Муниципально-правовая ответственность: проблемы теории и практики. Монография

Глава 4

ПРОБЛЕМЫ НОРМАТИВНОГО ЗАКРЕПЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНО-ПРАВОВОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ НА УРОВНЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Одним из видов источников муниципально-правовой ответственности являются муниципально-правовые акты.

Их особенностью, в числе прочих, является то, что к муниципальным нормативным правовым актам, содержащим муниципально-правовую ответственность (основания, санкции, процедуры), относятся решения, принятые на местном референдуме, на сходе граждан.

Муниципальный нормативный правовой акт – решение по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, принятое населением муниципального образования непосредственно, органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления, документально оформленное, обязательное для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающее, изменяющее или отменяющее общеобязательные правила. В число муниципальных нормативных правовых актов наряду с нормативными актами входят акты индивидуальные, правоприменительные, содержащие индивидуальные нормы.

В ряду муниципальных нормативных правовых актов центральное место занимают уставы муниципальных образований, которые должны содержать основания ответственности выборных должностных лиц, органов местного самоуправления перед населением муниципального образования173.

Устав муниципального образования города Ростова-на-Дону предусматривает, что вопрос об утрате доверия населения депутатом городской Думы решается голосованием избирателей, проводимым в порядке, предусмотренном для выборов этого депутата. Вопрос о досрочном прекращении полномочий главы муниципального образования может быть рассмотрен, в том числе, и в случае утраты доверия членов городского сообщества. Вопрос об утрате доверия у населения к иным должностным лицам и органам городского самоуправления решается органами и должностными лицами, осуществляющими назначение или избрание утративших доверие органов и лиц в порядке, предусмотренном для их назначения или избрания, при наличии обращения от жителей города, принятого на собраниях граждан или заседаниях органов общественного территориального самоуправления, а также от общественных объединений города (в новом Федеральном законе термин «утрата доверия» не используется, но, по нашему мнению, нужно к нему вернуться).

В уставах муниципальных образований нашли отражение некоторые основные составляющие муниципально-правовой ответственности: субъекты ответственности – глава муниципального образования, депутаты представительных органов местного самоуправления, иные должностные лица местного самоуправления и др.

К сожалению, отсутствует закрепление правовых критериев, конкретизирующих основания наступления юридической ответственности, что создает условия для произвола в применении мер муниципально-правовой ответственности.

Органы местного самоуправления в рамках собственных правотворческих полномочий принимают и иные нормативные правовые акты. Например, регламент представительного органа местного самоуправления утверждается решением соответствующего представительного органа местного самоуправления и устанавливает правила поведения депутатов на заседании представительного органа. В регламенте могут быть закреплены нормы об ответственности депутатов за нарушение норм этики, правил поведения на заседании представительного органа.

К источникам муниципально-правовой ответственности относятся акты главы муниципального образования, главы местной администрации, иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования. Все вышеуказанные муниципальные правовые акты обязательны для исполнения на всей территории муниципального образования физическими, юридическими лицами, органами управления и населением муниципального образования. Их неисполнение влечет за собой привлечение к ответственности, установленной законодательством субъекта Российской Федерации или уставом муниципального образования.

Федеральный закон закрепил возможность правотворческой деятельности органов местного самоуправления не только по вопросам организации местного самоуправления, но и в сфере ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. Согласно п. 8 ч. 1 ст. 44 Федерального закона, в уставе муниципального образования должны быть определены виды ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, основания наступления ответственности и порядок решения соответствующих вопросов, в частности, основания и процедура отзыва населением выборных должностных лиц местного самоуправления, досрочного прекращения полномочий выборных органов и должностных лиц местного самоуправления.

