La lección nórdica: Trayectorias de desarrollo en Noruega, Suecia y Finlandia

Primera edición, FCE Chile, 2021

Ahumada, José Miguel, Eszter Wirth, y Fernando Sossdorf

La lección nórdica: trayectorias de desarrollo en Noruega, Suecia y Finlandia / José Miguel Ahumada, Eszter Wirth, Fernando Sossdorf; pról. de Enrique V. Iglesias. - Santiago de Chile : FCE, Instituto de Estudios Internacionales, Universidad de Chile, 2021

ISBN 978-956-289-235-3

ISBN digital 978-956-289-237-7

1. Chile – Crecimiento sustentable – Siglo xxi 2. Chile – Desarrollo económico – Siglo xxi 3. Chile – Condiciones económicas – Siglo xxi 4. Chile – Políticas económicas – Siglo xxi 5. Noruega – Políticas económicas – Siglo xxi – Estudio de caso 6. Suecia – Políticas económicas – Siglo xxi – Estudio de caso 7. Finlandia – Políticas económicas – Siglo xxi – Estudio de caso I. Wirth, Eszter, coaut. II. Sossdorf, Fernando, coaut. III. Iglesias, Enrique V., pról. IV. Ser. IV. t.

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ISBN 978-956-289-235-3

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ÍNDICE

Prólogo

Introducción

Capítulo I ESTADO, PETRÓLEO Y FONDO SOBERANO: EL CUENTO DE LA CENICIENTA EN NORUEGA Eszter Wirth

Introducción

1. Posguerra y reconstrucción: 1945-1950

2. Crecimiento y cambio estructural: 1950-1970

3. Las primeras dos décadas convulsas tras el descubrimiento del petróleo

4. Años 80: Liberalización financiera y política fiscal expansiva

5. La consolidación del sector petrolero y la creación del Fondo Gubernamental de Pensiones

6. Conclusiones

Referencias

Capítulo II EL ROL DEL ESTADO EN LA TRANSFORMACIÓN DEL MODELO ECONÓMICO SUECO Fernando Sossdorf

Introducción

1. La revolución agraria y la reforma educacional en los siglos XVIII y XIX como elementos clave de la industrialización

2. Industrialización y crecimiento económico sostenido: 1850-1913

3. La industrialización sueca durante las guerras mundiales y el periodo de entreguerras: 1913-1950

4. Consolidación, estancamiento y reconfiguración del proceso de desarrollo: 1950 al presente

5. Conclusiones

Referencias

Capítulo III EL ESTADO EMPRESARIAL Y DE BIENESTAR: LAS CAUSAS DEL MILAGRO ECONÓMICO FINLANDÉS José Miguel Ahumada

Introducción

1. El Estado y la incipiente industrialización finlandesa: 1860-1917

2. Independencia, reformas sociales y Estado dinamizador: 1917-1945

3. El gran despegue: Estado social-desarrollista y políticas industriales: 1945-1990

4. El rearme de Finlandia: una salida pragmática de la crisis (mediados 1990-2008)

5. Crisis de Nokia, la búsqueda de una nueva estrategia y las formas de acción pública (2008 hasta hoy)

6. Conclusiones: el desarrollo económico y las múltiples funciones del Estado

Referencias

PRÓLOGO

El presente libro constituye una valiosa contribución al viejo debate de los cientistas sociales sobre la riqueza de las naciones, analizando comparativamente el desarrollo chileno con las lecciones que deja la experiencia de los países nórdicos, basada en un mercado dinámico tutelado por el Estado.

Este viejo debate ha estado presente en los análisis de las experiencias de desarrollo en América Latina en los últimos 70 años y es precisamente en Chile donde se inició, con los análisis de la Cepal, dirigida por el ilustre economista Raúl Prebisch. El debate se dio igualmente a nivel técnico y político en el resto del mundo, pero en América Latina tuvo un impacto excepcional, que superó la visión puramente económica para convertirlo en un gran desafío de los balances políticos de sus países. Chile es un buen ejemplo de esos dinámicos debates.

Este documento es una valiosa contribución al analizar las experiencias de desarrollo de los países nórdicos que constituyeron siempre un punto de referencia en los análisis económicos latinoamericanos.

