Муниципально-правовая ответственность: проблемы теории и практики. Монография

Г. Н. Чеботарев в качестве критериев выделения муниципально-правовой ответственности выделяет инстанцию ответственности, вид правонарушения (деликта), за совершение которого они наступают, процедуру реализации ответственности, меры ответственности251.

Третьим, специальным критерием выделения муниципально-правовой ответственности как самостоятельного вида ответственности является, по нашему мнению, субъект ответственности: традиционно это органы и должностные лица муниципальной власти и муниципальные служащие. Перечень субъектов ответственности нами расширяется.

Е. С. Шугрина выделяет следующие критерии муниципально-правовой ответственности: нормативно-процессуальное основание (по выражению автора, «порядок привлечения к ответственности регулируется нормами разных отраслей»), основания ответственности, шкала взысканий, порядок привлечения к ответственности, круг лиц или органов, налагающих взыскание, форма правоприменительного акта, сроки наложения, исполнения и погашения взысканий, инстанция ответственности (по выражению автора, «перед кем наступает ответственность»)252.

По нашему мнению, не может быть критерием для выделения муниципально-правовой ответственности субъект ее применения. В связи с тем, что публичная власть имеет два уровня – муниципальный и государственный, соответственно выделяют два вида ответственности – конституционная и муниципальная. Это ответственность перед населением и перед государством, которое является представителем населения. В связи с этим разделять применение муниципальной или конституционной ответственности по субъектам ее применения не нужно. Это ответственность органов и должностных лиц муниципальной публичной власти. У органов и должностных лиц публичной власти много общего, но их необходимо разделять. Конституционно-правовая ответственность должна ограничиваться уровнем государственной власти, а муниципально-правовая – уровнем муниципальной власти, без учета субъекта, применяющего санкции.

Разделяя точку зрения Е. С. Шугриной о том, что критерием выделения муниципально-правовой ответственности должна быть шкала взысканий, автор считает необходимым указать на особое наполнение санкций в муниципально-правовой ответственности, обусловленное спецификой этого уровня публичной власти.

Распространенным в современной науке муниципального права можно назвать мнение Б. З. Кушховой, которая считает, что «муниципально-правовая ответственность представляет собой неблагоприятные последствия, наступающие в случае принятия органами и должностными лицами местного самоуправления противоправных решений, неосуществления или ненадлежащего осуществления своих задач и функций, выраженных в санкциях правовых норм». Цитируемый автор сводит муниципально-правовую ответственность исключительно к негативной, карательной функции. Между тем это должно быть не так. По нашему мнению, муниципально-правовая ответственность должна включать и правовые, и моральные санкции; помимо негативных, и позитивные, которые в будущем должны стать лидирующими. Это, с нашей точки зрения, особенность муниципально-правовой ответственности.

Свою точку зрения на критерии выделения муниципально-правовой ответственности озвучивают в своих работах и другие авторы253.

В отношении места муниципально-правовой ответственности в системе видов отраслевой юридической ответственности и ее природы в современной российской правовой науке существуют различные точки зрения.

А. А. Безуглов, В. И. Выдрин, С. Д. Князев, О. Е. Кутафин, Н. М. Колосова, А. А. Сергеев254 и некоторые другие авторы продолжают отстаивать традиционную точку зрения о несамостоятельности по отношению к другим видам юридической ответственности муниципально-правовой ответственности.

Противники выделения муниципально-правовой ответственности в качестве самостоятельного вида ответственности приводят следующие аргументы: во-первых, скудность санкций. Все своеобразие муниципально-правовой ответственности, по их мнению, сводится к отзыву депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления. Тем не менее, и в доктринальной литературе, и в последнем законодательстве расширяется перечень муниципально-правовых санкций за счет отнесения к ним вынесения предупреждений, заслушивания отчетов, удаления в отставку, роспуска и т. п.

Во-вторых, ни один из действующих нормативных правовых актов о местном самоуправлении не содержит упоминания о муниципально-правовой ответственности, в отличие от уголовной, административной, дисциплинарной, материальной и гражданско-правовой ответственности. Конечно, сам по себе этот факт не может быть достаточным аргументом для отрицания возможности существования муниципально-правовой ответственности. Обратившись к становлению конституционно-правовой ответственности, получившей практически всеобщее признание, отметим отсутствие ее нормативно-правового закрепления, которое компенсируется официальной легализацией Конституционным Судом РФ, неоднократно признававшим наличие ее мер в различных Федеральных законах.

Третьим аргументом самостоятельности муниципально-правовой ответственности является мнение о том, что ни основания, ни процедура ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением и государством принципиально не отличаются от оснований и процедуры ответственности законодательных (представительных) органов государственной власти и высших должностных лиц (руководителей высших органов исполнительной власти) субъектов Российской Федерации (роспуск, отзыв). Отметим, что эта позиция отвергается не только многочисленными учеными, но и практикой нормативного расширения видов санкций и процедур муниципально-правовой ответственности, возможностью в некоторых случаях их регламентации муниципальным уровнем в рамках, установленных законодательством.

Однако углубление муниципально-правовой реформы, сопровождающейся изменениями законодательства о местном самоуправлении, а также политическая направленность реформ публичной власти, выразившаяся в провозглашении Президентом Российской Федерации в Послании Федеральному Собранию в 2008 г. очередного этапа модернизации и демократизации российской политической системы, оказали благотворное влияние на процесс обретения муниципально-правовой ответственностью самостоятельности, поскольку было прямо указано на необходимость усиления эффективности механизма ответственности должностных лиц и органов местного самоуправления как перед населением, так и перед представительным органом местного самоуправления.

