Муниципально-правовая ответственность: проблемы теории и практики. Монография

В соответствии со ст. 87 Положения 1890 г. губернатор мог приостановить действие постановления уездного собрания в том случае, если усмотрит, что оно: 1) незаконно; 2) не соответствует государственным интересам и явно нарушает права местного населения.

Вслед за земской контрреформой произошла контрреформа и в области городового самоуправления. 11 июня 1892 г. вышло новое Городовое положение, которое стало существенным шагом назад в сфере развития местного самоуправления в России.

Несмотря на то что общая структура органов городового общественного управления не изменилась, произошли качественные перемены самой сути этого управления.

Был изменен порядок и характер представительства городского населения. На основании нового Положения 1892 г. для горожан были значительно урезаны избирательные права, введены дополнительные цензы, а общее количество избирателей сократилось в десятки раз. Сократилось и число гласных24. В то же время выборы остались всесословными.

Расширились возможности для административного контроля за деятельностью городового общественного управления. Так, губернатор имел право давать обязательные к исполнению указания городским головам и членам управ как государственным служащим. На том же основании губернское по городским делам Присутствие могло освобождать их от должности, при том что Дума такого полномочия была лишена.

Нужно сказать, что на протяжении всего XIX века местное самоуправление в России (как земское, так и городское) было чрезвычайно разнообразно. По этому поводу В. Р. Мединский пишет: «Города в Российской империи управлялись с помощью 1820 различных вариантов Уставов. Города имели свои гербы, свои права и привилегии, порой довольно значительные»25.

Этот этап характеризуется преобразованием на основе городской и земской реформ системы местного самоуправления; увеличением самостоятельности органов местного управления в 1860–1870 годах и сокращением их самостоятельности за счет ужесточения административного контроля в 1890 годах; законодательным обособлением судебной власти от законодательной и исполнительной властей на основе судебных Уставов от 20 ноября 1864 года; соединением административных и судебных функций у губернских и земских учреждений; отсутствием судебного контроля за деятельностью органов местного самоуправления как самостоятельного вида государственного контроля, даже несмотря на наличие отдельных контрольных полномочий в отношении органов местного управления у Сената и Судебных палат.

Пятый этап ограничен периодом с 1917–1918 годов по 1990 год.

Такое положение существовало довольно продолжительное время и в области городского самоуправления, так же как земского, и вплоть до 1917 г. никаких сколько-нибудь серьезных изменений не произошло.

Попытку провести реформу управления предприняло после февральской революции 1917 г. Временное правительство. Эпохальным можно назвать Закон «О волостном земском управлении», принятый 21 мая 1917 г., который регламентировал на основе всеобщих выборов формирование местных представительных органов. Предусматривалось также наличие местных исполнительных органов. Вводилась норма, устанавливающая запрет на совмещение земских должностей с другими платными должностями государственной службы.

Кроме того, после февральской революции 1917 г. возникла ситуация, при которой большевикам для победы необходимо было опереться на широкие народные массы, а буржуазии для отстаивания своих интересов и предотвращения монархической революции, а также в противовес большевизму была необходима поддержка того же народа.

На территории России земские органы местного самоуправления прекратили свое существование, а вместо них были созданы Советы, в основном к июлю 1918 г.

В июле 1918 г. была принята Конституция РСФСР26, которая закрепила и систематизировала сложившуюся на местах систему власти. Система Советов была представлена следующим образом: областные, губернские (окружные), уездные (районные) и волостные съезды Советов и их исполнительные комитеты. В городах и сельских поселениях предписывалось образовывать Советы депутатов и их исполнительные комитеты. Городские и сельские советы избирались непосредственно населением, а съезды Советов формировались путем многоступенчатых выборов. Сельскому населению была оставлена возможность решения местных вопросов непосредственно собранием избирателей.

Однако Советы так и не стали органами местного самоуправления. Фактически они являлись органами государственной власти на местах. Их статус постепенно развивался и уточнялся на протяжении всей советской истории. Наиболее четким статус Советов стал после принятия ряда законодательных актов 60–70 гг. XX в.

Местные Советы являлись представительными органами, члены которых избирались гражданами, проживающими на соответствующей территории, на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Однако выборы зачастую были безальтернативными или большой разницы не имело то, за кого именно будут голосовать избиратели.