A inicios de los años 50, Prebisch asume la dirección de la Comisión Económica para América Latina de las Naciones Unidas (CEPAL), con sede en Chile, con un documento de partida donde elaboró su pensamiento sobre la base de sus experiencias personales en Argentina durante la década de los 30 y parte de la década de los 40. La salida del estancamiento económico provocado por la Guerra Mundial llevó a Prebisch a recomendar a los países latinoamericanos un proceso de industrialización sustitutiva de importaciones con la incorporación de las nuevas tecnologías.

La respuesta de cómo hacerlo a partir del mercado y las políticas públicas derivó en un intenso debate que superó en su dinámica y en sus derivaciones políticas al vivido en otras latitudes. Los recordados enfrentamientos entre las ideas de la Cepal, apuntando especialmente al Estado, y los consejos del Fondo Monetario, concentrándose en mejorar el mercado, fueron ásperos y complejos. El aterrizaje de esos debates se incorporó además en las posiciones de los partidos políticos. Hechos como los vividos en el mundo por los países comunistas, o la propia Revolución Cubana, profundizaron un debate que derivó en serios enfrentamientos ideológicos y políticos en toda la región. Hoy, muchos de esos debates han quedado en el pasado, pero vale la pena recordar que su superación llevó décadas de enfrentamiento, y a pesar de las lecciones de la historia aún no han concluido.

El modelo de un mercado en manos del sector privado y acompañado por un Estado actor y regulador tuvo un buen comportamiento en las primeras décadas de la posguerra, pero luego fue sucedido por crisis inflacionarias, problemas de gran endeudamiento, creciente pobreza y crisis políticas que comprometieron la democracia y los equilibrios sociales. A inicios de la década de los 90, el denominado Consenso de Washington, en respuesta a la crisis aguda de la deuda, terminó con un modelo que privilegió el funcionamiento del mercado y limitó las intervenciones del Estado. Posteriormente, las crisis financieras internacionales y el boom de los precios de las materias primas, provocaron nuevas alternativas a las relaciones Estado-mercado.

Los análisis de este libro constituyen una excelente aproximación al problema, con la respuesta de un modelo de economía de mercado, con intervenciones inteligentes del Estado y acompañadas por un diálogo permanente del Estado con el sector privado.

En sus conclusiones, los autores llaman a “sacarnos las anteojeras que solo ven en el Estado una estructura burocrática, pesada, ineficiente y únicamente redistributiva”. El Estado, siguen diciendo los autores, “puede ser un actor empresarial que dinamice la economía, logre sacarla de círculos viciosos”.

Coincido plenamente con estas pragmáticas conclusiones, que los autores extraen de la experiencia exitosa de los países nórdicos.

Es bueno recordar cómo van quedando atrás viejos debates y grandes y dolorosas confrontaciones debido a la falta de claridad sobre las responsabilidades que deben asumir frente a los desafíos del crecimiento, el Estado y el sector privado. Yo agregaría además el de la sociedad civil, de creciente papel en el mundo actual y futuro.

La reunión de Davos de enero de 2020 recordó precisamente que el mundo actual se enfrenta a desafíos climáticos y de desigualdad difíciles de resolver, y que producen ciudadanos infelices. Un mes después, la pandemia del covid-19 nos está sumiendo en profundos desafíos que dejan en claro la necesidad de un nuevo diálogo entre los responsables del mercado y los del Estado.

Estas nuevas situaciones que vive el mundo reconocen que los procesos de crecimiento fuertemente estimulados por las nuevas tecnologías no pueden desconocerse, pero las dificultades que vive la sociedad con la desigualdad creciente y la impaciencia social, o los desafíos de un mundo con problemas dramáticos de sobrevivencia debidos al cambio climático, o relaciones internacionales contrapuestas por situaciones de enfrentamientos por el liderazgo mundial no pueden desconocerse ni postergarse.

Se requieren empresarios conscientes de sus múltiples responsabilidades con la sociedad, y Estados llamados a actuar ante las nuevas demandas sociales golpeadas por los efectos de la desigualdad y las crisis del empleo. Eso convoca a diálogos Estado-empresa-sociedad civil, que permitan enfrentar el futuro con progreso, ganancias sociales y respeto por la naturaleza.

El diálogo Estado-mercado que proponen los autores de este trabajo, es una valiosa contribución que nos dejan las experiencias nórdicas, muy útiles para hacer aportes al modelo de desarrollo chileno, pero también una contribución a pensar el complejo mundo del futuro, lleno de potencialidades de progreso, pero también de grandes conflictos sociales y políticos.