В связи с этим возникает правомерный вопрос о соответствии права органов и должностных лиц местного самоуправления устанавливать (определять) виды ответственности (санкции) подзаконным актом положению ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, в силу которого права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены Федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Фактически норму п. 8 ч. 1 ст. 44 Федерального закона можно расценивать как нарушение общепризнанной концепции: регулирование прав, свобод и ответственности на уровне законов (причем федерального уровня), а не подзаконными актами. Это объясняется тем, что юридическая ответственность есть мера государственного принуждения, реализация которой требует особых гарантий соблюдения прав и свобод физических и юридических лиц, иных субъектов общественных отношений174.

Можно обратиться к правовой позиции Конституционного Суда РФ о признании не соответствующими Конституции РФ положений законов субъектов федерации или подзаконных актов, закрепляющих меры юридической ответственности, не основанные на федеральном законе. О пределах регулирования муниципальной ответственности субъектами Федерации Конституционный Суд РФ высказал следующую правовую позицию: «В силу статьи 71 (пункта «в») Конституции Российской Федерации, согласно которой регулирование прав и свобод находится в ведении Российской Федерации, в системной связи с другими положениями Конституции Российской Федерации, прежде всего статьями 2 и 18, по смыслу которых фактически все регулятивные полномочия органов публичной власти в той или иной мере связаны с правами и свободами, и статьей 55 (часть 3), согласно которой ограничение прав и свобод возможно только федеральным законом, недопустимо установление законами субъектов Российской Федерации иных, помимо предусмотренных федеральным законом, ограничительных условий реализации прав и свобод»175. Эти требования, безусловно, распространяются и на подзаконное правотворчество муниципальных образований.

Однако Конституционный Суд РФ неоднократно признавал возможность делегированного правотворчества, в частности, органов местного самоуправления, при регулировании прав, свобод и обязанностей. Правовая позиция Конституционного Суда РФ по этому поводу была выражена в Постановлении от 2 апреля 2002 г. № 7-П176. Она сводится к следующему: исходя из права населения муниципального образования на самостоятельное определение организации местного самоуправления и при признании федеральным законом возможности введения отзыва выборного должностного лица местного самоуправления законы субъектов РФ не могут препятствовать муниципальным образованиям самостоятельно решать, какие основания и порядок отзыва должностных лиц местного самоуправления должны быть предусмотрены уставом муниципального образования.

Н. С. Бондарь проанализировал данную проблему с позиций конституционного принципа равенства всех перед законом, равенства прав и свобод человека и гражданина независимо от каких-либо обстоятельств (ст. 19 Конституции РФ) и наличия муниципально-правового уровня правового положения личности. Он пришел к выводу, что специфический муниципально-правовой статус личности возможен, и, принимая определенное участие в его нормировании, органы местного самоуправления не вправе выходить за пределы своих нормотворческих полномочий. Включение муниципальных образований в нормотворчество в области субъективно-личностных институтов муниципальной демократии имеет как формально-юридические, так и материально-правовые критерии ограничения. Действуя на основании конституционного принципа законности, они не вправе вводить дополнительные, не известные федеральному законодательству ограничения прав и свобод177.

Пределы самостоятельности в правовом регулировании института отзыва муниципальных образований заключаются, по нашему мнению, в установлении процедуры отзыва, включая дополнительные гарантии прав его участников в уставе и на его основании принятию специального акта, либо отсылки к регулирующему данную процедуру закону субъекта РФ.

Вопрос о целесообразности введения ответственности и санкций органами муниципальной власти в своих работах озвучила Е. В. Гриценко. Она считает, что чрезмерное расширение правотворческих полномочий муниципальных образований, наделение их фактически законодательными функциями не согласуется с основным назначением местного самоуправления, исполнительной (управленческой) направленностью предметов его ведения, поэтому она предлагает избавить муниципальное нормотворчество от не свойственных ему законодательных функций178.

А. В. Сикайло высказывает мнение о том, что эффективность такой нормотворческой деятельности вряд ли может быть высокой, если учитывать, что у многих работников местного самоуправления нет достаточного опыта и знаний для квалифицированной подготовки правовых актов179.

