Cоциальное право Европейского союза: теория и практика. Монография

a) требования, применяемые к поставщикам, учрежденным на их территории, в частности требования в отношении процедур и формальностей, подлежащих выполнению для получения доступа к деятельности по оказанию услуг и ее осуществления;

b) координаты компетентных органов, позволяющие непосредственно вступать в контакт с ними, включая координаты органов, компетентных в сфере осуществления деятельности по оказанию услуг;

c) средства и условия доступа к публичным реестрам и базам данных в отношении поставщиков и услуг;

d) способы обжалования, которые обычно имеются в наличии в случае спора между компетентными органами и поставщиком или получателем, либо между поставщиком и получателем, либо между поставщиками;

e) координаты ассоциаций или организаций, отличных от компетентных органов, в которых поставщики или получатели способны получить практическое содействие (п. 1).

В соответствии с Договором по вопросам свободного передвижения услуг дискриминация на основании национального гражданства или на основании национального или локального места жительства получателя запрещена. Речь может идти, в частности, об обязанности, возлагаемой только на граждан другого государства-члена предъявлять оригиналы документов, заверенные копии, свидетельство о гражданстве или официальные переводы документов, чтобы иметь возможность пользоваться услугой или некоторыми тарифными льготами. Однако запрещение дискриминационных требований не должно препятствовать тому, чтобы льготы, в частности тарифные льготы, могли резервироваться для некоторых получателей, если они основаны на объективных и законных критериях.

Директива в отдельных главах предусматривает меры, направленные на обеспечение надлежащего качества услуг (гл. V «Качество услуг»), а также другие меры по установлению эффективного сотрудничества государств-членов в области контроля рынка услуг и дальнейшей гармонизации нормативного регулирования этого рынка. Эти меры должны осуществляться не только с помощью юридически обязательного законодательства, но и в форме добровольных кодексов поведения, издаваемых профессиональными организациями поставщиков услуг.

В соответствии со ст. 23 Директивы государства-члены могут предусматривать, чтобы поставщики, чьи услуги представляют непосредственный особый риск для здоровья или безопасности получателя или третьего лица либо для финансовой безопасности получателя, заключали соответствующий договор страхования профессиональной ответственности с учетом характера и размеров риска либо предоставляли гарантию или сходный механизм, являющийся эквивалентным или по существу сопоставимым с точки зрения своей цели.

Когда поставщик учреждается на их территории, государства-члены не требуют страхования профессиональной ответственности либо гарантии, если в другом государстве-члене, в котором уже учрежден поставщик, он уже наделен гарантией, являющейся эквивалентной или по существу сопоставимой с точки зрения своей цели и предоставляемого ею покрытия в отношении страхового случая, страховой суммы или предельного размера гарантии, а также в отношении видов деятельности, которые могут исключаться из покрытия. В случае если эквивалентность имеет лишь частичный характер, то государства-члены могут требовать дополнительную гарантию для покрытия элементов, которые еще не покрыты.

Когда государство-член обязывает поставщика услуги, учрежденного на его территории, заключать договор страхования профессиональной ответственности или предоставлять иную форму гарантии, оно принимает в качестве достаточного доказательства справки о покрытии, выданные кредитными учреждениями или страховщиками, учрежденными в других государствах-членах.

В ст. 37 Директивы № 2006/123/ЕС государствам-членам предлагается поощрять разработку кодексов поведения на уровне Евросоюза – в частности профессиональными объединениями, организациями или ассоциациями. Исходя из специфики каждой профессии эти кодексы поведения должны включать в себя порядок коммерческих сообщений в отношении регулируемых профессий, а также правила профессиональной этики регулируемых профессий, призванные гарантировать в частности независимость, беспристрастность и профессиональную тайну. Кроме того, в этих кодексах должны содержаться условия осуществления деятельности агентов по сделкам с недвижимостью. Государства-члены должны принимать сопутствующие меры в целях поощрения профессиональных объединений, организаций или ассоциаций к претворению в жизнь на национальном уровне кодексов поведения, принятых на уровне Союза.

Кодексы поведения на уровне Союза ставят целью закрепить минимальные правила проведения и дополняют собой правовые требования государств-членов. Они не препятствуют государствам-членам издавать в соответствии с правом Союза более строгое законодательство и не запрещают национальным профессиональным объединениям предоставлять более широкую защиту в национальных кодексах поведения.

Положения Директивы № 2006/123/ЕС (ст. 33), касающиеся обмена информацией о репутации поставщиков, не предрешают инициативы в рамках сотрудничества полиции и судебных органов в уголовно-правовой сфере, в частности инициативы по вопросам обмена информацией между органами государств-членов, ответственными за борьбу с преступностью и за ведение криминалистического учета.

Сотрудничество государств-членов порождает необходимость в действенной электронной информационной системе, с тем чтобы позволить компетентным органам легко определять своих партнеров в других государствах-членах и эффективным образом направлять сообщения.

В целях, признанных Директивой № 2006/123/ЕС, и без ущерба положениям ст. 16 Договора о ЕС (Ниц. ред.) услуги могут считаться услугами общеэкономического значения, только если они предоставляются во исполнение особой задачи публичной службы, возложенной на поставщика заинтересованным государством-членом. Возложение такой задачи должно осуществляться при посредстве одного или нескольких актов, форма которых определяется заинтересованным государством-членом, и должно определять точный характер особой задачи.

