Китайский опыт управления научно-технологическим развитием в сфере обороны и безопасности
- -
- 100%
- +
Завершить строительство «третьей линии обороны» так и не удалось. Обследование, проведенное в Юго-Западном Китае в 1977 г., показало, что для полного завершения первоначальных проектов провинции Сычуань требуется 4,7 млрд., провинции Гуйчжоу – 2 млрд. юаней капиталовложений. Имелось немало таких объектов, с которыми никто не знает, что делать: потери неизбежны и при продолжении, и при прекращении строительства.35
Учитывая большое количество потерь, которые имели место в ходе индустриализации внутренних провинций, неудивительно, что, несмотря на то, что доля основных средств на предприятиях этих провинций увеличилась с 28% в 1952 году до 57% в 1983 году, их доля в стоимости валовой промышленной продукции выросла только с 31% до 41%. Основными причинами более высокой производительности предприятий, расположенных в прибрежных районах, были то, что там были более глубокие традиции управления и технических знаний, более тесные связи между промышленными предприятиями и местными экономиками и более развитая инфраструктура.
Было подсчитано, что 100 юаней инвестиций в основной капитал в 1978 году дали 70 юаней продукции у предприятий «Третьей линии», по сравнению с 141 юанем у прибрежных предприятий. Норма прибыли в 1978 году составляла 9% для предприятий «Третьей линии», по сравнению с 23% для прибрежных предприятий.36
В 1976 году, после смерти Мао Цзедуна, фактическим лидером Китая стал Дэн Сяопин, считавший именно экономическое развитие Китая основным приоритетом. Доминирование идеологии осталось в прошлом.
С конца 1970-х годов Дэн Сяопин инициировал реформу плановой экономики Китая, объявив основанную на принципах рыночной экономики политику «четырёх модернизаций». Экономика была поделена на 4 сектора – сельское хозяйство, промышленное производство, науку и технику, и оборонную промышленность. Была провозглашена «политика открытых дверей», согласно которой КНР стимулировала международную торговлю и прямые иностранные инвестиции.
Военная модернизация и оборонно-промышленное производство стали последним приоритетом в политике четырех модернизаций. В соответствии с этой политикой важнейшим критерием деятельности предприятий становилась их экономическая эффективность.
Такой подход напрямую касался и предприятий, производивших оборонную продукцию. Предприятиям оборонной отрасли рекомендовалось научиться производить конкурентоспособную гражданскую продукцию, чтобы за счет доходов от её реализации, не привлекая бюджетные средства, создавать новые образцы вооружения и военной техники. Помимо этого, в связи с сокращением государственных закупок военной техники, предприятиям рекомендовалось самостоятельно искать покупателей своей продукции.
Проводимая конверсия создавала значительные сложности для многих оборонных предприятий. Для выпуска конкурентоспособной продукции, которую можно было бы выгодно продавать на развивающемся внутреннем рынке, необходимо было привлечения иностранных партнеров, которые могли бы предоставить финансирование и технологии. Но оборонным предприятиям это было сложно сделать в связи с имеющимися юридическими ограничениями и проблемами секретности, связанными с оборонным производством. Также дополнительной проблемой стала необходимость изменения производственной инфраструктуры, чему препятствовала инерционность уже сложившейся в ОПК системы управления. Руководству оборонных предприятий не хватало управленческой гибкости, которая свойственна ориентированным на рыночные отношения компаниям. Эти проблемы еще более усугублялись общими недостатками государственных предприятий Китая, проявлявшимися в трудности освоении новых технологий и методов управления, а также в подготовке обладающей новыми техническими навыками рабочей силы.
В результате гражданская продукция, производимая оборонными предприятиями, была низкого качества и неконкурентоспособна, что поставило эти предприятий в очень сложное экономическое положение.
По мере роста числа новых и более ориентированных на рынок компаний во многих секторах экономики, конкуренция на внутреннем рынке Китая обострилась. Кроме того, в рамках подготовки Китая к вступлению во Всемирную торговую организацию (ВТО) внутренние рынки Китая открывались для товаров народного потребления иностранных производителей.
В этих условиях далеко не все оборонные компании смогли воспользоваться конверсией для получения доступа к современным технологиям и модернизировать свои производственные возможности для создания лучших образцов вооружения и военной техники.
В то же время, такие сектора, как судостроение и электроника, продемонстрировали впечатляющие способности к коммерциализации, и производимая в этих секторах гражданская продукция достигла высокого уровня конкурентоспособности.