В. А. Виноградов и А. А. Кондрашев оценивают как очевидный недостаток то, что федеральный законодатель отказался от формулирования оснований и порядка решения вопросов об ответственности органов местного самоуправления перед населением и предоставил эту возможность органам местного самоуправления180.

В. С. Кашо считает, что «…правотворческие полномочия муниципальных образований в сфере регулирования вопросов ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления необходимы, но не в том объеме, в котором они определены п. 8 ч. 1 ст. 44 Федерального закона»181.

Органы местного самоуправления вправе заниматься правотворчеством лишь в рамках государственного санкционирования по созданию органами местного самоуправления правовых норм, порождающих юридические права и обязанности. Контроль такого правотворчества осуществляется государством путем государственной регистрации уставов муниципальных образований.

Оставляя вопрос о целесообразности введения ответственности и санкций органами муниципальной власти182 как не соответствующий провозглашенному духу конституционной самостоятельности местного самоуправления, остановимся на возможности отражения в обозначенном вопросе местной специфики.

Законодатель предлагает муниципальным образованиям определить виды ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления и регулировать ее наступление. Правомерными будут вопросы: какие виды ответственности, перед кем, какие санкции могут быть установлены.

Первый вариант – те, которые существуют в современной правовой действительности. Различают ответственность в зависимости от отрасли права (конституционную, административную, уголовную, гражданско-правовую, муниципально-правовую); от характера санкций (позитивную и негативную); от направленности санкций (регулятивную и охранительную); от инстанции ответственности (ответственность перед населением, государством, а также физическими и юридическими лицами) и т. п.183

Например, в ст. 66 Устава внутригородского муниципального образования Южнопортовое в Москве наряду с отзывом перечисляются такие виды юридической ответственности, как административная, уголовная, гражданско-правовая, дисциплинарная184.

Второй вариант – использование легальной классификации видов ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления (по инстанции ответственности) закреплена в ст. 70 Федерального закона, хоть и неполной. Именно этот подход механического ее воспроизведения используется практически во всех уставах муниципальных образований.

В. С. Кашо, проведя анализ более чем 200 уставов муниципальных образований из разных субъектов РФ, сделал вывод о том, что подавляющее большинство уставов воспроизводят положения Федерального закона об ответственности перед населением и удалении главы муниципального образования в отставку, не конкретизируя их185. К этому же выводу пришли и другие исследователи186. С. А. Солдатов утверждает, что норм об ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением муниципального образования (ст. 71 Федерального закона) нет в уставах муниципальных образований (им было исследовано более полусотни уставов всех видов муниципальных образований Краснодарского края)187.

В юридической литературе неоднократно подчеркивалось, что данное требование Федерального закона находит отражение преимущественно лишь в уставах крупных муниципальных образований, а абсолютное большинство муниципалитетов ограничивается фактическим дублированием в уставах текста Федерального закона188.

Иногда муниципальные образования выходят за рамки своих правотворческих полномочий.

Вызывает сомнение конституционность уставов муниципальных образований, которые ввели меры муниципально-правовой ответственности, не предусмотренные Федеральным законом189. Многие уставы, принятые и зарегистрированные после вступления в силу Федерального закона, сохранили прежнее основание отзыва – утрата доверия (в настоящее время оно «юридизировано», так как основанием утраты доверия признается совершение правонарушений: невыполнение депутатских обязанностей, принятие незаконных актов и т. п.)190.

Во избежание нарушений законодательства органами местного самоуправления законодательные органы государственной власти субъектов Федерации разрабатывают модельные уставы для муниципальных образований разных уровней, тем не менее они практически не содержат муниципально-правовой ответственности.