Можно сказать, что реальной властью обладали не Советы, а Коммунистическая партия, определенная в ст. 6 Конституции СССР 1977 г. как руководящая и направляющая сила советского общества, ядро его политической системы27. При этом они выполняли чрезвычайно важные функции по государственному управлению на местах.

В соответствии со ст. 146 Конституции СССР 1977 г. местные Советы народных депутатов должны были решать все вопросы местного значения, исходя из общегосударственных интересов и интересов граждан, проживающих на территории Совета. При этом они не были основаны на принципе разделения властей и сочетали функции представительных и исполнительно-распорядительных органов.

При местных Советах народных депутатов создавались исполнительные комитеты, которые были структурными подразделениями представительных учреждений, выполняющими функции управленческого характера28.

Местные Советы были органически встроены в общую систему Советов (от низшего звена поселковых Советов до Верховного Совета СССР). Их самостоятельность в решении вопросов местного значения была ограничена законодательством и директивами вышестоящих Советов.

Система Советов была строго централизована. Местные Советы были обязаны подчиняться не только вышестоящим Советам, но и вышестоящим государственным органам исполнительной власти.

Статья 102 Конституции СССР 1977 г.29 регламентировала обязанность депутатов рассматривать наказы избирателей, информировать граждан об их реализации. Депутаты, руководствуясь общегосударственными интересами, учитывая запросы населения избирательных округов, должны были претворять в жизнь наказы избирателей, лично участвовать в их реализации и нести ответственность за их исполнение даже в случае, когда осуществление конкретных наказов, данных населением, перекладывалось на иные органы или организации.

Статья 107 Конституции СССР 1977 г. устанавливала обязанность депутата отчитываться о своей работе и работе Совета перед избирателями. Депутат, не оправдавший доверия избирателей, мог быть отозван по решению большинства избирателей в установленном законом порядке.

Согласно Конституции РСФСР 1978 г., Советы, кроме подотчетности гражданам, их избравшим, были подотчетны вышестоящим Советам, Совету министров РСФСР. Так действовал принцип демократического централизма, который предполагал осуществление вышестоящими Советами руководства деятельностью нижестоящих органов власти вплоть до отмены принимаемых ими актов в случае несоответствия этих актов законодательству, обязательность решений более крупных Советов для нижестоящих, подотчетность нижестоящих Советов вышестоящим.

Согласно ст. 6 Закона СССР от 20 сентября 1972 г. «О статусе народных депутатов в СССР»30, которая называлась «Связь депутата с избирателями, его подотчетность и ответственность перед ними», депутат был обязан поддерживать связь с избирателями, с коллективами и общественными организациями, выдвинувшими его кандидатом в депутаты, а также с предприятиями, учреждениями, организациями, государственными и общественными органами, расположенными на территории его избирательного округа.

В Законе закреплялось, что депутат ответственен перед избирателями и им подотчетен. При этом депутат, не оправдавший доверия избирателей или совершивший действия, не достойные высокого звания депутата, мог быть в любое время отозван по решению большинства избирателей в установленном законом порядке.

Несмотря на то что местного самоуправления в СССР не было, указанные законодательные положения можно рассматривать как закрепление элементов ответственности выборных должностных лиц публичной власти, в том числе местного самоуправления, перед населением. Кроме того, были заложены основы теоретического осмысления ответственности выборных должностных лиц перед населением.

В РСФСР порядок отзыва депутатов местных и других Советов регулировался такими актами как Закон РСФСР от 27 октября 1960 г. «О порядке отзыва депутата местного Совета народных депутатов РСФСР»31, Закон РСФСР от 26 ноября 1959 г. «О порядке отзыва депутата Верховного Совета РСФСР»32.

В советской правовой науке сформировалось представление о том, что отсутствие каких-либо санкций у значительной части конституционных норм – отличительная черта данной отрасли права33. Было также не принято ставить вопрос об ответственности самого государства, непогрешимость которого презюмировалась в теории и практике советского строительства. Концепция Конституции СССР 1977 г. (название раздела второго и ст. 58) впервые за все время существования народного государства закрепила первые признаки отношений между государством и личностью, построенных на взаимной ответственности.