Значительным источником дохода для многих китайских оборонных предприятий в 80-х годах стала продажа оружия, особенно активная во время ирано-иракской войны. Так, например, в 1987 году объем продаж оружия в Китае составил более 1 миллиарда долларов. Но в начале 90-х годов этот источник дохода быстро иссяк в связи с прекращением ирано-иракской войны. Китайские экспортеры оружия также потеряли экспортные рынки после очень плохих результатов использования китайского оружия иракской армией во время войны в Персидском заливе 1991 года. Экспорт китайского оружия пострадал и от притока на международные рынки, после распада Советского Союза, технологически превосходящего и относительно недорогого российского оружия.37
Помимо финансовых проблем оборонной промышленности, недостаточно высокое качество вооружений и военной техники Китая, особенно в высокотехнологичных областях, было обусловлено технологической отсталостью, длительными сроками НИОКР и производства большинства самостоятельно разрабатываемых систем вооружений, а также растущей зависимостью Китая от закупок основных систем оружия из-за рубежа. История оборонной промышленности Китая изобилует примерами разработки систем вооружения с серьезными технологическими недостатками и ограничениями. Хотя с 1980 года было введено в эксплуатацию множество новых типов танков, артиллерии, ракет класса «земля-воздух», надводных кораблей, подводных лодок и ракет «воздух-воздух», по большей части конструкции этих новых систем были постепенными улучшениями более ранних моделей, происхождение которых во многих случаях можно проследить вплоть до советских технологий 1950-х годов.
Ограниченность возможностей оборонной промышленности Китая также выражались в длительных циклах разработки и производства высокотехнологичных оружейных систем.
В течение двух десятилетий разрабатывались истребитель-бомбардировщик JH-7 и всепогодный многоцелевой истребитель J-10, самые передовые китайские военные самолеты рассматриваемого периода. JH-7 был введен в эксплуатацию ВМФ Китая в 2004 году, хотя он был впервые разработан в начале 1970-х годов. Более того, несмотря на очень длительные сроки разработки, проект зависел от реактивных двигателей, импортируемых из Великобритании. Китай не смог самостоятельно произвести такой двигатель. J-10 вошел в стадию серийного производства только в 2005 году, несмотря на то что программа была начата в начале 1980-х годов, а базовые конструкторские решения в значительной степени были получены от отмененной израильской программы создания истребителей Lavi (которая, в свою очередь, была основана на американской технологии F-16).
В других секторах оборонной промышленности Китая наблюдались сходные, хотя, возможно, и не столь острые, проблемы, как в авиационной промышленности. В течение большей части 1980-х годов в Китае не производились тяжелые военно-морские крейсеры или многоцелевые эсминцы с передовой системой противовоздушной или противолодочной обороны. У ракетной промышленности возникли проблемы с разработкой ракеты класса «земля-воздух» дальнего радиуса действия, и это осложнило некоторые запланированные обновления как текущих, так и перспективных платформ. Кроме того, широкомасштабная программа модернизации баллистических ракет в Китае, начавшаяся в середине 1980-х годов, только к 2002 году привела к созданию новой твердотопливной системы (известной как DF-31), почти через 20 лет после появления его первоначальной концепции.38
Причины медленного технического прогресса в оборонной промышленности Китая в 1980-х годах аналогичны причинам для остального государственного сектора Китая.
Одной из главных причин являлась исторически сложившаяся система управления технологическим развитием оборонной промышленности, вобравшая в себя как присущие китайскому менталитету со времен императорского правления установки на догоняющее развитие и строгую иерархическую систему администрирования, так и построенную на советском опыте модель плановой экономики.
Следствием идеологических управленческих стереотипов было отсутствие стимулов для повышения эффективности производства и инновационного развития. Так, например, в рассматриваемый период значительная часть производственных расходов компенсировалась производителям оборонной продукции государством, которое использовало для этого различные внерыночные механизмы. Такая форма возмещения не только не создавала стимулов для производителей сократить расходы, но и косвенно поощряла коррупционную составляющую. Решения о том, какая компания будет производить конкретную продукцию, принимались на административном уровне, а не путем проведения конкурентных торгов среди производителей. В результате производители военной продукции имели минимальную финансовую заинтересованность в улучшении качества создаваемых ими систем вооружения или повышении эффективности производства.