Причин сложившейся ситуации с регулированием на местах муниципально-правовой ответственности несколько: неразработанность теории муниципально-правовой ответственности; отсутствие закрепления муниципально-правовой ответственности как вида юридической ответственности; неравномерный подход к объему регулирования муниципально-правовых санкций и механизму их применения; ограничения в регулировании оснований муниципально-правовой ответственности; противоречивость норм Федерального закона.

Для некоторых мер воздействия, вводимых в уставах по усмотрению муниципальных образований, конкретных правовых основ для их регулирования на федеральном уровне не предусмотрено, поэтому муниципальные образования должны руководствоваться общими принципами юридической ответственности, относящимися к этому вопросу положениями Конституции РФ и правовыми позициями Конституционного Суда РФ191.

Основания удаления главы муниципального образования в отставку сформулированы императивно и не могут быть расширены или сужены муниципальными образованиями; перечень конкретных оснований для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления может быть определен в уставе при условии, что это конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке192.

Законодатель закрепил право муниципального уровня власти в уставах определять порядок решения вопросов ответственности, в том числе процедуры отзыва населением выборных должностных лиц местного самоуправления, досрочного прекращения полномочий выборных органов и должностных лиц местного самоуправления. Однако, согласно п. 1 ст. 24 этого же Федерального закона, «…голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления проводится по инициативе населения в порядке, установленном Федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации для проведения местного референдума, с учетом особенностей, предусмотренных Федеральным законом». Таким образом, муниципальный уровень регулирования порядка отзыва не предусмотрен.

Анализ актов муниципального уровня показал, что на муниципальном уровне акты о порядке отзыва главы муниципального образования, депутатов и других выборных должностных лиц местного самоуправления муниципального образования принимаются реже, чем акты о порядке отзыва депутатов представительных органов муниципального образования. Примерами актов, комплексно регулирующих процедуру отзыва выборных должностных лиц, являются: Решение Правдинского районного Совета депутатов от 25.10.2006 г. № 72, утвердившего Положение «О порядке отзыва главы муниципального образования и других выборных должностных лиц местного самоуправления муниципального образования «Правдинский район»»193; Решение Совета депутатов Багратионовского городского округа от 20.09.2006 г. № 53 «Об утверждении Положения о порядке отзыва главы муниципального образования и других выборных должностных лиц местного самоуправления Багратионовского городского округа»194 и некоторые другие195.

Редким случаем регулирования такой муниципально-правовой санкции как удаление в отставку актами органов местного самоуправления, является Решение Малмыжской районной Думы Кировской области от 22.06.2009 г. № 4/38 «Об утверждении Положения об отзыве депутата, выборного должностного лица местного самоуправления, члена выборного органа местного самоуправления, удалении в отставку главы Малмыжского района»196, и это оправданно – федеральный законодатель императивно перечислил основания удаления главы в отставку, муниципальные органы регулируют только внутреннюю процедуру (например, инициирование представительным органом).

Примером закрепления муниципально-правовых санкций актами муниципального уровня может стать Решение Сарапульской городской Думы от 24.12.1998 г. которым были приняты не только положение о порядке отзыва Главы Администрации г. Сарапула, о порядке отзыва депутата Сарапульской городской Думы, но и положение «О деятельности депутата Сарапульской городской Думы», установившее предупредительные меры муниципально-правовой ответственности депутата в рамках его работы197.

Индивидуальным актом, являющимся в то же время источником муниципально-правовой ответственности, является также Решение Избирательной комиссии г. Ярославля от 28.01.2008 г. № 127/32 «О решении политического совета Ярославского регионального отделения Всероссийской политической партии «Гражданская сила» об отзыве кандидата на должность мэра города Ярославля Балабаева С. А.»198; Решением Гусь-Хрустального городского Совета народных депутатов от 2.04.2004 г. № 27/7 оформлена еще одна мера муниципально-правовой ответственности – отзыв председателя городского Совета народных депутатов199.

