La lección nórdica: Trayectorias de desarrollo en Noruega, Suecia y Finlandia

Tabla I.1. Indicadores económicos en países con PIB per cápita similar al de Chile en 2016

ChileNoruegaSueciaFinlandiaI+D/PIB0.31.1a2.21.6Impuestos/PIB20.140.944.638.7Gasto público social/PIB1115.924.8c23.3dComplejidad-0.861.21.881.69Sindicalización1753.682.270.6GINI44.426.9b22.922.2

Notas: Noruega: PIB p/c año 1977; Suecia: PIB p/c año 1983; Finlandia; PIB p/c año 1987.

a : datos de 1981; b: datos 1979; c: datos de 1980; d: datos de 1990.

Fuente: elaboración propia en base a datos de Maddison Project Database (2018), OECD Stat, Observatorio de Complejidad Económica, World Bank Indicators.

III

La dificultad radica no tanto en desarrollar nuevas ideas,

sino en cómo escapar de las viejas

John Maynard Keynes

¿Qué nos pueden enseñar los casos nórdicos para la tarea del desarrollo chileno? Un elemento en común y decisivo que tuvieron estos casos fueron las diversas funciones que el Estado ocupó a lo largo de sus respectivos despegues. El pensamiento sobre el desarrollo hoy dominante ha asumido un conjunto de premisas que justifican atribuirle al Estado una función única de arquitecto de instituciones que aseguren el libre comercio y protejan la propiedad de los actores que “crean valor” (empresarios). Estas premisas se pueden sistematizar en los siguientes puntos:

1.La creación de valor de una sociedad es materia de una unidad económica (la empresa) en un contexto institucional específico (la competencia de mercado): la innovación en procesos productivos y estructuras organizacionales, junto a la elaboración de nuevos bienes y servicios son resultado de los actores privados que, bajo la compulsión de la competencia, se veían forzados (como dirigidos por una “mano invisible”) a crear nuevas capacidades productivas.

2.El país debía especializarse de acuerdo a sus ventajas comparativas asignadas por el mercado: los sectores que el país debía estimular para su inserción debían ser los determinados por las presiones del mercado conforme a su dotación de factores dados. Lo anterior bajo la expectativa de que esa especialización iría, endógenamente, diversificando las exportaciones para, en el mediano plazo, ir construyéndose nuevas ventajas.

3.El Estado y la sociedad civil son actores pasivos en la dinámica de creación de riqueza: el primero solo debe velar por el respeto a los derechos de propiedad y, si interviene, tiende a generar un efecto de crowding-out de inversiones privadas, mientras que el segundo se asume como un factor productivo más, que junto a otros factores, y guiados por el empresario (quien vía su emprendimiento crea nuevas capacidades), producen bienes.

4.La distribución de riqueza genera un trade-off con su producción o, por lo menos, deben estar distanciadas temporalmente: aquello implicaba la idea de que la distribución de riqueza desestimula la inversión productiva de los creadores de valor, lo que lleva a un estancamiento, o que dicha distribución solo podía suceder posterior a la creación de valor.

Sin embargo, la historia de los despegues económicos de los casos considerados aquí no se amolda a dichas premisas. La creación de valor en estos casos fue tanto una acción de empresas privadas como de activa coordinación, planificación y conducción del Estado. En el caso sueco, el Estado elaboró una arquitectura institucional que estimuló la cooperación con el sector privado cuyo objetivo, a grandes rasgos, era generar competencias tecnológicas domésticas junto a una activa política industrial y científica desde la década de 1960, con el fin de desarrollar nuevos sectores intensivos en conocimientos que fueran el motor del desarrollo. Noruega, por su parte, vía tanto su empresa estatal Statoil1 desde los 1970s, como de normativas protransferencia tecnológica que implementó el gobierno y el privilegio a inversiones nacionales, permitió “norueguizar” el petróleo y crear una industria offshore doméstica, junto a encadenamientos productivos con el tejido productivo nacional en áreas de servicios, ingeniería e infraestructura. Finlandia, por su parte, desde empresas públicas en sectores forestales, de cobre y petróleo pudo crear fuertes encadenamientos productivos en torno a la manufactura y, a través de la creación de núcleos públicos de innovación, guiar inversiones hacia áreas intensivas en conocimiento y no en explotación de recursos naturales.

A su vez, una de las fuentes más importantes de la creación de valor en una sociedad es el conocimiento tecnológico. Este conocimiento, como tempranamente sostuvo Veblen (1908), no es un activo individual, sino una producción colectiva, que se transfiere de generación en generación y que requiere de un armazón organizacional e institucional que lo estimule y sostenga. En los tres casos nombrados, el Estado aseguró la educación y la salud pública y universal tempranamente (Finlandia en los 1970s, Noruega entre los 1950s y 1960s y Suecia en los 1940s y 1950s), siendo un pilar clave para que las políticas tecnológicas antes nombradas tuvieran una base social altamente cualificada que sirviera de matriz.