ENRIQUE V. IGLESIAS

Secretario Ejecutivo CEPAL (1972-1985)

Ministro de Relaciones Exteriores de Uruguay (1985-1988)

Presidente Banco Interamericano del Desarrollo (1988-2005)

Secretario General de la Secretaría General

de Iberoamérica (2005-2014)

INTRODUCCIÓN

El modelo chileno y las lecciones nórdicas

I

Las causas de la depresión están en la bonanza

Joseph Schumpeter

¿Cuáles son las causas de la riqueza de las naciones? Dicha pregunta está en el corazón de parte importante de las discusiones económicas. En efecto, comprender la naturaleza de la creación de riqueza permite establecer políticas correctas encaminadas a generar la base material para que la población mejore, en forma sostenida en el tiempo, sus niveles de vida. Aquella pregunta, a su vez, cobra cada vez mayor relevancia a la luz de los recientes debates sobre la naturaleza y las tensiones del modelo económico chileno actual. ¿Cómo considerar esto en un país que ha pasado a ser la economía con el ingreso por habitante más alto de la región? En efecto, durante la década de 1990 Chile era entendido como un caso exitoso de camino al desarrollo. En tal década, el país creció a una tasa anual promedio de un 7%, donde las exportaciones se expandieron y se diversificaron, tanto en términos de bienes como de mercados, y las inversiones nacionales y extranjeras aumentaron sostenidamente, distribuyéndose a lo largo de diferentes áreas económicas como el cobre, los servicios financieros, la infraestructura, entre otros. Aquello vino en paralelo con una caída sostenida de la pobreza y una expansión del acceso a la educación, lo que sugería que el desempeño económico también lograba un mayor bienestar en la población. Sumado a lo anterior, otro elemento que le dio legitimidad al boom económico fue que se desplegó no bajo el alero de la dictadura, sino que en un contexto democrático con una sólida estabilidad institucional.

Dicho despegue económico con democracia generó un fuerte impacto en los estudios sobre el desarrollo latinoamericano toda vez que aquel periodo catapultó a Chile como el país con mayor dinamismo en la región. En efecto, la economía chilena crecía en forma rápida y sostenida mientras América Latina se recuperaba de manera lenta e inestable de la crisis de la década de 1980. Aquella brecha en los desempeños económicos llevó a que diversos economistas señalaran que, contrario a los críticos, parte importante de dicho dinamismo se debía a la adopción temprana de las recetas derivadas del Consenso de Washington y a la solidez de su orden institucional promercado (Kuczynski y Williamson, 2003; Kingstone, 2019).

Sin embargo, dicho aumento del ingreso per cápita no implicó la consolidación de una matriz productiva que fuera capaz de sostener en el largo plazo un incremento de la riqueza junto a derechos sociales, especialización en áreas intensivas en conocimiento y sostenibilidad ambiental. En otras palabras, el crecimiento del ingreso per cápita no fue sinónimo de desarrollo económico.

De hecho, Chile comienza a perder su dinamismo ya desde fines de la década de 1990. El impacto de la crisis asiática en 1998-1999 trajo aparejado un quinquenio de bajo crecimiento y, paralelamente, el comienzo de un estancamiento secular de la productividad interna que llega hasta la actualidad. A su vez, la diversificación exportadora no logró dar el salto a nuevos sectores intensivos en conocimiento, anclándose en torno a áreas de procesamiento de recursos naturales y, al margen de diversos intentos de evitarlo, con débiles encadenamientos productivos con el tejido económico local. Esto repercutió en una economía con fuertes fracturas internas: por un lado, un polo de grandes empresas extractivas exportadoras que acumulaban rentas a partir de los recursos naturales con su consiguiente desinterés en generar saltos productivos y, por otro, un polo de micro, pequeñas y medianas empresas de baja productividad y bajas remuneraciones centradas en la economía doméstica que abastecen un mercado pequeño.

Junto a esta fractura productiva vinieron otras en las dimensiones laborales, sociales y ambientales. En lo referente al mercado del trabajo, tanto la baja productividad como la débil organización sindical repercutieron en salarios bajos, en baja cualificación de los trabajadores, alta rotación y precariedad. Dicha situación laboral, sin embargo, no se sostuvo sobre un rol más activo del Estado en garantizar derechos sociales que pudieran brindar apoyo al mundo laboral. La segregación en las dimensiones de salud y educación, unida a la ausencia de un seguro universal de pensiones, tradujeron inmediatamente esas fracturas en profundas brechas sociales. La incapacidad del Estado de garantizar esos derechos, a su vez, se vinculó con las características propias de la estructura tributaria en base a su baja capacidad recaudatoria y centrada principalmente en su dimensión más regresiva como es el impuesto al consumo.