2.3 Влияние «Нового курса» Ден Сяопина на технологическое развитие оборонно-промышленного комплекса
Кардинальное изменение военно-политической ситуации в мире, произошедшие после окончания Холодной войны, оказало значительное влияние на технологическое развитие оборонно-промышленного комплекса Китая. Угроза возникновения полномасштабной мировой войны с применением ядерного оружия практически миновала. Ведущие в военно-технологическом развитии страны – Россия и США, приступили к масштабным сокращениям вооруженных сил. Соответственно, сократилось финансирование разработки и закупки новых современных образцов вооружения. Оборонная промышленность России и США активно переходила к конверсии военного производства.
Военно-политическое руководство Китая внимательно следило за изменениями, происходящими в мире.
Объективное развитие ситуации подтверждало выдвинутый еще в конце 70-х годов Ден Сяопином тезис о том, что в связи с отсутствием неизбежности возникновения новой мировой войны Китай впервые в новейшей истории получил возможность сосредоточить усилия на модернизации экономики и одновременно, по мере ее развития, укреплять национальную оборону.
Этот тезис нашел свое отражение в материалах 3-го пленума ЦК КПК 11-го созыва (декабрь 1978 г.).
Ранее существовавшая оценка военно-стратегической ситуации в мире и регионе, как представляющей постоянную угрозу национальной безопасности Китая и чреватой опасностью развязывания в любой момент «большой» войны против него, была признана утратившей актуальность.
В отличие от периода Холодной войны, когда оборонный сектор находился в привилегированном положении и развивался в значительной степени автономно, постепенно утвердилась новая концепция, согласно которой главной гарантией национальной безопасности страны является ее совокупная национальная мощь, основанная на взаимодополняющем развитии оборонной и гражданской сфер. В широком смысле предполагалась не только зависимость военного строительства от экономического, но и обратная связь – использование возможностей военно-промышленного комплекса в интересах развития гражданской экономики.
Выдвинутая Дэн Сяопином идея реформирования оборонной промышленности получила выражение в виде так называемого курса 16-ти иероглифов: «сочетание военного и гражданского, мирного и немирного факторов, приоритет военного производства и его развитие с опорой на выпуск гражданской продукции».
Китайское руководство пришло к выводу о том, что структура и оснащение оборонной промышленности Китая, сложившиеся в основном в 50-е – 60-е гг. и состоявшей к концу 90-х гг. прошлого века из более чем 2000 предприятий с числом занятых 3 млн человек и 200 НИИ (300 тыс. человек), явилась не соответствующей новым военно-стратегическим условиям и проводимым в стране рыночным преобразованиям.39
В начале 90-х годов, в результате принятых мер ситуация в оборонной промышленности Китая начала изменяться.
Правительство последовательно выделяло больше средств на закупку оружия. С 1990 по 2003 год официальные ассигнования на вооружение и военную технику выросли с 5 млрд юаней до 64,8 млрд юаней. Темп увеличения в два раза превысил темпы роста официального оборонного бюджета. Доля бюджета, выделенного на закупку ВВТ, увеличилась с 16,3 до 34 процентов за этот период.40 В период 1997—2003 годов, согласно официальным данным китайского бюджета, объем финансирования закупки вооружения вырос на 153% – это больше, чем увеличение расходов по двум другим бюджетным оборонным категориям (расходы на жизненное обеспечение персонала и текущих расходов воинских частей). Такой рост расходов на оборону оказал положительное влияние на выпуск военной продукции. В результате, к концу 1990-х годов были разработаны и приняты на вооружение новые системы вооружения.
При этом важно отметить, что увеличение расходов на закупку ВВТ не привело к кардинальному улучшению положения многих оборонных предприятий, которые часто под видом новых систем поставляли модифицированные варианты старых образцов и не использовали предоставляемые государством ресурсы для улучшения своих технологических возможностей.
Постепенное развитие оборонного сектора и меры по коммерциализации в рамках реформы экономики Китая в рассматриваемый период улучшили исследовательские, проектные и производственные возможности тех оборонных предприятий, которые смогли конвертировать доходы от коммерческой деятельности и новые технологические возможности, полученные в результате сотрудничества с передовыми зарубежными фирмами, в собственный научно-технический и технологический потенциал.
Большое влияние на технологическое развитие оборонной промышленности оказала возможность доступа к передовой иностранной военной технике и ноу-хау, особенно из России и Израиля. Этот доступ помог некоторым секторам обороной промышленности скопировать технологии производства вооружения и интегрировать эти технологии в производственные линии Китая.
Указанные выше факторы в значительной степени объясняют успехи в исследованиях, разработке и производстве новых систем вооружения. Эти факторы в совокупности способствовали повышению научно-исследовательских и производственных возможностей некоторых оборонно-промышленных секторов, при разработке и производстве более совершенных систем вооружения для удовлетворения потребностей китайской армии.