Индивидуальными актами оформляется удаление в отставку главы муниципального образования. Следует отметить, что эта муниципально-правовая санкция, введенная в базовый закон только в 2009 году, имеет практику шире (по актам, содержащимся в правовой программе КонсультантПлюс), чем отзыв главы муниципального образования. Примеры таких актов следующие: Решение Совета депутатов муниципального образования – Сапожковское городское поселение Сапожковского муниципального района Рязанской области200; Решение Совета депутатов города Мурманска201; Решение Орловского городского Совета народных депутатов202; Решение Собрания депутатов Златоустовского городского округа Челябинской области203.

На муниципальном уровне встречается практика передачи полномочий и как муниципально-правовая санкция – отзыв переданных полномочий. Например, Решением Собрания депутатов муниципального образования «Г. Узловая» Узловского района от 31.07.2009 г. № 11–58 был оформлен отзыв части полномочий по решению вопросов местного значения, переданных на 2009 год муниципальным образованием «Город Узловая» Узловского района муниципальному образованию «Узловский район»204.

Законом Ставропольского края от 29.12.2008 г. о гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления205 делегировано на уровень местного самоуправления право устанавливать единовременное поощрение, в том числе за безупречную и эффективную службу, депутату, члену выборного органа местного самоуправления, выборному должностному лицу местного самоуправления, осуществляющему свои полномочия на постоянной основе.

Актами органов местного самоуправления устанавливаются предупредительные меры муниципально-правовой ответственности. Например, в сельском поселении Ильинское Красногорского муниципального района Московской области в Положении о статусе депутата206 предусматривается возможность муниципально-правовой ответственности за нарушение депутатом правил депутатской этики, которая определяется как «совокупность основных морально-нравственных принципов и норм поведения, которыми должны руководствоваться депутаты Совета депутатов при исполнении ими депутатских полномочий». Нарушение ее рассматривается на заседании комиссии по вопросам местного самоуправления, работы Совета, регламенту и процедурам.

Как уже отмечалось, к поощрительным мерам муниципально-правовой ответственности можно отнести различного рода награды, регулируемые, в том числе, и на уровне местного самоуправления. Этот аспект регулируется достаточно активно – это Почетные грамоты, Благодарности органов и должностных лиц органов местного самоуправления207, медали208, знаки отличия209, памятные сувениры, ценные подарки210 и др.211

Среди источников муниципального права выделяют публично-правовые договоры212. В связи с этим возникает вопрос применительно к теме исследования – возможно ли договорное закрепление муниципально-правовых санкций? Анализ такого рода актов позволяет сделать вывод о возможности закрепления в них (договорах) муниципально-правовой ответственности.

Специальные договоры и соглашения могут быть заключены между главой муниципального района и главой администрации муниципального района, работающим по контракту (например, по разграничению управленческих полномочий). Они могут содержать муниципально-правовую ответственность и определенные санкции. Примером такого рода договоров может стать Решение Собрания депутатов муниципального образования «Г. Узловая» Узловского района от 31.07.2009 г. № 11–58, которым были предоставлены главе МО «Г. Узловая» полномочия заключить дополнительное соглашение в рамках отзыва части полномочий по решению вопросов местного значения, переданных на 2009 год муниципальным образованием «Город Узловая» Узловского района муниципальному образованию «Узловский район»213.

Органы местного самоуправления муниципального района и поселений вправе заключать соглашения о перераспределении части своих полномочий, за исключением переданных им отдельных государственных полномочий214, например, договор между городом Саранском и Пролетарским районом г. Саранска о разграничении полномочий215.

Органы местного самоуправления вправе заключать договоры о выполнении территориальным общественным самоуправлением муниципального образования отдельных полномочий, например, администрацией муниципального образования216. Этот вид договоров со всей очевидностью может быть отнесен к публично-правовым. В них устанавливается ответственность органов и выборных лиц ТОС за соблюдение, неисполнение или ненадлежащее исполнение в том числе и заключенных договоров и соглашений.