В период действия Конституции СССР 1977 г. появились первые труды, обобщающие элементы ответственности органов власти и определяющие ее характер. Л. И. Антонова и Б. И. Кожохин систематизировали теоретические знания об ответственности и определили виды ответственности органов34.

По их мнению, ответственность Советов всех уровней, ответственность депутатов носила характер конституционной ответственности, т. к. все они осуществляли государственную власть. Особый характер конституционной ответственности, полагали указанные авторы, обусловлен тем, что именно Советы и депутаты были непосредственно связаны с народом, избирались им.

Необходимо учитывать, что стимулирование направленности ответственной деятельности местных органов и должностных лиц в этот период осуществлялось самыми разнообразными формами и методами, среди которых не последнюю роль играли и воспитание кадров, и установление ответственности государственных служащих перед партией. Следует сказать, что в партийных органах имелась собственная система стимулирования, включая методы убеждения, принуждения, поощрения, и своя ответственность. Поскольку в то время существовала прямая зависимость Советов от решений партийных органов, следует признать, что существование ответственности перед партией являлось весьма действенной мерой, позволяющей эффективно контролировать процесс реализации власти местными Советами.

Во исполнение нормы Конституции СССР 1977 г. об отзыве депутатов был принят Закон «О порядке отзыва депутата местного Совета народных депутатов РСФСР» 1979 г.35

В соответствии с этим Законом отзыв инициировался общественными организациями, трудовыми коллективами, собранием военнослужащих. Об этом сообщалось депутату с изложением мотивов отзыва. Депутат был вправе представлять инициаторам отзыва объяснения в письменной или устной форме. Основанием для отзыва депутата являлись невыполнение наказов избирателей и отсутствие отчетов перед избирателями, совершение им аморальных либо противоправных действий.

В середине 1980-х годов, в связи с началом демократических преобразований общества и государства, очевидной стала необходимость реформирования системы местного управления. Представительные институты местного управления носили формальный характер, население страны не ощущало себя источником и носителем власти, деятельность Советов была недостаточно профессиональной для эффективного решения вопросов местного значения.

Анализ законодательства периода строительства социализма позволяет сделать вывод об активном использовании таких институтов непосредственной демократии, как наказы избирателей, отчеты депутатов перед избирателями и населением, а также отзыв депутатов. Если первые два можно рассматривать как формы контроля со стороны местного сообщества за деятельностью депутата, то, соответственно, отзыв следует определить как ответственность депутата перед населением в случае невыполнения им своих обязанностей.

Тем не менее, в целом система контроля и ответственности имела существенные недостатки. В основном они предопределялись существовавшей административно-командной моделью управления государством, где возможность исполнения наказов определялась вышестоящими органами, партией, а также системой централизованного планирования, жестко устанавливающей программы развития местности, за пределы которых при распределении финансов органы местной власти выходить не могли.

Институт привлечения депутата к ответственности использовался редко, поэтому не было выработано практических механизмов его реализации. Институт ответственности депутатов существовал, но большей частью только на бумаге.

В 1989 г. был принят Закон «О статусе народных депутатов СССР»36, который существенным образом модернизировал институт выборов депутатов Советов. При этом сама система Советов и их статус остались неизменными.

Этот период можно охарактеризовать как кардинальное изменение системы управления государством по сравнению с предыдущими историческими периодами. Для него характерны местные Советы как органы государственного управления на местах и создание системы контроля за местными Советами со стороны вышестоящих Советов и общественности с использованием форм непосредственной демократии. Судебный контроль фактически распространялся на такие сферы как принятие органами местного управления решений, исполнение наказов избирателей, использование финансовых средств, совершение проступков должностными лицами. Однако в СССР того времени все еще отсутствовали законодательство о местном самоуправлении и специальные правовые нормы, регламентирующие контроль за органами местного самоуправления и их ответственностью.

Шестой этап – с 1990 года по 1993 год.

Принятие Декларации о государственном суверенитете 12 июня 1990 г., подписание Федеративного договора 31 марта 1992 г., реформы конца XX в. и работа над проектами Конституции РФ поставили вопрос о правовом государстве в России, а значит, и о его юридической ответственности перед личностью и обществом. Формирование полноценного механизма ответственности участников публичной власти, конституционно-правовых и муниципально-правовых отношений стало необходимым условием создания правовой государственности и конституционного строя в целом.