Следует также упомянуть изменяющееся муниципальное законодательство, в котором появляются все новые составы муниципальных правонарушений, новые санкции и механизмы привлечения к ответственности должностных лиц и органов местного самоуправления; анализ федерального законодательства о местном самоуправлении 1995 и 2003 гг. наглядно демонстрирует обозначенную тенденцию в рамках становления и институционализации муниципально-правовой ответственности.

Среди государствоведов и муниципалистов циркулирует все больше идей о новых видах юридической ответственности, в том числе муниципально-правовой ответственности. Л. А. Ревенко пишет: «На федеральном уровне устанавливаются виды юридической ответственности, которым подлежат органы местного самоуправления и их должностные лица. В отношении органов местного самоуправления применяется административно-правовая, гражданско-правовая и публично-правовая ответственность; в отношении должностных лиц местного самоуправления – уголовно-правовая, гражданско-правовая, административно-правовая, дисциплинарная, публично-правовая ответственность»255. В современной доктрине конституционного и муниципального права сегодня превалируют не столь категоричные, отрицающие муниципально-правовую ответственность, мнения. Они разнообразны, но их объединяет одно – признание этого правового явления.

Обратимся к их анализу.

В частности, существует точка зрения, что муниципально-правовая ответственность является разновидностью конституционно-правовой ответственности256.

По мнению таких специалистов как С. А. Авакьян, С. Д. Князев, А. Н. Кокотов, А. С. Соломаткин, А. А. Кондрашев, Н. М. Колосова, М. М. Мокеев, А. А. Сергеев и др., муниципально-правовая ответственность является разновидностью конституционно-правовой ответственности или ее институтом257.

Как считает А. В. Зиновьев, можно назвать ответственность органов местного самоуправления видом конституционной ответственности. Об этом, по его мнению, позволяет говорить то обстоятельство, что «местное самоуправление находится на начальном этапе своего становления, сочетает в себе черты органов государственной власти и местного самоуправления»258. Аналогичной позиции придерживается и В. А. Виноградов.

Б. З. Кушхова полагает, что муниципально-правовая ответственность является разновидностью конституционно-правовой ответственности. А. А. Уваров, Н. М. Колосова, А. Р. Еремин исходят из того, что муниципально-правовая ответственность – подвид, часть конституционно-правовой259.

Ю. С. Артюхов относит муниципально-правовую ответственность к конституционно-правовой мере принуждения: «Являясь по форме муниципально-правовой, ответственность, применяемая к муниципальным органам власти и их должностным лицам, по своему содержанию выступает конституционно-правовой мерой принуждения»260.

С. А. Солдатов261 предлагает ввести в научный оборот понятие «конституционно-муниципальная ответственность», которая является межотраслевым видом публично-правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением муниципального образования и государством.

По мнению С. А. Бабицкого, «институт муниципально-правовой ответственности связан с институтом государственно-правовой ответственности в единый институт конституционно-правовой ответственности, что находит свое отражение в общих методологических, концептуальных правовых подходах при определении их понятий в качестве особого вида юридической ответственности, а также до некоторой степени общих механизмах реализации»262.

Н. В. Витрук в своих работах высказывает мнение о надотраслевом характере публично-правовой ответственности: «Конституционная ответственность не может носить отраслевой характер в контексте частного и публичного права. Она имеет надотраслевую, особую природу. <…> Наряду с конституционной ответственностью <…> следует различать государственно-правовую [в ее рамках – парламентскую; ответственность по административному (регулятивному) праву, ответственность по судебному праву], муниципально-правовую и иные отраслевые виды публично-правовой ответственности <…>, устанавливаемые Федеральными законами и Законами субъектов РФ, другими нормативными актами»263.

В работах Н. Н. Черногора, Е. В. Измайловой, С. Д. Князева264 представлено понимание муниципально-правовой ответственности как комплексного института.

По мнению С. Д. Князева, при характеристике юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления предпочтительнее говорить об ответственности в муниципальном праве, представленной комплексом конституционно-правовых, уголовных, административных, гражданско-правовых и дисциплинарных санкций265.

Как составную часть института ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления муниципально-правовую ответственность рассматривают Д. М. Иванов266 и др.

А. А. Сергеев объясняет отнесение ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления к конституционно-правовой посредством следующей аргументации: «Федеральный закон говорит об ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством, а также перед населением муниципального образования. В теории эти две формы ответственности обычно анализируются отдельно друг от друга. Однако общие черты и часто общие основания ответственности указанных субъектов перед государством и населением, на наш взгляд, позволяют комплексно рассматривать досрочное прекращение полномочий органов местного самоуправления и лиц, занимающих муниципальные должности, в качестве разновидности конституционно-правовой ответственности. Например, незаконные действия главы муниципального образования могут нарушать как государственные интересы, так и интересы местных жителей, являться основанием его ответственности как перед государством, так и перед населением. Юридическими последствиями при этом могут быть как досрочное прекращение полномочий главы муниципального образования по решению уполномоченного государственного должностного лица, так и отзыв его избирателями»267.

По мнению С. А. Солдатова268, муниципально-правовая ответственность – это комплексный вид юридической ответственности и комплексный институт. Упомянутый автор пишет: «Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед населением муниципального образования и государством – это публичный, комплексный вид юридической ответственности, урегулированный законодательством и муниципальными правовыми актами, связанный с необходимостью для органов и должностных лиц местного самоуправления отвечать за свое юридически и политически значимое поведение в установленном порядке, действовать в соответствии с возложенными на них обязанностями, а в случае отклонения или невыполнения обязанностей – претерпеть определенные лишения личного, правового, организационного или имущественного характера».

Признавая справедливость замечания о публичном характере ответственности и отмечая поддерживаемую автором позицию о широком понимании ответственности в сфере муниципальной власти, тем не менее, считает автор, неправомерно ограничивать ее только негативными санкциями.