Медиаправо: доктрина, законодательство, правоприменение

Несмотря на противодействие Главлита СССР (подробнее об этом см. в § 3.2), осуществлявшего тотальную предварительную цензуру в стране, 14 октября 1988 г. инициативный авторский проект был опубликован в Таллине в спортивной газете Spordileht на эстонском языке, после чего неоднократно перепечатывался в советских газетах, журналах и даже издавался отдельной брошюрой за счет средств авторов[55].

На I Съезде народных депутатов СССР инициативный авторский проект был внесен группой парламентариев в качестве законодательной инициативы и стал концептуальной основой Закона СССР от 12.06.1990 «О печати и других средствах массовой информации». Рабочую группу, которой было поручено довести проект Закона о печати до пленарного заседания, возглавил народный депутат из Чувашии Н. В. Федоров[56].

Впоследствии он так характеризовал процесс работы над проектом «трех мушкетеров»: «Не могу сказать, что документ на всех производил неизгладимое впечатление. Соглашусь с тем, что в нем было много хороших идей, но дело портили многословие и большое число заумных двусмысленных формулировок. …Конечно, рабочая группа в своем абсолютном большинстве и не предполагала, какие страсти кипят наверху. Мы нервничали, поскольку подобный закон принимался в стране впервые, легко было напортачить. Но вот рабочий вариант готов, можно его предлагать для обсуждения депутатам. …А далее произошло чистой воды жульничество. Первое чтение законопроекта ожидалось 24 ноября 1989 года, но накануне депутаты внезапно получили какой-то текст, почти не отличавшийся от нашего варианта. Но при внимательном рассмотрении обнаруживались виртуозно внесенные микроскопические поправки, которые меняли суть основополагающих статей. …Естественно, в такой ситуации авторы законопроекта испытывали обоснованное беспокойство, понимая, что победа может обернуться поражением в любое мгновение, лишь только власти осознают опасность, которую закон несет дряхлеющему советскому режиму. …Однако законотворческий экспресс уже набрал скорость. Ряды сторонников закона множились на глазах. …Характерно, что 12 июня предлагали даже объявить Днем празднования свободы слова. Будь решение принято, отмечали бы памятную дату вместе с Днем России»[57].

Именно в этот день, 12 июня 1990 г., в Московском Кремле свершился исторический «двойной прыжок» России к свободе и демократии: в Большом Кремлевском дворце Съезд народных депутатов РСФСР принял Декларацию о государственном суверенитете Российской Федерации, а в так называемом 14-м корпусе Кремля Верховный Совет СССР – Закон о печати. Так новая российская государственность и свобода массовой информации впервые соединились в истории.

Структура Закона о печати включала в себя семь глав и 39 статей. Первая глава содержала общие, наиболее важные положения: правовое содержание свободы печати (ст. 1), понятие массовой информации и производное от нее понятие СМИ (ст. 2), правовой статус редакции СМИ (ст. 4), недопустимость злоупотребления свободой массовой информации (ст. 5), состав союзного и республиканского законодательства о СМИ (ст. 6). Несколько странно выглядела здесь ст. 3 «Язык средства массовой информации», появление которой можно объяснить только развернувшимися в конце 1980-х – начале 1990-х годов острыми политическими дискуссиями по вопросу о статусе языков титульных наций в союзных и автономных республиках. Вторая глава закона касалась организации производства и выпуска СМИ, третья – порядка распространения массовой информации, четвертая – отношений редакций СМИ с гражданами и организациями, пятая – прав и обязанностей журналистов, шестая – международного сотрудничества в области массовой информации, седьмая – ответственности за нарушение законодательства о печати и других средствах массовой информации.

Принятие союзного Закона о печати положило начало отечественному законодательству о СМИ. Разрушительная для тоталитарной системы сила данного правового акта таилась прежде всего в ст. 4 и 7. Так, ст. 7 устанавливала, что «право на учреждение средства массовой информации принадлежит Советам народных депутатов и другим государственным органам, политическим партиям, общественным организациям, массовым движениям, творческим союзам, кооперативным, религиозным, иным объединениям граждан, созданным в соответствии с Законом, трудовым коллективам, а также гражданам СССР, достигшим восемнадцатилетнего возраста».