В выделенном периоде произошло несколько событий, имеющих кардинальное значение для подготовки правовых основ института публично-правовой ответственности органов власти и ее подвида – муниципально-правовой ответственности.

Н. С. Тимофеев, по идеологическим мотивам, с целью обоснования преимуществ советской демократии, сформировал официальную, но далекую от науки концепцию, исключающую связь между Советами и местным самоуправлением37. В основу были положены различия социалистической и буржуазной демократии.

Г. В. Барабашев, Н. Г. Старовойтов, К. Ф. Шеремет признают местные Советы органами местного самоуправления с уточняющей оговоркой: «Наличие системы социалистического самоуправления не превращает местные Советы в органы местного самоуправления, противостоящие центру. Они в целом выступают как нечто большее – органы народного самоуправления на местах, призванные обеспечить участие населения в решении местных дел и в общегосударственной политике»38. Классик отечественного муниципализма Л. А. Велихов, проводя мысль о праве России на самобытность в строительстве местного самоуправления, также признавал наличие особой, советской модели самоуправления39.

В 1990 г. Законом «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР»40 была заложена основа для развития местного самоуправления на всей территории Советского Союза. Именно этим законодательным актом впервые в отечественное законодательство было введено понятие местного самоуправления.

Согласно Закону 1990 г., основным звеном системы местного самоуправления являлись местные Советы (ст. 3 Закона), коллегиальные представительные органы, формируемые населением соответствующих территорий на основе всеобщих, равных, прямых выборов при тайном голосовании.

Система местного самоуправления, в соответствии с ч. 1 ст. 2 Закона, включала местные Советы народных депутатов, органы территориального общественного самоуправления (Советы и комитеты микрорайонов, жилищных комплексов, домовые, уличные, квартальные, поселковые, сельские комитеты и другие органы), а также местные референдумы, собрания, сходы граждан, иные формы непосредственной демократии.

Статья 91 «Ответственность местных Советов, местной администрации» названного Закона закрепляла следующие положения:

1. Должностные лица местных Советов, местной администрации, а также их органов несут ответственность за принятые ими решения в соответствии с законодательством.

2. Ущерб, причиненный в результате неправомерных решений местных Советов, местной администрации, их органов и должностных лиц, совершения ими неправомерных действий возмещается в полном объеме предприятиям, учреждениям, организациям и гражданам, которым причинен этот ущерб, на основании решения суда или арбитражного суда за счет собственных средств местных Советов, местной администрации и их органов.

Местный Совет, местная администрация, их органы, возместившие ущерб, причиненный их работниками или должностными лицами, имеют право предъявить регрессный иск к этим лицам в размере выплаченной суммы, если иной размер не установлен законом.

3. Граждане имеют право обжаловать в суд решения местных Советов, местной администрации, их органов и должностных лиц, если эти решения противоречат законодательству, нарушают права и законные интересы граждан.

4. Нарушение указанными должностными лицами требований настоящей статьи, если в их действиях не содержится признаков административного правонарушения или уголовно наказуемого деяния, влечет дисциплинарную ответственность вплоть до увольнения с должности или постановку вопроса об отзыве в отношении лиц, занимающих выборные должности.

В 1991 г. был принят Закон РСФСР от 6 июля 1991 г. № 1550-1 «О местном самоуправлении в РСФСР»41. С этим законодательным актом связывается начало качественно нового этапа развития местного самоуправления в России42.

В Законе «О местном самоуправлении» 1991 г. содержалось новое для отечественной правовой науки и отечественного законодательства определение местного самоуправления, под которым понималась система организации деятельности граждан для самостоятельного и под свою ответственность решения вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических, национально-этнических и иных особенностей.

В соответствии со ст. 10 указанного Закона в России должны были быть образованы представительные и исполнительные органы местного самоуправления. Причем их создание предусматривалось только на низовых территориях (в поселках, сельсоветах, городах, районах, районах в городах), а не на всех уровнях административно-территориальных единиц, как это было с системой Советов ранее. Краевые и областные органы власти перестали носить статус местных и стали пониматься как органы государственной власти, не занимающиеся решением вопросов местного значения.