Lo anterior implicó también que los países no se adaptaron pasivamente a las ventajas comparativas derivadas de sus factores iniciales y del mercado internacional. Por el contrario, a mediados del siglo XX, ni Noruega tenía ventajas en ingeniería extractiva, ni Suecia en automóviles de alta gama, ni Finlandia en telecomunicaciones, más bien eran economías agrícolas y forestales. Fue a partir de políticas públicas encaminadas justamente a crear nuevas ventajas lo que permitió que dichas naciones no hayan terminado siendo periferias primaria-exportadoras hacia Rusia o Alemania. Finlandia y Suecia lo hicieron vía empresas públicas, protecciones y subsidios que crearon industrias más allá del mero procesamiento forestal y apoyaron y condujeron inversiones hacia áreas diferentes de las ventajas dadas. Noruega lo realizó impidiendo que el petróleo profundizara una desindustrialización a través de medidas de encadenamientos productivos, incentivos a inversiones nacionales y un fondo soberano que permite mantener un equilibrio macroeconómico en forma sostenida.

En base a lo anterior, estos casos muestran que, como ha sostenido Chang (2002), las ventajas comparativas de las naciones no son solo dadas por la dotación inicial de factores, sino que también mutan a partir de cambios conscientes en la estructura socioeconómica interna (cambios en la estructura organizativa de las empresas, formación de redes público-privadas que estimulen la innovación, activas políticas industriales, planes públicos estratégicos que movilicen recursos hacia nuevas áreas, etc.). En este sentido, las intervenciones públicas tanto vía la inversión estatal como de coordinación estratégica con el mundo privado, estuvieron lejos de ser inherentemente ineficientes ni tampoco desincentivaron las inversiones privadas. De hecho, como enérgicamente en su momento defendió Keynes para el contexto de Inglaterra de los 1930s (2012 [1936], 2015 [1926]), estas intervenciones permitieron activar sectores e incentivar inversiones privadas que, de lo contrario, hubieran sido imposibles sin esas intervenciones iniciales.

A su vez, dichas intervenciones no solo aumentaron la inversión, sino que permitieron la emergencia de nuevas áreas de competitividad, cumpliendo una directa función empresarial. En efecto, en Suecia el Ministerio de Industrias, la Junta para el Desarrollo Tecnológico (STU) junto al Banco Estatal de Inversiones actuaron como empresarios que financiaron y estimularon nuevas inversiones en torno al sector automotor y de telecomunicaciones. La misma función fue asumida en Finlandia por el Consejo de Política Científica y Tecnológica, el centro de coordinación de innovación (TEKES) y el fondo público para la innovación (SITRA), que permitieron la emergencia de transnacionales como Nokia, el desarrollo actual de la industria del software y de biotecnología. En Noruega, por su parte, la tríada Statoil-Directorio Noruego del Petróleo-Ministerio del Petróleo y Energía permitió transformar el petróleo en un núcleo en torno al cual ha emergido un complejo tejido productivo tecnológico que va desde los astilleros y el transporte marítimo del crudo, pasando por las empresas de tecnología submarina (dedicada a la exploración, perforación e instalación de infraestructuras complejas), hasta el sector de energía renovable eólica o la acuicultura. Así, como nos recordaba Schumpeter (1980 [1911]), la función empresarial (fuente del desarrollo económico) puede ser realizada no solo por capitalistas, sino por múltiples actores, y en estos casos fue una articulación con el mundo privado, pero con el Estado como coordinador estratégico.

Finalmente, la redistribución tanto de ingresos como de riqueza en estos casos no afectó negativamente su desarrollo económico. Incluso se puede decir que la reforma agraria (esto es, una masiva redistribución de riqueza y poder) fue un factor que ayudó a la industrialización sueca y finlandesa, en tanto permitió establecer nuevas industrias allí donde antes había terratenientes rentistas. Pero también la redistribución vía un sistema tributario progresivo y con gran capacidad de recaudación fue clave en los casos estudiados para conducir recursos hacia educación, salud y subsidios a nuevas inversiones, lo que no solo brindó una cohesión social necesaria para todo proceso de desarrollo económico, sino que fortaleció el pilar último de toda creación de valor, el conocimiento tecnológico colectivo.