Воспользовавшись этой нормой, трудовые коллективы редакций целого ряда существовавших на тот момент изданий заявили себя в качестве учредителей и представили свои газеты и журналы на регистрацию в Министерство печати и массовой информации РСФСР. Первым рискнул стать самостоятельным журнал «Октябрь» – его трудовой коллектив получил свидетельство о регистрации № 1. Его примеру последовали другие «толстые» литературные журналы: «Знамя» (№ 20), «Иностранная литература» (№ 25), «Волга» (№ 61), «Дружба народов» (№ 73), «Юность» (№ 112), «Новый мир» (№ 138), «Урал» (№ 225), «Звезда» (№ 383) и т. п. Так начался распад взаимосвязанных издательских империй КПСС, ВЦСПС[58], ВЛКСМ[59] и проч.

Обратим внимание также на норму, содержавшуюся в ст. 4 Закона о печати. Она устанавливала: «Редакция средства массовой информации является юридическим лицом, действующим на основании своего устава». Ей корреспондировала норма ч. 1 ст. 16: «Редакционный устав средства массовой информации принимается на общем собрании журналистского коллектива редакции большинством голосов при наличии не менее двух третей ее состава и утверждается учредителем». Именно эти нормы позволили многим редакциям, существовавшим ранее лишь в качестве внутренних подразделений партийных издательств, стать самостоятельными юридическими лицами. Естественно, выделяясь из состава издательств, эти редакции получили юридическую возможность требовать составления разделительного баланса, поскольку всякое юридическое лицо должно иметь обособленное имущество. В результате многие газетно-журнальные издательства КПСС постепенно превратились из фактических издательских домов в предприятия по эксплуатации зданий, сдающие помещения редакциям в аренду.

Впрочем, некоторые издания лишились права требовать свою долю в имуществе издательств после подавления попытки государственного переворота (ГКЧП) в августе 1991 г. Известно, что Указ Президента РСФСР Б. Н. Ельцина от 22.08.1991 № 76 «О деятельности ТАСС, Информационного агентства “Новости” и ряда газет по дезинформации населения и мировой общественности о событиях в стране» приостановил выпуск газет «Правда», «Советская Россия», «Гласность», «Рабочая трибуна», «Московская правда» и «Ленинское знамя» как изданий КПСС. Спустя неделю все эти издания были заново учреждены их трудовыми (или журналистскими) коллективами и в этом качестве зарегистрированы (подробнее об этом см. в § 3.2).

Впоследствии редакция «Правды» пыталась в судебном порядке доказать, что «имущественные, финансовые и другие права» прежней газеты «перешли к новому учредителю – первичной журналистской организации “Правды”». При этом истец ссылался на устав редакции, где говорилось, что редакция создана 5 мая 1912 г. Однако, как говорилось в том же уставе, сама газета учреждена лишь 29 августа 1991 г. С точки зрения Закона о печати такое было абсолютно невозможно, поскольку редакция осуществляет свою деятельность только после регистрации СМИ (ч. 1 ст. 8). Отсюда следовало, что редакция независимой общественно-политической газеты «Правда» никак не может быть правопреемником редакции печатного органа ЦК КПСС, газеты «Правда» (подробнее см. в гл. 6).

Закон РФ от 27.12.1991 «О средствах массовой информации»: история его создания, структура и значение.

Закон РФ от 27.12.1991 «О средствах массовой информации»: история его создания, структура и значение. Союзный Закон о печати проработал в России около полутора лет. 27.12.1991 ему на смену пришел Закон РФ «О средствах массовой информации», ставший средством его конкретизации и дальнейшей демократизации. Как и союзный, российский закон родился из инициативного проекта тех же авторов[60]. При этом Закон о СМИ отличался от Закона о печати прежде всего тем, что он практически дословно воспроизводил текст авторского проекта, тогда как союзный – приблизительно на три четверти.