В Законе 1991 г. существовала достаточно подробная статья 91 «Ответственность местных Советов, местной администрации» следующего содержания:

1. Должностные лица местных Советов, местной администрации, а также их органов несут ответственность за принятые ими решения в соответствии с законодательством.

2. Ущерб, причиненный в результате неправомерных решений местных Советов, местной администрации, их органов и должностных лиц, совершения ими неправомерных действий возмещается в полном объеме предприятиям, учреждениям, организациям и гражданам, которым принесен этот ущерб, на основании решения суда или арбитражного суда за счет собственных средств местных Советов, местной администрации и их органов.

Местный Совет, местная администрация, их органы, возместившие ущерб, причиненный их работниками или должностными лицами, имеют право предъявить регрессный иск к этим лицам в размере выплаченной суммы, если иной размер не установлен законом.

3. Граждане имеют право обжаловать в суд решения местных Советов, местной администрации, их органов и должностных лиц, если эти решения противоречат законодательству, нарушают права и законные интересы граждан».

Кроме того, в ст. 95 Закона перечислялись основания наступления ответственности местных Советов, в результате которых могло последовать досрочное прекращение полномочий:

а) неоднократное нарушение ими Конституции СССР, законодательства СССР, Конституции РСФСР, законодательства РСФСР, конституций и законодательств республик в составе РСФСР, прав и свобод граждан;

б) если вновь избранный Совет в течение месяца со дня открытия первой сессии не определил структуру и не образовал свои органы;

в) если Совет в течение месяца со дня освобождения от должности председателя Совета не избрал нового председателя Совета;

г) если Совет более четырех месяцев не может созвать сессию из-за неявки необходимого для кворума числа депутатов.

Согласно той же статье Закона полномочия главы местной администрации прекращаются досрочно в том числе и в случае вступления в законную силу обвинительного приговора суда в отношении главы местной администрации и отзыва главы местной администрации избирателями.

Однако Закон «О местном самоуправлении в РСФСР» носил характер переходного и некоторые проблемы организации местного самоуправления оставил неурегулированными. В частности, сохранялась прежняя система Советов, которые были переименованы в муниципальные Советы, однако не были в необходимой мере обеспечены ни в правовом отношении, ни в материальном для эффективного решения вопросов местного значения43.

На основании этого Закона в последующие два года было принято большое количество подзаконных нормативных правовых актов по отдельным вопросам развития местного самоуправления в России. В подавляющем большинстве это были Указы Президента РФ. Однако «политическая направленность Указов Президента РФ, неопределенность некоторых их положений допускали возможность на местах принимать решения, явно расходящиеся с основными принципами организации местного самоуправления демократического государства»44.

Этот период можно охарактеризовать наличием специального нормативного закрепления в исследуемой сфере: в связи с принятием Закона СССР от 9 апреля 1990 года «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» начался процесс законодательного оформления местного самоуправления, основанного на прежней системе местных Советов; статьи 24 и 25 Закона указывали на осуществление контроля за органами местного самоуправления, привлечение органов и должностных лиц местного самоуправления к ответственности за нарушение законодательства и за законность принимаемых решений; в связи с принятием Закона РСФСР от 6 июля 1991 года «О местном самоуправлении в Российской Социалистической Федеративной Советской Республике» начался процесс развития местного самоуправления на территории РСФСР; нормы статьей 88 «Обеспечение законности на территории местного Совета» и 91 «Ответственность местного Совета, местной администрации» регламентировали порядок осуществления судебного контроля за сферой принятия решений муниципальными Советами и администрациями, соблюдения ими законодательства России. Все вышеперечисленное способствовало усилению исполнительных органов местного самоуправления.

Седьмой этап – с 1993 года по 1995 год.

Большую роль в формировании нормативно-правовой базы, особенно в обозначенный период реформы местного самоуправления, сыграли акты главы государства. Примерами таких актов явились изданные в 1993–1994 гг. Указы Президента Российской Федерации «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации»45, «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации»46, «О некоторых вопросах досрочного прекращения полномочий главы местного самоуправления»47 и др.

Н. С. Тимофеев, например, выделяет два этапа реформ местного самоуправления в обозначенный период48: этап (октябрь 1993 г. – октябрь 1994 г.) – период президентских реформ местного самоуправления; этап (ноябрь 1994 г. – август 1995 г.) – период интенсивной разработки проектов Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».