Chile, de esta forma, entró a la década del 2000 con una gran deuda social y con crecientes síntomas de agotamiento de su matriz productiva. Sin embargo, Chile, al igual que el resto de países de América Latina, recibió un shock externo positivo desde mediados de la década del 2000, debido a la creciente demanda china de recursos naturales. La soya argentina, brasileña y uruguaya, el cobre chileno y peruano o el petróleo venezolano y ecuatoriano vieron sus precios crecer a partir de esta demanda, brindándole a la región una década de abundancia. Si bien dicho boom sacó a la región del estancamiento post crisis asiática, no modificó (incluso en muchos casos profundizó) el carácter extractivo y rentista de las economías regionales. Las altas rentas en los sectores extractivos aumentaron las inversiones en dichas áreas, desincentivando políticas que buscaran crear nuevos sectores económicos más sostenibles y dinámicos, e incluso aceleró la desindustrialización prematura de la región (Castillo y Martins, 2016; Gallagher, 2016).

En el caso chileno se reprodujo dicho patrón. Si bien el boom dio un nuevo respiro y reactivó la economía, también reforzó la desindustrialización interna y el tipo de inserción en torno a las áreas clásicas de ventajas comparativas en recursos naturales (Palma, 2019). Este último implicó una expansión de las inversiones en nuevos territorios, intensificando una sobre-explotación de los recursos naturales y entrando estas, rápidamente, en un ciclo de rendimientos decreciente (Ffrench-Davis y Díaz, 2019). Aquello hizo más nítida la fractura ambiental que se ha ido acumulando en el tiempo, y que ha desembocado en una ola de descontento y movilizaciones por parte de comunidades locales en diversas zonas de sacrificio a lo largo de Chile, como se ejemplifica en la industria minería, frutícola y forestal, pilares de la matriz exportadora nacional.

El término del boom de los commodities hizo que Chile, siguiendo la tendencia regional, volviera a ralentizar su crecimiento, solo que ahora con una matriz natural más degradada, una fractura productiva más profunda y una fractura social que se expresó en el estallido de octubre del 2019. En este sentido, a pesar de ser el país con mayores ingresos por habitante de la región, el tipo de crecimiento de Chile no se diferencia en gran medida del de sus pares. Esto es, se ha caracterizado por periodos relativamente cortos de auge, para luego entrar en largos periodos de estancamiento. Así, el crecimiento de la década de 1990 terminó con una media década de estancamiento, mientras que la del boom de los commodities en la década de los 2000 concluyó con una nueva media década de ralentización que, probablemente, será más duradera a causa de la pandemia.

II

El poder para crear riqueza es infinitamente más

importante que la riqueza en sí misma

Friedrich List

Aquella inestabilidad, junto al desgaste social, productivo y natural acumulado implican una serie de preguntas: ¿son esas fracturas un destino que no podemos evitar?, ¿son dolores necesarios del progreso económico?, ¿existen otras formas de pensar el camino al desarrollo que eviten dichas contradicciones?

El objetivo de este libro es un intento de responder a esas preguntas. Y para ello el camino por el que se optó es volver a la historia, en particular poniendo la atención en cómo países con los que tradicionalmente Chile se compara, lograron no solo aumentar el ingreso en forma sostenida, sino hacerlo a través de una profunda transformación de sus matrices productivas, de la mano de bajas desigualdades, amplios derechos sociales, fuerte poder sindical y en democracia. Para eso se decidió mirar a los países nórdicos, en particular los casos de Noruega, Finlandia y Suecia.

Estos países son economías relativamente pequeñas, tanto en términos de población como de geografía, y abundantes en recursos naturales, particularmente bosques, acceso marítimo y, para el caso noruego, petróleo. En efecto, la agricultura contribuía significativamente al PIB y al empleo en estas economías hasta mediados del siglo XX, y sus matrices exportadoras estaban especializadas en torno al sector forestal, pesquero e incluso cobre en el caso finlandés, en similitud a la canasta de exportación que ha tenido Chile desde la década de 1980. A su vez, como se puede observar en el gráfico I.1, en términos de ingresos per cápita como porcentaje del de EE.UU., Chile no se distanciaba tanto de Noruega y Suecia, e incluso hasta mediados del siglo XX estaba por sobre Finlandia.