В процессе прохождения законопроекта в Верховном Совете РФ различными субъектами права законодательной инициативы было внесено 79 поправок, 26 из которых были учтены. На стадии окончательного принятия, 19.12.1991, получили одобрение еще несколько поправок, в том числе две, резко снижавшие гарантии свободы массовой информации. Одна из них касалась ст. 41 «Конфиденциальная информация» и обязывала редакции СМИ раскрывать источник доверительной информации по требованию не только суда, но также прокурора, следователя и лица, производящего дознание.

Вторая поправка изменяла содержание ст. 50 «Скрытая запись» с точностью до наоборот, устанавливая полный запрет на использование журналистами скрытой видео- и аудиозаписи, кино- и фотосъемки.

Принятые поправки вызвали возмущение в обществе. Как пишет В. Т. Захарько, в газете «Известия» было опубликовано открытое письмо авторов законопроекта, в котором они призывали Верховный Совет РСФСР отказаться от принятых поправок. «Мы не ограничились публикацией этого письма. Оно сопровождалось острым редакционным комментарием. Участие газеты в отстаивании авторского варианта Закона о СМИ не было напрасным – Ельцин не подписал принятый депутатами документ, и со временем он был очищен от ранее навязанных ему поправок»[61]. Действительно, в последний день осенней сессии парламент вернулся к рассмотрению Закона о СМИ, чтобы практически без дискуссий отменить обе поправки. Вот почему Закон о СМИ, принятый 19.12.1991, датируется 27.12.1991.

Структура российского Закона о СМИ, действующего уже более тридцати лет, построена на основе союзного Закона о печати, что неудивительно, учитывая общность предмета правового регулирования и неизменность авторского коллектива создателей обоих законопроектов. Как и союзный Закон о печати, российский Закон о СМИ открывается главой «Общие положения», которая включает в себя статьи, определяющие правовое содержание свободы массовой информации (ст. 1), тезаурус закона (ст. 2), недопустимость цензуры (ст. 3), недопустимость злоупотребления свободой массовой информации (ст. 4), состав законодательства о СМИ (ст. 5), сферу применения Закона о СМИ (ст. 6), государственную информационную систему в сфере СМИ (ст. 6.1). Логика построения второй и последующих глав Закона о СМИ в основном та же, что и в союзном Законе о печати: организация производства и выпуска СМИ, порядок распространения массовой информации, отношения редакции СМИ с гражданами и организациями, права и обязанности журналиста, межгосударственное сотрудничество в сфере массовой информации и, наконец, ответственность за нарушение законодательства о СМИ.

За три десятилетия действия Закона о СМИ его структура несильно изменилась. Во-первых, в 2011 г. глава III «Распространение массовой информации» была дополнена значительным объемом нормативного материала, касающегося лицензирования телерадиовещания. Во-вторых, в 2016 г. в Законе о СМИ появилась новая глава II.1 «Исследования объема аудитории». В-третьих, в 2021 г. глава VII обогатилась положениями, касающимися федерального государственного контроля (надзора) за соблюдением законодательства РФ о СМИ, в связи с чем ее название было изменено.

Значение Закона о СМИ выходит далеко за рамки правового регулирования массовых коммуникаций. Есть основания считать его инновационным, положившим начало ряду новаций в отечественной юридической науке и законодательной практике.

Во-первых, сегодня практика разработки авторских законопроектов, их концепций не только охватила многие сферы законодательства[62], но и привела к появлению в гражданском законодательстве специальной нормы, закрепляющей авторские права на проекты официальных документов (ст. 1264 ГК РФ).

Во-вторых, отметим наличие в Законе о СМИ специальной статьи, содержащей максимально полный тезаурус нормативно-правового регулирования в соответствующей сфере. Данный прием законодательной техники сразу же получил широкое распространение в отечественном законодательстве. Достаточно сказать, что за период между принятием Закона о СМИ и Конституции РФ 1993 г. в стране были приняты более двух десятков законов, содержащих специальные статьи об основных понятиях в соответствующих отраслях и подотраслях законодательства. Причем в подавляющем большинстве случаев эти статьи были построены по той же логической схеме, что и в Законе о СМИ: от общего к частному. Практика законодательного закрепления тезауруса в отдельной статье еще более упрочилась в последующие годы и на сегодняшний день нашла отражение в более чем трехстах федеральных законах.

