тенденций в оказании помощи не только беженцам по смыслу Конвенции 1951 г., но и другим категориям вынужденных мигрантов, которые объединены в рамках понятия «лица, нуждающиеся в международной защите».

Во исполнение ст. 8 Соглашения 1993 г. семь государств – участников СНГ 10 февраля 1995 г. приняли решение о создании Межгосударственного фонда помощи беженцам и вынужденным переселенцам[134]. В соответствии с Положением о Фонде его основными задачами являются: аккумулирование финансовых и материальных средств для оказания помощи вышеуказанным категориям населения; распределение средств между государствами – участниками Соглашения, принимающими беженцев и вынужденных переселенцев, в целях организации их переселения и обустройства; содействие государственным органам и общественным организациям в защите гражданских, экономических и социальных прав беженцев и вынужденных переселенцев, а также пропаганда идей милосердия, справедливости, привлечения внимания общественности к проблемам данных категорий лиц.

Фонд состоит из учредителей и членов Фонда. Учредителями являются государства – участники Соглашения, которые обязаны своевременно вносить установленные взносы в бюджет Фонда и активно содействовать выполнению его задач и функций. Учредители имеют право через своих полномочных представителей вносить на рассмотрение руководящих органов Фонда предложения по вопросам, входящим в круг деятельности Фонда, и участвовать в их обсуждении; участвовать в разработке программ оказания помощи беженцам и вынужденным переселенцам; участвовать в распределении средств Фонда.

Членами Фонда могут быть юридические и физические лица, общественные организации. Члены Фонда вносят взносы либо оказывают Фонду содействие другими материальными средствами.

Высшим органом Фонда является Административный совет, в который входят по одному представителю от государств – участников Соглашения 1993 г. и председатель Исполнительного комитета Фонда. Административный совет собирается на совещания два раза в год. В его обязанности входит определение размеров ассигнований, направляемых на решение задач Фонда; подготовка Совету глав правительств СНГ предложений о размерах ежегодных взносов в Фонд; утверждение персонального состава Исполкома Фонда; утверждение структуры Фонда и др.

Исполнительный комитет Фонда является постоянно действующим и распорядительным органом Фонда. В его состав входят председатель, его заместитель и руководители подразделений Фонда. Исполком подготавливает вопросы, относящиеся к компетенции Административного совета Фонда, и представляет их на его рассмотрение; поддерживает отношения с правительственными органами, неправительственными и международными организациями, частными лицами по вопросам деятельности Фонда; решает текущие вопросы его деятельности.

Однако один Фонд не может решить проблем беженцев и вынужденных переселенцев на территории стран – участниц Соглашения и СНГ. Да и сам Фонд сталкивается с определенными проблемами в своей деятельности. По мнению экспертов, противоречивость интересов стран – участниц Соглашения 1993 г., принимающих беженцев и вынужденных переселенцев (с одной стороны), и государств происхождения (с другой) при непроработанности механизма поступления средств в Фонд и отсутствии санкций способны заблокировать деятельность Фонда. Прибавьте сюда и тот факт, что в Фонде участвуют только семь государств – участников СНГ. Значит, беженцы и вынужденные переселенцы из других государств – членов СНГ не смогут воспользоваться помощью Фонда[135].

Еще одна проблема, которая может возникнуть в процессе деятельности Фонда, заключается в круге лиц, подпадающих под сферу его деятельности. Согласно Положению о Фонде его деятельность распространяется только на беженцев и вынужденных переселенцев, пересекающих государственные границы стран Содружества. Его деятельность не распространяется на другие категории вынужденных мигрантов и лиц, нуждающихся в международной помощи, которым в настоящее время УВКБ ООН оказывает необходимые защиту и помощь.

В рамках СНГ было разработано еще несколько международноправовых документов, касающихся беженцев. Среди них Соглашение о первоочередных мерах по защите жертв вооруженных конфликтов от 24 сентября 1993 г., Соглашение по вопросам, связанным с восстановлением прав депортированных лиц, национальных меньшинств и народов от 9 октября 1992 г., Меморандум о сотрудничестве в области миграции от 8 июля 1994 г., Устав СНГ от 22 января 1993 г., Конвенция СНГ о правах и основных свободах человека от 26 мая 1995 г. и ряд других.

Как отмечалось выше, Россия присоединилась к Конвенции о статусе беженцев 1951 г. и Протоколу, касающемуся статуса беженцев, 1967 г. в феврале 1993 г. Для приведения национального права в области вынужденной миграции в соответствие с данными международными договорами в России был разработан и принят Закон РФ «О беженцах» от 19 февраля 1993 г. № 4528-1[136], в который в последующие годы вносились изменения и дополнения.