En último término, la economía de mercado en estos casos, abierta al comercio y altamente competitiva e innovadora, fue “dirigida” por una profunda arquitectura pública, que se centró tanto en coordinar y directamente crear valor, como en asegurar una base social desmercantilizada en salud y educación que mantuviera la cohesión social y redistribuyera los frutos de la creación de valor. Este mercado “arraigado”, a decir de Polanyi (2017 [1944]), fue el resultado de un Estado que cumplió no una función de “asegurar el libre comercio y respeto a las normas”, sino que actuó como empresario, coordinador estratégico, redistribuidor, inversionista a gran escala, creador de infraestructura y bienes públicos y estabilizador macroeconómico. Todas esas funciones, que tradicionalmente se les atribuyen a los mecanismos automáticos del mercado, fueron asumidas por arquitecturas institucionales públicas para gatillar procesos de transformación productiva con equidad.

IV

Ni calco ni copia, sino creación heroica

José Carlos Mariátegui

Los casos que hemos comentado y cuyas estrategias de desarrollo serán abordadas en los siguientes capítulos, no implican sugerir que sus recetas deban ser pasivamente asumidas por países como Chile. Evidentemente, sus contextos económicos y condiciones políticas distan mucho del caso chileno. Mal haríamos si creyéramos que los trasplantes de estrategias económicas a contextos y realidades diferentes fueran un buen camino.

Las lecciones que podemos sacar son más generales y quizás defrauden a quienes busquen soluciones rápidas y preestablecidas. En lo que estos casos nos ayudan, sin embargo, no es a tener a disposición un nuevo manual de uso del desarrollo, sino a mostrarnos los puntos ciegos y limitaciones de los manuales de que hoy disponemos y que nos señalan qué es lo que puede hacer y qué no el Estado en materia de desarrollo. En efecto, a la luz de los casos analizados, las visiones restrictivas sobre el Estado que hoy siguen predominando limitan considerablemente lo que este puede hacer para colaborar en la tarea del desarrollo de capacidades productivas que permitan asegurar un crecimiento sostenido, socialmente equitativo y medioambientalmente sustentable.

Aquellas restricciones a la acción pública son particularmente limitantes para el caso chileno hoy. En un contexto de acumulación de fracturas productivas, sociales y políticas de su crecimiento económico, sumado al shock de la pandemia, es cada vez más problemático mantener al Estado en una función pasiva, donde únicamente colabore marginalmente vía políticas focalizadas para que el mercado pueda, en el largo plazo, volver a reactivar la economía. El problema de aquello es que existe una gran brecha entre el hoy y el “largo plazo”, y en esa brecha se juega el futuro de toda una generación. Pero hay otro problema, y es que aquella estrategia tampoco ha sido exitosa, como lo hemos visto en la primera y segunda sección, en asegurar un crecimiento sostenido y sostenible en el largo plazo.

En esa coyuntura, se hace urgente sacarnos las anteojeras que solo ven en el Estado una estructura burocrática, pesada, ineficiente y únicamente redistribuidora. Si algo nos enseñan los casos analizados, es que el Estado también puede ser un actor empresarial que dinamice la economía, logre sacarla de círculos viciosos y tomar riesgos en construir sectores que sean socialmente beneficiosos.

Volver a pensar más allá de las anteojeras heredadas permite algo clave: pensar creativamente sobre los desafíos del desarrollo o, en otros términos, volver a pensar “sin calco ni copia”.

Referencias

Castillo, M.; Martins, A. (2016). “Premature deindustrialization in Latin America”, Production Development Series, N° 205, ECLAC: Chile.

Chang, H-J (2002). Kicking away the ladder. Anthem Press: UK.

Ffrench-Davis, R.; Díaz, A. (2019). “La inversión productiva en el desarrollo económico de Chile: evolución y desafíos”. Revista de la cepal, N° 27: 27-53.

Gallagher, K. (2016). The China Triangle. Oxford University Press: Oxford.

Keynes, J.M. (2012 [1936]). Teoría general de la ocupación, el interés y el dinero. Fondo de Cultura Económica: México.

___ (2015 [1926]). “El fin del laissez faire”. En Política y futuro: ensayos escogidos. Página Indómita: España.

Kingstone, P. (2019). The political economy of Latin America. Routledge: UK.

Kuczynski, P.; Williamson, J. (2003). After the Washington Consensus. Peter Institute Press: EE.UU.

Palma, J.G. (2019). “The Chilean economy since the return to democracy in 1990. On how to get an emerging economy growing, and then sink slowly into the quicksand of a ‘middle-income trap’”. Cambridge Working Papers in Economics, 1991.

Polanyi, K. (2017 [1944]). La gran transformación. Fondo de Cultura Económica: México.

Schumpeter, J.A. (1980 [1911]). The theory of economic development. Transaction Publisher: EE.UU.

Veblen, T. (1908). “On the nature of capital”. The Quarterly Journal of Economics. 22(4): 517-542.

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