В-третьих, важной новацией Закона о СМИ стал кумулятивный принцип возложения ответственности, почерпнутый из уголовного законодательства и законодательства об административных правонарушениях и впервые примененный в отношении злоупотребления свободой массовой информации. Идея кумулятивного возложения ответственности попала позднее в законодательство о противодействии экстремизму. Так, ст. 7 Федерального закона от 25.07.2002 № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности» предусматривает возможность ликвидации общественного или религиозного объединения в случае повторного в течение 12 месяцев выявления фактов, свидетельствующих о наличии признаков экстремизма в их деятельности. Аналогичное правило касается и средств массовой информации. Нашлось место институту кумулятивного возложения ответственности и в Жилищном кодексе РФ (ст. 91.10 ЖК РФ).

В-четвертых, Закон о СМИ впервые применил метод табуирования наименований (названий). Эта правовая модель впоследствии была применена законодателем для регулирования деятельности некоммерческих организаций и общественных объединений. В наиболее яркой форме идея табуирования названий проявляется в запрете упоминать в СМИ без соответствующей маркировки экстремистские, террористические и нежелательные организации, а также так называемых иностранных агентов. Отсутствие соответствующей маркировки КоАП РФ рассматривает как административное правонарушение (ч. 2, 2.1 ст. 13.15 КоАП РФ), а Закон о СМИ – как злоупотребление свободой массовой информации (ст. 4).

В-пятых, важной новацией Закона о печати, развитой Законом о СМИ, стало появление правовой нормы о возмещении морального вреда. Ранее отечественное законодательство не знало понятия морального вреда. Тот факт, что данная категория впервые появилась именно в законе, регулирующем деятельность СМИ, объясняется, видимо, тем, что в условиях гласности участились случаи конфликтов по поводу публикаций, затрагивавших честь и достоинство граждан, а постепенный переход к рыночной экономике логично поставил вопрос о компенсации морального вреда в денежной форме. На сегодняшний день институт компенсации морального вреда, зародившийся именно в законодательстве о СМИ, в достаточной степени укоренился в гражданском законодательстве (ст. 12, 151, 1099–1101 ГК РФ) и правоприменительной практике.

В-шестых, Закон о печати и Закон о СМИ первыми закрепили свободу массовой информации и запрет цензуры. Из законодательства о средствах массовой информации эти нормы, собственно, и перешли в Конституцию РФ (ч. 5 ст. 29).

В-седьмых, именно в Законе о печати и в Законе о СМИ впервые в отечественном законодательстве появилась норма, выводящая определенную категорию лиц за пределы ответственности за отказ от дачи показаний. Институт освобождения от ответственности за отказ от дачи показаний перешел из законодательства о СМИ, в частности, в законодательство о свободе вероисповедания, где конкретизировался в следующей норме: «Тайна исповеди охраняется законом. Священнослужитель не может допрашиваться или давать объяснения кому бы то ни было по обстоятельствам, которые стали известными из исповеди гражданина»[63]. В дальнейшем ст. 51 Конституции РФ генерализировала этот принцип: «Федеральным законом могут устанавливаться иные случаи освобождения от обязанности давать свидетельские показания».

Наконец, в-восьмых, среди новаций, привнесенных Законом о СМИ в отечественную правовую систему, назовем институт «относительной привилегии», предусматривающий перечень оснований для освобождения редакции, главного редактора, журналиста от ответственности в случае диффамации, злоупотребления свободой массовой информации и еще целого ряда нарушений законодательства о СМИ. Позднее, вслед за Законом о СМИ, идея «относительной привилегии» нашла применение и в других законодательных актах, попав, в частности, в Налоговый кодекс РФ (применительно к налоговым агентам, ст. 81, 123 и др.), в Трудовой кодекс РФ (применительно к работодателям, ст. 84.1), в Закон РФ от 07.02.1992 № 2300-I «О защите прав потребителей» (применительно к изготовителям товаров, ст. 13, 14, 35) и т. д.