Закон РФ «О беженцах» четко определяет понятие «беженец», которое, в общем, соответствует Конвенции о статусе беженцев и Соглашению о помощи беженцам и вынужденным переселенцам 1993 г. Закон предусматривает процедуру подачи лицом, ищущим убежище, соответствующего ходатайства. Сама процедура предусматривает определенные этапы: 1) обращение с ходатайством о признании беженцем; 2) предварительное рассмотрение ходатайства; 3) принятие решения о выдаче свидетельства о рассмотрении ходатайства по существу либо в отказе в рассмотрении ходатайства по существу; 4) выдачу свидетельства либо уведомления об отказе в рассмотрении ходатайства по существу; 5) рассмотрение ходатайства по существу; 6) принятие решения о признании беженцем либо об отказе в признании беженцем; 7) выдачу удостоверения беженца либо уведомления об отказе в признании беженцев.

Статус беженцев на территории Российской Федерации по своему правовому содержанию полностью совпадает с положениями Конвенции о статусе беженцев 1951 г. Помимо Закона РФ «О беженцах» в России принят целый ряд законов и подзаконных актов, которые более подробно регламентируют правовое положение беженцев на территории Российской Федерации.

По официальным данным Федеральной миграционной службы России, в период с 2005 по 2010 гг. с ходатайством о признании беженцем обратилось 12 114 иностранных граждан и лиц без гражданства, из которых беженцами было признано 796 человек[137].

Закон РФ «О беженцах» также содержит определение понятия «временное убежище». В соответствии с п. 2 ст. 12 Закона РФ «О беженцах» временное убежище может быть предоставлено иностранному гражданину или лицу без гражданства, если они: 1) имеют основания для признания беженцем, но ограничиваются заявлением в письменной форме с просьбой о предоставлении возможности временно пребывать на территории Российской Федерации; 2) не имеют оснований для признания беженцем по обстоятельствам, предусмотренным законодательством, но из гуманных побуждений не могут быть выдворены (депортированы) за пределы территории Российской Федерации. Порядок предоставления временного убежища на территории РФ регулируется постановлением Правительства РФ от 9 апреля 2001 г. № 274 «О предоставлении временного убежища на территории Российской Федерации»[138]. По официальным данным Федеральной миграционной службы России, в период с 2005 по 2010 гг. с ходатайством о предоставлении временного убежища обратились 8928 иностранных граждан и лиц без гражданства, из которых временное убежище получили 4504 человека[139].

Закон РФ «О вынужденных переселенцах» от 19 февраля 1993 г.[140] с внесенными в него позднее изменениями и дополнениями определяет правовой статус вынужденных переселенцев. В соответствии со ст. 1 вынужденный переселенец – это гражданин Российской Федерации, покинувший место жительства вследствие совершенного в отношении его или членов его семьи насилия или преследования в иных формах либо вследствие реальной опасности подвергнуться преследованию по признаку расовой или национальной принадлежности, вероисповедания, языка, а также по признаку принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений, ставших поводами для проведения враждебных кампаний в отношении конкретного лица или группы лиц, массовых нарушений общественного порядка. По обстоятельствам, предусмотренным п. 1 той же статьи, вынужденным переселенцем также признается:

1) гражданин Российской Федерации, вынужденный покинуть место жительства на территории иностранного государства и прибывший на территорию Российской Федерации;

2) гражданин Российской Федерации, вынужденный покинуть место жительства на территории одного субъекта Российской Федерации и прибывший на территорию другого субъекта Российской Федерации.

Претендовать на получение статуса вынужденного переселенца могут иностранный гражданин или лицо без гражданства, постоянно проживающие на законных основаниях на территории Российской Федерации и изменившие место жительства в пределах территории Российской Федерации по обстоятельствам, предусмотренным п. 1 ст. 1 Закона РФ «О вынужденных переселенцах». Вынужденным переселенцем признается также гражданин бывшего СССР, постоянно проживавший на территории республики, входившей в состав СССР, получивший статус беженца в Российской Федерации и утративший этот статус в связи с приобретением гражданства Российской Федерации, при наличии обстоятельств, препятствовавших данному лицу в период действия статуса беженца в обустройстве на территории Российской Федерации.

Для приобретения статуса вынужденного переселенца лицо лично или через уполномоченного представителя подает ходатайство о признании его вынужденным переселенцем в Федеральную миграционную службу РФ либо в дипломатическое или консульское учреждение России в государстве своего пребывания, которые направляют ходатайство в соответствующий орган ФМС России. В случае принятия положительного решения по окончании рассмотрения ходатайства лицо получает соответствующее удостоверение. Статус вынужденного переселенца предоставляется сроком на пять лет с возможностью его последующего продления на последующий год по заявлению вынужденного переселенца.