Кроме того, государственная политика в области оборонной промышленности, принятая в 1998 и 1999 годах, также способствовала этому процессу. Проводимые структурные реформы, в частности, способствовали улучшению способности китайской промышленности быстро и эффективно доводить до стадии производства вооружение, которое ранее длительное время находилось в стадии разработки. Этот фактор оказал значительное и устойчивое влияние на будущую оборонно-промышленную модернизацию Китая, а также на весь процесс закупок и производство ВВТ.
Учитывая жесткую зависимость оборонных предприятий Китая от организационной структуры управления и персонального статуса руководителей, меры по реформированию этой отрасли, проводимые до 1998 года, в основном не достигли значительных успехов в улучшении эффективности оборонной промышленности. Пекин избегал осуществления принципиальных реформ, необходимых для оживления неэффективной оборонной промышленности. В частности, мало что было сделано для реформирования системы контроля расходования средств госбюджета центрального правительства, которая страдала от неэффективности и коррупции. Однако, начиная с весны 1998 года, во время 9-й сессии Всекитайского собрания народных представителей, руководители Китая инициировали новую стратегию по реформированию системы оборонно-закупочной деятельности на государственном уровне и реструктуризации оборонной промышленности на уровне предприятий.41
Эта стратегия создала основу для институциональных изменений в управлении оборонной промышленностью Китая, которые превзошли прошлые усилия по реформированию, как по объему, так и по глубине. Последующие реформы указывают на понимание военно-политическим руководством глубины проблем оборонно-промышленной системы Китая и его стремление трансформировать структуру и функционирование этой системы, сделать её более рациональной, уменьшая коррупцию и неэффективность процесса закупок и заставляя повышать эффективность и подотчетность на уровне предприятия.
2.4 Стратегия укрепления оборонно-промышленного потенциала
В целом, в стратегии Китая по совершенствованию технологических возможностей оборонной промышленности, можно выделить три основных элемента.
Первым элементом является выборочная модернизация. Руководители Китая понимали, что, учитывая размер экономики Китая и общий технологический уровень страны, было бы слишком дорого пытаться создать возможности для производства всех возможных современных систем вооружения. Наблюдая в 1980-х годах, как попытка Советского Союза сделать это стала слишком затратной и привела к спаду в экономическом развитии страны, они были полны решимости избежать подобной участи. Вместо этого лидеры Китая намеревались сосредоточиться на достижении прорывов в определенных ключевых областях оборонного потенциала.42
Второй элемент стратегии – гражданско-военная интеграция. Несмотря на прошлые трудности Китая в отношении конверсии обороны, лидеры Китая считали, что новые инструменты интеграции гражданского и военного производства являются ключом к созданию передовой оборонно-промышленной базы. Хотя в начале 1980-х годов основная надежда заключалась в том, что китайские оборонные производители смогут использовать свои производственные возможности для получения прибыли от продажи своей продукции на гражданских рынках, позднее основной акцент был сделан на том, что благодаря участию в гражданском промышленном производстве, производители оборонной продукции получат доступ к передовым гражданским технологиям, которые могут быть использованы для военного производства. При этом, оборудование и ноу-хау, которые были использованы при производстве гражданской продукции, могут быть использованы и при производстве систем вооружения. Кроме того, предполагалось, что доходы от гражданского производства оборонных производителей, позволят им сохранить свою финансовую состоятельность, уменьшив объем необходимого центрального государственного финансирования, которое правительство должно было предоставить, чтобы поддерживать производственные возможности этих предприятий.43
Третий элемент стратегии Пекина заключался в приобретении передовых образцов зарубежного вооружения и военной техники, материалов и технологий.44 Импорт иностранных технологий рассматривался как необходимый элемент для того, чтобы в конечном итоге Китай мог добиться независимости в оборонном производстве. Учитывая, что оборонная промышленность Китая в тот период отставала от развитых стран мира, в качестве лучшего способа быстро достичь этой цели рассматривалось привлечение иностранных технологий и технических знаний для производства современной военной техники.
Можно привести множество примеров использования этой стратегии. Например, российские специалисты предоставляли Шэньянской авиационной корпорации ноу-хау по сборке истребителей Су-27 с использованием импортных материалов и оборудования. Они также обучали китайских рабочих и инженеров производству многих ключевых материалов и компонентов. Китай также получил ноу-хау от израильской компании Israel Aircraft Industries в качестве помощи при разработке и производстве своего истребителя J-10. Значительное количество российских ученых и инженеров было занято работой в других секторах оборонной промышленности Китая. Помимо импорта ноу-хау, Китай также импортировал оборудование, необходимое для производства сложных систем вооружения, включая незаконный импорт номинально гражданского оборудования и материалов, которые могли быть использованы при изготовлении систем вооружения и связанных с ними компонентов. Например, из Соединенных Штатов Китай импортировал оборудование, которое могло быть использовано для производства материалов, необходимых для оборонной промышленности и которое он не мог самостоятельно производить или легально импортировать.45
Несмотря на эти комплексные усилия по получению зарубежного оборудования, материалов и технологий, определяющим фактором в способности Китая производить современные системы вооружения являлись собственные возможности его оборонного сектора. Контроль экспорта и защита некитайскими оборонными компаниями своих конкурентных преимуществ не позволяли Китаю получить полный спектр оборудования, материалов и технологий, необходимых для производства передовых систем вооружения, которые были необходимы китайской армии. Китай в основном был вынужден полагаться на способность своих оборонных предприятий развивать собственное производство многих необходимых материалов и компонентов и интегрировать их с импортируемыми технологиями для производства конечных образцов современного вооружения.
Таким образом, способность Китая разрабатывать и внедрять стратегию интеграции зарубежных технологий с собственными новыми технологиями на своей прикладной исследовательской базе стала основным фактором в усилиях по модернизации промышленности. Это особенно важный фактор в глобализованном мире, в котором приобретение технологий и ассимиляция являются распространенной практикой среди всех основных оборонных производителей.
2.5 Реформы 1998—1999 гг.
На 15-м съезде Коммунистической партии в сентябре 1997 года президент Цзян Цзэминь объявил, что основной задачей на следующие пять лет является «реформа» государственных предприятий. Существовало около 300 тыс. государственных предприятий, в которых задействовано 70 процентов городской рабочей силы Китая (около 109 миллионов работников) и которые производили 30 процентов от общего объема промышленного производства.46 Под лозунгом «Возьмитесь за большое, освободите малое», государственные предприятия должны были быть реорганизованы, рационализированы, уменьшены и «коммерциализованы». Реформированные предприятия должны были функционировать в условиях и по правилам свободного рынка. Раздутые штаты необходимо сократить. Понимая, что это будет болезненный процесс, который может спровоцировать социальные и даже политические беспорядки, Цзян Цзэминь дал понять, что реформа в основном направлена на крупные и неэффективные государственные промышленные предприятия.
Вскоре после партийного съезда, 21—24 октября 1997 года, Государственный комитет по оборонной науке, технике и промышленности провел важное совещание, посвященное рассмотрению затронутой на съезде проблематики. 1 декабря 1997 года в Пекине также было проведено «Рабочее совещание по вооружению и военной технике» (Armed Forces Equipment Working Meeting).47
Как отметили американские аналитики из RAND Corporation48, реформы, предпринятые в 1998—1999 годах, преследовали ряд целей, связанных с реформированием структуры и механизмов всего оборонно-промышленного комплекса Китая. Основная задача состояла в том, чтобы ввести «четыре механизма» повышения эффективности: соревнование, оценку, контроль и поощрение во всю оборонно-промышленную систему. Эти направления были конкретизированы китайским правительством и являлись основными направлениями усилий Китая по модернизации оборонной промышленности.
Более конкретная цель реформ – создать высокоэффективную, и некоррумпированную систему оборонно-закупочной деятельности. Существовавшая система закупок в плановой экономике основывалась на «заказе военной продукции». В результате реформ предполагалось создать систему «военных закупок», которая позволяет использовать рыночные механизмы. Китайские аналитики отмечали, что переход к новой системе потребует времени и, скорее всего, будет проблематичным.49
Кроме того, правительство стремилось дистанцировать государство от непосредственного управления оборонными предприятиями, чтобы ввести в действие механизм конкуренции. Хотя большинство основных оборонных компаний были образованы в качестве отдельных структур путем преобразования в 1993 году соответствующих министерств в госкорпорации, фактически они продолжали функционировать так же, как министерства, на базе которых и были созданы. Эти компании участвовали не только в производстве, но и в вопросах регулирования и стратегического планирования. Конфликты интересов, вызванные такой моделью, создавали серьезные препятствия для повышения эффективности деятельности оборонно-промышленных предприятий и повышения их научно-исследовательских и производственных возможностей.