Медиаправо: доктрина, законодательство, правоприменение

в) введения процедуры приостановления выпуска СМИ до окончания избирательной кампании за неоднократное нарушение избирательного законодательства;

г) введения процедуры приостановления выпуска СМИ в связи с нарушением запретов и ограничений, связанных с иностранным участием;

д) введения процедуры внесудебного приостановления выпуска СМИ на срок до шести месяцев по требованию Генерального прокурора РФ или его заместителей;

е) введения процедуры признания регистрации СМИ недействительной по требованию Генерального прокурора РФ или его заместителей (подробнее см. в гл. 5).

В-четвертых, Закон о СМИ за последние три десятилетия неоднократно пополнялся нормами, призванными ограничить иностранное участие в медийной отрасли, чтобы тем самым предотвратить вмешательство других государств во внутренние дела России. В его изначальной редакции подобные ограничения также имели место: иностранные граждане и апатриды, не проживающие постоянно на территории РФ, не имели права учреждать средства массовой информации. Начиная с 2001 г. последовательно вводились ограничения в отношении иностранного участия в капитале учредителей СМИ, издателей, вещателей. Сначала это касалось только федеральных телерадиокомпаний, а верхняя граница участия устанавливалась на уровне 50 %. В 2014 г. предельный уровень иностранного участия был снижен до 20 % и распространен на все без исключения СМИ (подробнее см. в гл. 7).

В-пятых, важной позитивной тенденцией в изменении Закона о СМИ стало его приближение к потребностям развития современной экосистемы массовых коммуникаций. Это выразилось, в частности, в появлении института сетевых изданий (подробнее об этом см. в § 2.3).

Представляется, что Закон о СМИ далеко не исчерпал свой потенциал, однако нуждается в серьезной корректировке.

Во-первых, необходимо привести Закон в терминологическое соответствие с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами (например, «О военном положении»), ГК РФ, УК РФ и другими кодексами, с Законом об информации, иными федеральными законами. В частности, термин «возмещение морального вреда», использующийся в ст. 62 Закона о СМИ, должен быть заменен на «компенсацию морального вреда», чтобы не порождать противоречия со ст. 151, 1099, 1100 и 1101 ГК РФ (подробнее см. в гл. 11).

Во-вторых, целесообразно исправить те юридико-логические дефекты, которые изначально имелись в Законе о СМИ или образовались в результате внесения в него изменений и дополнений. Например, в 2007 г. в ст. 4 были включены нормы, касающиеся порядка освещения в СМИ контртеррористических операций. Данные нормы нарушают не только структуру статьи, озаглавленной «Недопустимость злоупотребления свободой массовой информации», но и общую архитектонику Закона о СМИ. В связи с этим целесообразно исключить данные нормы из ст. 4 и одновременно дополнить Закон двумя статьями, первая из которых установит общие правила распространения в СМИ информации о террористическом акте и контртеррористической операции, а вторая определит особые условия работы журналистов в зоне проведения такой операции (подробнее об этом см. в § 9.3).

В-третьих, следует восполнить имеющиеся в Законе о СМИ пробелы, связанные с формированием новой экосистемы массовых коммуникаций, в которой понятие СМИ подлежит расширению и уточнению (подробнее см. в гл. 2).

В-четвертых, целесообразно дополнить Закон нормами, касающимися саморегулирования в сфере массовой информации. В качестве ориентира могут быть взяты нормы Федерального закона от 13.03.2006 № 38-ФЗ «О рекламе», в котором данной теме посвящена отдельная глава.

Наконец, в-пятых, очевидной перспективой Закона о СМИ является его постепенная трансформация в федеральный закон о массовых коммуникациях, призванный не только упорядочить существующую нормативно-правовую базу в этой сфере, но и системно урегулировать складывающиеся в современной медийной экосистеме общественные отношения при безусловном сохранении тех демократических принципов, которые были в него заложены в 1991 г. и не потеряли своей актуальности по сей день.

Региональное нормотворчество в сфере массовых коммуникаций. До 2005 г. в нескольких десятках субъектов РФ действовали собственные законы, регулировавшие отдельные вопросы организации и функционирования СМИ. В большинстве своем они касались экономической поддержки региональных СМИ, освещения в государственных и муниципальных СМИ деятельности соответствующих органов власти и самоуправления, распространения продукции специализированных эротических СМИ. Среди наиболее удачных – законы Чувашии, Красноярского края, Архангельской, Ленинградской, Магаданской, Мурманской, Свердловской и Тверской областей.