В соответствии со ст. 6 Закона вынужденный переселенец имеет право:

1) самостоятельно выбрать место жительства на территории Российской Федерации, в том числе в одном из населенных пунктов, предлагаемых ему территориальным органом федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции. Вынужденный переселенец может в соответствии с установленным порядком проживать у родственников или у иных лиц при условии их согласия на совместное проживание независимо от размера занимаемой родственниками или иными лицами жилой площади;

2) при отсутствии возможности самостоятельного определения своего нового места жительства на территории Российской Федерации получить у федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, или его территориального органа в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации, направление на проживание в центре временного размещения вынужденных переселенцев либо в жилом помещении из фонда жилья для временного поселения вынужденных переселенцев;

3) на получение содействия в обеспечении их проезда и провоза багажа к новому месту жительства или к месту пребывания. При этом малообеспеченные лица (одинокий пенсионер, одинокий инвалид, семья, состоящая только из пенсионеров и (или) инвалидов, одинокий родитель (заменяющее его лицо) с ребенком или детьми в возрасте до восемнадцати лет, многодетная семья с тремя и более детьми в возрасте до восемнадцати лет) имеют право на компенсацию расходов на проезд и провоз багажа от места временного поселения к новому месту жительства или к месту пребывания на территории Российской Федерации в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации.

Помимо прав и преимуществ Закон РФ «О вынужденных переселенцах» налагает на вынужденного переселенца определенные обязанности. Они заключаются в том, что он обязан: 1) соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы; 2) соблюдать установленный порядок проживания в центре временного размещения вынужденных переселенцев в жилом помещении из фонда жилья для временного поселения вынужденных переселенцев; 3) при перемене места жительства перед выездом сняться с учета в территориальном органе федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, и в течение одного месяца встать на учет в территориальном органе федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции; 4) проходить ежегодный переучет в сроки, устанавливаемые территориальным органом федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции.

Доктрина международного права неоднозначно подходит к понятию «вынужденный переселенец». Зарубежные юристы-международники полагают, что правовой статус «вынужденного переселенца», который является гражданином государства, предоставившего такой статус, ничем не отличается от правового статуса обычных граждан. Более того, получение помощи от собственного государства не должно быть мотивировано подтверждением со стороны граждан определенных обстоятельств[141]. С точки зрения практики УВКБ ООН вынужденный переселенец рассматривается как лицо, перемещенное внутри страны.

По официальным данным Федеральной миграционной службы России, на 1 ноября 2007 г. в России было зарегистрировано в качестве вынужденных переселенцев 78 309 человек. За период с 2009 по 2010 гг. (сведения за десять месяцев) численность вынужденных переселенцев составила 44 307 человек[142].

Таким образом, в рамках различных регионов были выработаны международные акты императивного и рекомендательного характера, отражающие их специфику. Как и в документах, принятых на универсальном уровне, в региональных актах не содержится какого-либо определения понятия «вынужденный мигрант» или «вынужденная миграция».

Можно выделить следующие основные документы о вынужденной миграции в каждом регионе.

Африка:

– Конвенция 1969 г. по конкретным аспектам проблем беженцев в Африке;

– Протокол по вопросу защиты ЛПВС и оказания им помощи к Пакту о безопасности, стабильности и развитии в районе Великих озер 2006 г.;

– Конвенция Африканского союза о защите лиц, перемещенных внутри страны, и оказании им помощи в Африке 2009 г.

Латинская Америка:

– Договор Монтевидео о международном уголовном праве 1889 г.;

– Гаванская конвенция о нормах, подлежащих соблюдению при предоставлении убежища 1928 г.;

– Конвенция Монтевидео о политическом убежище 1933 г.;

– Договор Монтевидео о политическом убежище и беженцах 1939 г.;

– Каракасская конвенция о дипломатическом убежище 1954 г.;

– Каракасская конвенция о территориальном убежище 1954 г.;

– Картахенская декларация о беженцах, принятая на Коллоквиуме по теме «Международная защита беженцев в Центральной Америке, Мексике и Панаме: юридические и гуманитарные проблемы», проходившем в Картахене (Колумбия) с 19 по 22 ноября 1984 г.;

– Бразильская декларация о защите беженцев и лиц без гражданства 2010 г.

Европейский союз:

– Дублинская конвенция, определяющая государство, ответственное за рассмотрение ходатайств о предоставлении убежища, поданных в одном из государств – членов Европейского сообщества, 1990 г.;

– Конвенция 1990 г. о применении Шенгенского соглашения от 14 июня 1985 г. между правительствами государств Экономического союза Бенилюкс, Федеративной Республики Германии и Французской Республики о постепенной отмене контроля на общих границах;

– Лиссабонский договор, подписанный в 2007 г.;

– Регламент Совета Европейского союза № 343/2003 от 18 февраля 2003 г., устанавливающий критерии и механизмы определения государства-члена, ответственного за рассмотрение заявления о предоставлении убежища, поданного в одном из государств-членов гражданином третьей страны;

– Директива Совета 2004/83/EC от 29 апреля 2004 г. о минимальных стандартах для квалификации и статуса граждан третьих стран или лиц без гражданства в качестве беженцев или лиц, нуждающихся в иной международной защите, и содержании предоставляемой защиты (Директива о квалификации.

Совет Европы: