Опыт реформирования оборонной промышленности США после «холодной войны»

ЦЕНТР ВОЕННО-ПОЛИТИЧЕСКИХ ИССЛЕДОВАНИЙ МГИМО МИД РОССИИ И КОНЦЕРНА ВКО «АЛМАЗ-АНТЕЙ»

© Александров М.В., 2021

© Издательство «Прометей», 2021

Предисловие

Реформа американской оборонной промышленности после окончания «холодной войн» явилась эпохальным событием, значение которого еще до конца не оценено историками, политологами и военными специалистами. По существу, это событие можно сравнить с тем, что произошло с военной промышленностью США после окончания Второй мировой войны. Но даже то масштабное сокращение военного производства, которое происходило во второй половине 1940-х годов, было менее чувствительным и менее противоречивым для американского государства, чем процессы 1990-х годов. И это – несмотря на то, что объемы сокращения военного бюджета и военного производства после Второй мировой войны намного превосходили то, что имело место в 1990-х годах.

Дело тут в том, что Вторая мировая война длилась всего шесть лет, а последовавшая за ней «холодная война» – 45 лет. Рост военного производства США во время второй мировой войны был достигнут путем мобилизационных усилий гражданских отраслей промышленности, при непосредственной помощи государства. Это был краткосрочный рывок, бег на короткую дистанцию, который закончился сразу же, как только отпала в этом необходимость. А избыточные производственные мощности были также быстро возвращены к своему прежнему состоянию – выпуску гражданской продукции. В противоположность этому в период «холодной войны» шло плавное, но устойчивое формирование военно-промышленного комплекса (ВПК) США, который разрастался, пускал корни, захватывая самые различные области американской экономики и укрепляясь в политических структурах.

На это явление в свое время обратил внимание президент США Д. Эйзенхауэр. В своей эпохальной речи перед уходом с поста президента 17 января 1961 года он, в частности, отметил, что «сочетание огромной военной организации и крупной оружейной промышленности – новое в американском опыте». «Наша военная организация сегодня имеет мало общего с тем, что было известно кому-либо из моих предшественников в мирное время или даже бойцам Второй мировой войны или войны в Корее. До последней мировой войны у Соединенных Штатов не было военной промышленности. Американские производители лемехов могли со временем и по мере необходимости изготавливать и мечи. Но теперь мы больше не можем рисковать, полагаясь на экстренную импровизацию в области национальной обороны. Мы были вынуждены создать постоянную военную промышленность огромных размеров. Кроме того, три с половиной миллиона мужчин и женщин непосредственно связаны с оборонным сектором. Мы ежегодно тратим на военную безопасность больше, чем чистая прибыль всех корпораций Соединенных Штатов», – заявил американский президент.

Именно в этом выступлении Эйзенхауэр выразил определенные опасения по поводу политического влияния американского ВПК. Он предостерег против «получения необоснованного влияния, сознательного или неосознанного, со стороны военно-промышленного комплекса». Примечательно, что в этой связи президент США особо выделил угрозу со стороны «научно-технической элиты», которая «может сделать государственную политику своим заложником». Впрочем, Эйзенхауэр был далеко не пацифист и выступал за то, чтобы американский ВПК продолжал развиваться, хотя и под общественным контролем. В своей речи он подчеркнул, что американское оружие «должно быть мощным, готовым к немедленным действиям, чтобы ни один потенциальный агрессор не поддался соблазну рискнуть собственной гибелью», а военная организация США является «жизненно важным элементом поддержания мира»[1].

На самом деле, находящимся за океанами США, не было особой необходимости постоянно поддерживать на высоком уровне свою военную промышленность, так как прямой угрозы крупномасштабного вторжения на американскую территорию просто не существовало. Лишь появление современных стратегических вооружений, спровоцированное гонкой ядерных вооружений, которую США и начали, поставило их территорию под прямую угрозу удара со стороны СССР. А стремление США выступать в роли лидера Западной цивилизации, вынудило их развернуть постоянное военное присутствие на заокеанских театрах. Все это требовало содержания мощной военной машины, производства необходимого ей количества военной техники, даже в мирное время, а следовательно, и поддержания на надлежащем уровне национальной оборонной промышленности. И эту задачу США успешно решали, что, однако, привело к возникновению того, что Эйзенхауэр назвал «военно-промышленным комплексом».

Так что формирование и развитие американского ВПК было объективным следствием той роли, которую США сами для себя избрали после Второй мировой войны. Но вот в конце 1980-х годов социалистическая система, а затем и СССР рухнули. Запад стал безоговорочным мировым лидером. И задача по содержанию огромной военной машины, казалось бы, стала неактуальной. Правда, США приписали себе победу в «холодной войне» не над мировым коммунизмом (социализмом), а над СССР и даже над Россией, на обломках которой политолог-русофоб З. Бжезинский, собирался строить будущее процветание Америки и всей Западной цивилизации. Но как тогда полагали в Вашингтоне, добивание России не требовало прежних усилий и объемов военного производства, поскольку сама РФ под руководством прозападных либералов полным ходом шла к самоликвидации.

Таким образом, ВПК США в его прежнем виде перестал отвечать имеющимся военным и политическим задачам американской элиты. Однако, поступить с ним так, как это было сделано после Второй мировой войны уже было невозможно. За 45 лет своего существования оборонная промышленность США стала интегральной частью американской экономики. На нее были завязаны не только миллионы рабочих мест, не только процветание отдельных регионов и моногородов, но и такие вещи как научно-технический прогресс и качество человеческого капитала в американской науке и промышленности.

В этих условиях правительство США вынуждено было очень аккуратно подойти к реформированию национального ВПК. Данная книга как раз рассказывает о том, с какими вызовами столкнулось руководство США, начав сокращение военных расходов и перестройку оборонного комплекса страны; какие трудности возникли в ходе реформирования американского ВПК; какие были поставлены цели, как формировалась политика реформ и к каким результатам она привела. В этом контексте данная книга интересна еще и тем, что позволяет сравнить реформы оборонной промышленности в США и в России. Сам автор не ставил задачи проведения такого сравнения, поскольку это потребовало бы написания еще одной книги.

В то же время, оценки других авторов, занимавшихся исследованием процессов в российской оборонной промышленности в 1990-х годах, позволяют утверждать, что там происходила не реформа, а катастрофа. О тяжелых последствиях реформирования отечественного оборонно-промышленного комплекса (ОПК) написано не мало работ. Российские исследователи дают крайне негативную оценку как самим программам реформ ОПК конца 1980-х и 1990-х годов, так и методам ее осуществления[2]. Так, например, М.А. Бендиков и Е.Ю Хрусталев отмечали, что «концепция конверсии, выработанная на рубеже 90-х годов и воплощавшаяся в российском ОПК на протяжении почти десяти лет в очень специфических, экстремальных условиях, оказалась недееспособной»[3].

Несмотря на этот печальный опыт, в последние годы тема конверсии оборонной промышленности снова стала актуальной в политике РФ. Об этом заговорил даже президент Путин. Выступая на съезде Союза машиностроителей России 19 апреля 2016 года, он заявил: «… Пик загрузки ОПК в рамках гособоронзаказа произойдёт в следующем году, и потом это будет всё постепенно снижаться. Рассчитываю, что оборонные предприятия используют накопленный потенциал для конверсии, диверсификации производства, наладят выпуск конкурентной и, подчеркну, высокотехнологичной продукции гражданского назначения»[4]. А совсем недавно во время разговора с главой Удмуртии Бречаловым 14 января 2021 года Путин снова поднял тему конверсии. Он посетовал на то, что «темпы перехода и освоения гражданской продукции на оборонных предприятиях республики пока всё-таки недостаточны». И попросил «с руководителями предприятий отдельно собраться, поговорить»[5].

В этом контексте опыт реформирования оборонной промышленности США имеет не только исторический интерес, но также и важное практическое значение. Он мог бы быть полезен как для руководства РФ и лидеров российского ОПК, так и для работников государственного аппарата, разрабатывающих политику в данной области. К сожалению, до сих пор приходиться слышать идущие с горбачевских времен заезженные тезисы о том, что СССР «проиграл холодную войну» из-за непомерных расходов на оборону, что такие расходы наносят вред экономике, что чем меньше ОПК, тем лучше для экономического развития страны. Проведенный в данной книге анализ реформирования ВПК США опровергает эти доводы.

При написании работы автору пришлось сделать некоторые методологические допущения. В частности, период «после окончания холодной войны» нуждается в определенном теоретическом обосновании. До сих пор бытует мнение, что «холодная война» не закончилась к началу 1990-х годов прошлого века. Это объясняется тем, что США и их союзники продолжали и сейчас продолжают враждебную деятельность против России. Наша страна по-прежнему обозначена в официальных документах как главный военно-политический противник США и НАТО. В отношении России коллективный Запад даже возродил политику «сдерживания», которая была краеугольным камнем стратегии против СССР в годы «холодной войны».

Все это не вызывает сомнения, но все-же говорить о продолжении «холодной войны» после распада СССР было бы не верно с научной точки зрения. «Холодная война» была уникальным периодом противостояния двух социально-политических систем в глобальном масштабе. Это противостояние базировалось в первую очередь на идеологических противоречиях и уже во вторую – на военно-политических. После распада СССР идеологическое противоборство исчезло. Вернулась традиционная внешнеполитическая борьба, в основе которой лежат военно-политические и экономические интересы. Безусловно, идеология присутствует в любой внешнеполитической конфронтации. Не исчезла она и сейчас. Однако в нынешние времена идеология обслуживает внешнеполитические цели Запада, стремящегося к мировому доминированию, а вот у России таких амбиций нет.

Ликвидировав мировую систему социализма и самораспустившись, СССР в одностороннем порядке отказался продолжать «холодную войну», а руководство России приняло правила игры, существовавшие в рамках капиталистической системы. А для ведения войны нужно по крайней мере две стороны. Поэтому «холодная война» закончилась именно тогда, после распада СССР. Это было признано и в США, что будет показано в настоящей работе. Американское руководство даже выдумало специальную медаль «За победу в холодной войне», неправомерно приравняв это событие с победой в войне горячей. В России же данное событие в таком ключе не воспринимали и не считали себя проигравшими в горячей войне, а следовательно, не намерены были подчиняться политическому диктату США и НАТО.

Это породило новую волну конфронтации между Западом и Россией. Но это была уже конфронтация иного рода. Это была уже борьба России за свой суверенитет и территориальную ценность, а по существу, за свое выживание, за сохранение русской нации и российского государства. И хотя на Западе придумали сказку о «возрождении российского империализма», однако, это НАТО и Евросоюз расширились к границам России, а не наоборот. Поэтому, в этой конфронтации Запад выступает как агрессор, а Россия как обороняющаяся сторона. В принципе это тоже можно назвать «войной», например, «гибридной войной», но это уже другая война. Прошлая «холодная война» ушла навсегда.

Исходя из вышеизложенного, период «после холодной войны» можно условно обозначить как десять лет, прошедшие с последнего года существования СССР, который фактически уже капитулировал перед Западом, и войной НАТО против Югославии в 1999 году, которая обозначила заявку США на создание однополярного мирового порядка под своим руководством. Таким образом, 1990-е годы были своего рода переходным периодом, когда происходила трансформация мировой системы, а основные акторы приспосабливались к новым международным реалиям. Не обошел этот процесс и США, где шло переосмысление политики в области военной стратегии и национальной безопасности. Именно на этот период пришлись основные шаги американской администрации по реформированию оборонной промышленности.

Тема реформирования американского ВПК после окончания «холодной войны» остается малоисследованной в российской научной литературе, хотя она весьма важна для понимания прошлого и поучительна для будущего. По существу, разобраться в современном состоянии американского ВПК и тех проблемах, с которыми сталкиваются военные программы США, невозможно без адекватного представления о реформе оборонной промышленности США в 1990-е годы. Корни современных производственных, технологических и даже политических проблем в оборонной сфере растут именно оттуда. Но это уже тема для следующего исследования.

При написании книги автор опирался на широкий круг источников и литературы. Главными источниками служили официальные документы американского государства, прежде всего, Министерства обороны, Белого дома, аппарата Конгресса и Счетной палаты США. Примечательно, что некоторые из этих документов стали доступны в публичном поле уже много лет спустя после проведения реформ. И они, безусловно, позволяют сформировать более четкую картину того, что происходило в ходе реформы оборонной промышленности США. Второй важной группой источников явились законодательные акты, принятые Конгрессом США, в которых затрагивались вопросы конверсии, реинвестирования и помощи оборонной промышленности в переходный период.

Помимо этого, автор широко привлекал статистическую информацию по экономике и оборонной промышленности США периода 1990-х годов из различных источников. Он также опирался на работы некоторых американских исследователей и экспертов по оборонной промышленности, прежде всего, в контексте их оценок, происходивших процессов, но также и с точки зрения восполнения пробелов в имеющихся фактических данных. Дополнительным источником явились публикации мемуарного характера людей, из числа высокопоставленных сотрудников Пентагона и оборонной промышленности США, в которых затрагивались некоторые специфические аспекты проводившейся реформы. Список основных источников и литературы представлен в конце книги.

Глава 1

На рубеже перемен: ВПК США в начале 90-х годов прошлого века

1.1. Тенденция к сокращению оборонного сектора США в заключительный период «холодной войны»

Во второй половине 1980-х годов ВПК США находился в относительно хорошей форме, хотя процессы, связанные с сокращением военных расходов, уже давали себя знать. Первый срок президентства Р. Рейгана (1981–1985 гг.) отличался значительным ростом военного бюджета. Многочисленные программы модернизации вооружений и военной техники с целью добиться военного превосходства над СССР привели к массированному наращиванию военных расходов. По существу, Рейган поднял военные расходы до уровня, который был характерен для периодов участия США в военных конфликтах. Ниже приведен график военных расходов США во второй половине XX века. На графике видно четыре пика расходов. Первые три пика совпадали соответственно с участием США во Второй мировой войне, Корейской войне и Вьетнамской войне.

И только четвертый пик, приходящийся на период администрации Рейгана, не был связан с участием США в горячей войне. Между тем, как видно на графике в абсолютных цифрах расходы времен Рейгана не уступали расходам периода Корейской и Вьетнамской войн.

Однако, начавшийся после прихода к власти М.С. Горбачева процесс односторонних уступок со стороны СССР, позволил американцам перейти к сокращению военного бюджета. Дальнейшие высокие ассигнования на оборону уже не требовались, так как Горбачев, отказавшись бороться за национальные интересы СССР, и так сдавал одну позицию за другой. В итоге военный бюджет США в 1985-90 годах уменьшился на 13 %. Как отмечалось в одном из докладов Счетной палаты США: «Общие расходы на оборону и занятость в этой области достигли пика в середине-конце 1980-х годов и с тех пор неуклонно сокращались»[6].

Рис. 1.1. Оборонные расходы США 1940—91[7]

Отчасти сокращение военных расходов было связано с тем, что их поддержание на прежнем уровне стало серьезным бременем для американского государства, так как вело к росту дефицита федерального бюджета и государственного долга США. В период правления Рейгана госдолг США увеличился в 2,6 раза, достигнув умопомрачительной для тех времен цифры – 2602 млрд долларов. Примечательно, что при предыдущем президенте, Дж. Картере, госдолг увеличился только на 46,3 %, а при следующем, Дж. Буше-старшем, – на 56,2 % процента. Такого значительного прироста госдолга в процентном отношении, как при Рейгане, не было ни при одном последующем президенте США. Причем в пропорции к ВВП госдолг США при Рейгане также вырос весьма прилично. В 1980 году он составлял 32 % от ВВП, а в 1989 году – 50 %[8].

Поэтому не будет преувеличением утверждать, что нынешние проблемы с американскими государственными финансами были заложены еще тогда, при администрации Рейгана. Причем дальновидные люди в руководстве США понимали, что бесконтрольное наращивание госдолга надо как можно скорее прекратить. Одной из перспективных областей для решения этой задачи могло стать сокращение расходов на военные нужды. И Горбачев с его политикой «нового мышления» оказался тут весьма кстати. Он позволил США сокращать оборонные расходы, никак не жертвуя своими военно-политическими интересами и даже усиливая свои международные позиции.

Вместе с тем, структура сокращения военных расходов США во второй половине 1980-х годов оказалась крайне неблагоприятной для американской оборонной промышленности. Как видно из нижеприведенного графика, основной удар пришелся на сферу закупок вооружений и военной техники, то есть сферу, напрямую связанную с ВПК. Если в области исследований и разработок и содержания личного состава, расходы оставались относительно стабильными, а в области операций и снабжения произошло лишь небольшое их снижение, то в сфере закупок имел место резкий спад. Расходы приведены в постоянных ценах 1995 года.

Рис. 1.2. Расходы Министерства обороны США по основным категориям[9]

Как видно из графика, расходы на закупку вооружений и военной техники снизились со 135 млрд до примерно 70 млрд долларов в год, то есть на 52 %. Это, естественно, негативно повлияло на состояние оборонной промышленности. Как справедливо отмечалось в докладе Счетной палаты США: «Наиболее резкий спад, который самым непосредственным образом отразился на оборонной промышленности, произошел в области закупок вооружений»[10].

Рис. 1.3. Занятость в оборонной сфере США в 1980–1990 гг.[11]

Естественно, такое резкое сокращение военных закупок отрицательно сказалось на рынке труда в оборонной промышленности. Динамика занятости в оборонном секторе США показана на нижеследующем графике. Из графика видно, что в 1980—1990-х годах численность персонала Министерства обороны США оставалась относительно стабильной, причем как среди военнослужащих, находящихся на действительной военной службе, так и среди гражданских служащих военного ведомства. Значительные колебания показывало лишь число работников оборонной промышленности.

На графике показано, что, занятость в оборонной промышленности быстро росла, начиная с 1980 года, и достигла пика примерно в 1987 году. В абсолютных цифрах численность работающих в этой отрасли увеличилась с 2 миллионов человек до почти 4 миллиона человек, то есть почти в 2 раза. Однако, затем количество работников оборонной промышленности начало стабильно сокращаться.

Хотя на 1990 год уровень занятости в оборонной промышленности все еще значительно превосходил уровень 1980 года, продолжение сокращения военных расходов, особенно в сфере закупок, несло существенные риски для американского ВПК. Данный вывод подтверждается нижеприведенным графиком, где показана динамика расходов Министерства обороны США на закупки вооружений и военной техники и занятости в оборонной промышленности.

Из графика видно, что с определенным лагом кривая занятости следует за кривой расходов на закупки. В то время как расходы на закупки снизились с примерно 135 млрд долларов в 1985 году до 100 млрд долларов в 1987 году, в этот период количество занятых в оборонном секторе выросло примерно с 3 млн человек до примерно 3,6 млн человек. Это было связано с тем, что выделенные деньги доходили до оборонной промышленности и превращались в оборонные заказы с определенным запаздыванием, в данном случае – примерно два года. Поэтому после 1987 года количество рабочих мест в оборонной промышленности начало снижаться и в 1991 вернулось на уровень 1985 года.

Рис. 1.4. Расходы на закупки Министерства обороны и занятость в оборонной промышленности США в 1985–1991 гг.[12]

Таким образом, снижение закупок военной продукции с неизбежностью вело к дальнейшему сокращению рабочих мест в оборонной промышленности, да и к другим негативным последствиям вплоть до разорения оборонных компаний. Дополнительным тревожным симптомом для американского ВПК было то, что сокращение рабочих мест в оборонной промышленности происходило на фоне устойчивого роста ВВП США и увеличения занятости за пределами оборонного сектора. С конца 1980-х годов по 1995 год ВВП США увеличился на 18 %, а общая занятость, не связанная с обороной, выросла на 12 %[13]. Это создавало условия для ускоренного перетекания наиболее квалифицированных рабочих и инженеров из оборонной промышленности в гражданский сектор экономики.

Военные расходы как процент от ВВП достигли пика в 6,5 % в 1986–1988 годах и с тех пор снижались. К 1992 году этот показатель фактически вернулся на уровень 1980 года, составив чуть более 5 % от ВВП. Схожие тенденции происходили с уровнем занятости в оборонной сфере. Как процент от общей занятости в США она достигла пика в 6,2 % в 1987 году и снизилась до 5 % в 1992 году, то есть фактически вернулась на уровень 1980 года[14]. А как было показано выше, в этот период изменения в уровне занятости в оборонной сфере происходили в основном за счет изменения числа рабочих мест в оборонной промышленности.

В результате сокращения военного бюджета, новые контракты для главных военных подрядчиков Пентагона стали уменьшаться с 1986 года. Причем наибольшее снижение произошло в секторах, которые до этого росли быстрее других – в авиастроении, электронной промышленности и производстве средств связи[15]. Тем не менее, в 1990 году американские ассигнования на оборону были еще очень высоки по историческим меркам.[16] Однако, в 1991 году военный бюджет США уменьшился еще на 10 % по сравнению с предыдущим годом. И по прогнозу экспертов Управления технологических оценок Конгресса, чтобы оставаться в рамках этого бюджета крупные программы, в которых несколько оборонных компаний рассчитывали участвовать в течении 1990-х годов должны были преждевременно завершиться[17].

На нижеследующем графике показана динамика контрактов Министерства обороны США по закупкам основных систем вооружений в 1985–1991 годах (в долларах 1995 года). Как видно из графика, снижение закупок происходило по всем категориям вооружений. В то же время это снижение происходило неравномерно.

Как видно из графика, наиболее резкое падение закупок наблюдалось в авиации. В этой области сумма заказов снизилась примерно с 47 млрд до 28 млрд. долларов, то есть примерно на 40 %. В области электроники и средств связи падение составило с 30 до 19 млрд долларов (37 %). В области ракетной техники – с 25 млрд до 19 млрд долларов (24 %). Менее резко падали заказы на более консервативные системы вооружений – корабли, танки, стрелковые виды оружия и боеприпасы. Однако преобладающая тенденция и там шла вниз, а не вверх.