Sin embargo, a partir de ese periodo las brechas comienzan a ampliarse considerablemente. El ingreso de Chile como porcentaje del de EE.UU. prácticamente no cambia entre 1950 y 1970 (en torno al 30%), sufre una profunda caída en el periodo 1970-1990 (llegando al 20%) para luego recuperarse lentamente. Solo en las dos últimas décadas Chile experimentó un cierre de brechas producto del shock exógeno de los commodities y de la crisis del 2008 en EE.UU. (pasando a 40% en la actualidad). Por el contrario, Noruega comienza un rápido cierre de brechas desde la década de 1970, superando a EE.UU. a partir de la década del 2000, representando hoy un 145% del ingreso norteamericano, aprovechando su eficiente gestión del petróleo en un entorno de altos precios de las materias primas y la mayor integración del país en el Mercado Común Europeo. Por otra parte, Finlandia, teniendo una brecha de ingresos con EE.UU. prácticamente igual a la de Chile hasta 1950, cierra sus diferencias en forma sostenida, llegando en la actualidad a representar alrededor de 75%. Suecia, por su parte, en el mismo periodo salta de un 55% del ingreso de EE.UU. a un 80% en la actualidad.

Gráfico I.1. Cierre de brecha de ingresos con EE.UU. (1860-2016)

(ingresos per cápita como porcentaje del de EE.UU.)

Fuente: elaboración propia en base a datos de Maddison Project Database (2018).

*FIN= Finlandia; CH= Chile; NOR= Noruega; SWD= Suecia.

*Noruega en la actualidad tiene un ingreso per cápita equivalente a un 145% del de EE.UU.

Dicho cierre de brechas con el mundo desarrollado vino a través de diferentes estrategias, pero todas implicaron cambios sustantivos en sus matrices productivas. Suecia y Finlandia, por ejemplo, lo hicieron a partir de una rápida transformación de sus estructuras exportadoras que implicó dos momentos. Primero, el establecimiento de una profunda diversificación industrial en torno a sus áreas de ventajas comparativas (principalmente sector forestal y minería), creando manufacturas en torno a los bienes de capital y sectores complementarios, lo que significó un paso de una especialización exportadora en torno a la madera y minería, con bajos niveles de procesamiento, a una especialización en torno a la manufactura. El segundo momento implicó el salto más allá de esos sectores, hacia nuevas áreas intensivas en conocimiento y tecnologías, particularmente las telecomunicaciones y también, para el caso sueco, el sector automotor.

Noruega, por su parte, realizó su transformación a partir de dos pilares. El primero fue establecimiento de una serie de encadenamientos productivos en torno al petróleo, como fue la creación de una industria offshore doméstica de servicios, infraestructura e ingeniería, que permitieron crear una economía interna dinámica e intensiva en conocimiento. El segundo pilar vino a partir de una eficiente gestión pública de los ingresos procedentes del mineral a partir de su fondo soberano, desacoplando la riqueza acumulada del gasto público anual.

Aquellos cambios en las matrices productivas permitieron explicar que Suecia y Finlandia estén dentro de las economías con mayor grado de complejidad económica en 2017. En efecto, en el Índice de Complejidad Económica Suecia y Finlandia ocupan el 5to y 8vo lugar, respectivamente, de un total de 131 economías, mientras que Noruega se ubica en la posición 22vo, siendo la más compleja de las economías petroleras. En contraste, Chile ocupa la posición 61, lo que evidencia que es una economía de baja complejidad.

Ahora bien, uno podría pensar que los casos nórdicos se distinguen del chileno únicamente porque sus despegues se hicieron antes y, por lo tanto, dichos casos son únicamente un espejo de lo que el país puede llegar a ser si continúa con su crecimiento. Chile, de esta forma, sería un país cruzando el mismo camino que los nórdicos, solo que comenzó después y requiere de más tiempo. Sin embargo, cuando dichos países tenían el mismo PIB per cápita que el chileno en la actualidad, sus estructuras productivas, estatales y sociales eran completamente diferentes. Como se desprende de la tabla I.1, la estructura económica ya era considerablemente más compleja que la chilena, mientras que la inversión en I+D era superior. A su vez, el Estado era alrededor de un doble más grande que en Chile (medido como la razón de impuestos a PIB) y, en términos sociales, la fuerza de trabajo estaba considerablemente más sindicalizada que la chilena, mientras que la desigualdad era muy inferior.