В тот период в четырех субъектах РФ (Адыгея, Башкортостан, Кабардино-Балкария, ХМАО – Югра) действовали комплексные региональные законы «О средствах массовой информации». Они были не только менее демократичны, чем федеральный закон, но и зачастую откровенно игнорировали его. Так, Кодекс Республики Башкортостан о средствах массовой информации (ст. 64) даже не упоминал федеральный Закон о СМИ, а журналистов, представлявших «внереспубликанские» СМИ, т. е. зарегистрированные на федеральном уровне или в других субъектах РФ, приравнивал к иностранным корреспондентам. Создатели Кодекса не остановились перед изменением предмета регулирования данного нормативного акта, распространив его действие на «компьютерную информацию» и создав тем самым проблему его сопряжения с другими источниками информационного права. Они расширили перечень составов злоупотребления свободой массовой информации, включив сюда «использование выражений и аудио-видеопродукции, оскорбляющих человеческое достоинство».

Кодекс открывал лазейки для воссоздания органов цензуры, устанавливая, что «недопустимость цензуры» не распространяется на «случаи, предусмотренные действующим законодательством». Он вводил дополнительные требования при регистрации СМИ, расширял перечень оснований для отказа в регистрации, для признания свидетельства о регистрации недействительным, для прекращения деятельности СМИ и т. д. В то же время Кодекс существенно ограничивал самостоятельность редакций в пользу учредителей, урезал их возможности по защите своих интересов, поскольку не содержал норм об условиях освобождения редакций и журналистов от ответственности. По всем перечисленным и многим другим позициям этот нормативный правовой акт явно противоречил нормам федерального Закона о СМИ.

В то же время Кодекс содержал интересные правовые решения ряда проблем, не затронутых федеральным законодательством. Так, он включал статью о недопустимости монополизации СМИ: «Ни один учредитель не вправе иметь в собственности, владении, пользовании, управлении более тридцати процентов всех средств массовой информации, зарегистрированных (осуществляющих деятельность) в республике».

Напротив, законы о СМИ Кабардино-Балкарской Республики и ХМАО – Югры отличались предельной близостью к федеральному закону. Имевшиеся здесь расхождения были незначительны. В то же время можно только приветствовать попытку регионального законодателя установить административную ответственность за введение цензуры, монополизацию СМИ, незаконный отказ в регистрации СМИ, воспрепятствование распространению продукции СМИ, злоупотребление правами журналиста, оказание давления на руководство редакции и т. д.

Порой в региональном законодательстве принимались довольно экзотичные нормативные правовые акты. Так, с 1991 по 2002 г. в Татарстане действовал закон, который устанавливал административную ответственность в виде штрафа с конфискацией продукции СМИ за публичное оскорбление или клевету в отношении главы республики. С 2000 по 2002 г. действовал Закон г. Москвы «Об административной ответственности за злоупотребление свободой распространения информации», который предусматривал большие штрафы за распространение печатных изданий и иной продукции СМИ, призывавших к насильственному захвату власти, либо направленных на разжигание социальной, расовой, национальной, религиозной ненависти и вражды, либо пропагандирующих агрессивную войну. Исключение делалось для материалов, которые «представляют собой описание исторических событий».

Анализ регионального законодательства о СМИ позволил группе отечественных правоведов разработать в начале 2000-х годов Модельный закон о СМИ, призванный стать неким лекалом для законодателей в субъектах РФ[75]. Однако этот проект не имел продолжения, поскольку печально знаменитый «закон о монетизации льгот», о чем говорилось выше, произвольно лишил субъекты РФ возможности осуществлять правотворчество в сфере массовых коммуникаций. После этого региональные власти были вынуждены под давлением прокуратуры отменить свои законы, действовавшие в этой сфере. Попытки оспорить требования прокуратуры в судебном порядке успеха не имели.

В сфере массовых коммуникаций следует различать административное правоприменение и судебное правоприменение.

Административное правоприменение осуществляется федеральным органом исполнительной власти, на который Правительством РФ возложен надзор за соблюдением законодательства в сфере массовых коммуникаций. В разные периоды времени это федеральное ведомство именовалось по-разному: Государственная инспекция по защите свободы печати и массовой информации при Министерстве печати и информации РФ, Федеральная служба по надзору за соблюдением законодательства в сфере массовых коммуникаций и охране культурного наследия (Росохранкультура), Федеральная служба по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций (Роскомнадзор).

Судебное правоприменение в сфере массовых коммуникаций осуществляется судом. Учитывая роль СМИ как института демократического правового государства, законодатель установил более высокий уровень подсудности для рассмотрения дел о прекращении производства и выпуска СМИ. Согласно КАС РФ, дела о прекращении выпуска средств массовой информации, продукция которых предназначена для распространения на территории одного субъекта РФ, относятся к подсудности соответствующего республиканского Верховного Суда, областного, краевого суда (ст. 20). Если же продукция СМИ предназначена для распространения на территории двух и более субъектов РФ, то дела о прекращении их выпуска относятся уже к подсудности Верховного Суда РФ (ст. 21).

Примечания