К числу подлежащих проверке требований относятся национальные режимы, которые по соображениям, не связанным с профессиональными квалификациями, резервируют доступ к некоторым видам деятельности для специальных поставщиков. Данные требования также включают в себя возлагаемую на поставщика обязанность быть учрежденным в особой организационно-правовой форме (в частности, обязанность быть юридическим лицом, индивидуальным предприятием, образованием без цели извлечения прибыли или хозяйственным обществом, принадлежащим исключительно физическим лицам), а равно требования в отношении владения капиталом хозяйственного общества (в частности, обязанность располагать минимальным капиталом для некоторых видов деятельности по оказанию услуг или иметь специальную квалификацию для владения капиталом хозяйственных обществ или управления некоторыми хозяйственными обществами). Оценка соответствия свободе учреждения минимальных или максимальных обязательных тарифов имеет предметом только тарифы, предписанные компетентными органами специально для предоставления некоторых услуг, а не, например, общие правила установления цен, в частности применительно к найму жилых помещений.

Директива № 2006/123/ЕС не затрагивает применение ст. 34 и 36 Договора о функционировании Европейского союза о свободном передвижении товаров. Ограничения, запрещаемые на основании положения о свободном предоставлении услуг, касаются требований, которые применяются в отношении доступа к деятельности по оказанию услуг или к ее осуществлению, а не к требованиям, которые применяются к товарам как таковым.

Суд ЕС неизменно постановлял, что временный характер соответствующей деятельности должен оцениваться исходя не только из срока предоставления услуги, но также из ее частоты, периодичности или непрерывности. Временный характер деятельности не должен исключать для поставщика возможности обзаводиться в государстве-члене, где предоставляется услуга, определенной инфраструктурой, такой как бюро, адвокатский кабинет или контора, если создание подобной инфраструктуры необходимо в целях предоставления соответствующей услуги.

С целью обеспечения эффективного осуществления свободного передвижения услуг и достижения того, чтобы получатели и поставщики могли использовать и предоставлять услуги повсеместно в Евросоюзе независимо от границ, надлежит уточнить, в какой степени могут возлагаться требования со стороны государства-члена, где предоставляется услуга. Настоятельно необходимо предусмотреть, чтобы положение о свободном предоставлении услуг не препятствовало государству-члену, в котором предоставляется услуга, возлагать собственные специальные требования в соответствии с п. 1а – с ст. 16 по соображениям общественного порядка, общественной безопасности и общественного здоровья или в целях охраны окружающей среды.

Государства-члены соблюдают право поставщиков предоставлять услуги в государстве-члене, отличном от того, в котором они учреждены.

Государство-член, в котором предоставляется услуга, гарантирует свободный доступ к деятельности по оказанию услуги, а также ее свободное осуществление на его территории.

Государства-члены не могут подчинять доступ к деятельности по оказанию услуг или ее осуществление на их территории требованиям, которые не удовлетворяют следующим принципам:

a) запрет дискриминации: требование не может быть прямо или косвенно дискриминационным на основании гражданства или, в отношении юридических лиц, на основании учреждения в тои или ином государстве-члене;

b) необходимость: требование должно быть обосновано соображениями общественного порядка, общественной безопасности, общественного здоровья или охраны окружающей среды;

c) пропорциональность: требование должно быть способно гарантировать достижение преследуемой цели и не выходить за рамки того, что необходимо для достижения этой цели.

Государства-члены не могут ограничивать свободное предоставление услуг поставщиком, учрежденным в другом государстве-члене, путем возложения какого-либо из следующих требований:

a) обязанность поставщика иметь учреждение на их территории;

b) обязанность поставщика получить разрешение от их компетентных органов, включая запись в реестр или зачисление в профессиональное объединение или профессиональную ассоциацию, существующие на их территории, кроме случаев, когда это предусмотрено Директивой или другими законодательными актами Евросоюза;

c) запрет поставщику обзаводиться на их территории определенной формой или определенным типом инфраструктуры (в том числе бюро или адвокатским кабинетом), в которой поставщик нуждается для предоставления соответствующих услуг;

d) применение специального договорного режима к отношениям между поставщиком и получателем, который создает препятствия или ограничения для предоставления услуг лицами, действующими в качестве независимых работников;

e) обязанность поставщика обладать специальным удостоверением для осуществления деятельности по оказанию услуг, выдаваемым их компетентными органами;

f) требования, затрагивающие использование оборудования и материала, которые являются составной частью предоставления услуги, за исключением требований, необходимых для обеспечения здоровья и безопасности на рабочем месте;

g) ограничения свободного предоставления услуг, указанные в ст. 19 Директивы.

Суд неизменно постановлял, что государство-член сохраняет право принимать меры в целях недопущения злоупотребления принципами внутреннего рынка со стороны поставщиков. Злоупотребления со стороны любого поставщика должны устанавливаться только применительно к конкретным случаям.

Директива № 2006/123/ЕС устанавливает общие правовые рамки, которые способствуют многообразию услуг с учетом особенностей каждого вида деятельности или профессии и системы их регулирования. Данные рамки основываются на динамичном и избирательном подходе, состоящем в том, чтобы в приоритетном порядке упразднить те препятствия, которые могут быть быстро упразднены, а для других препятствий начать процесс оценки, консультации и дополнительной гармонизации по специальным вопросам, который позволит постепенно и скоординированно осуществить модернизацию национальных систем регулирования деятельности по оказанию услуг. Предусмотрено сбалансированное сочетание мер, касающихся специализированной гармонизации, административного сотрудничества, положения о свободном предоставлении услуг и поощрения к разработке кодексов поведения по некоторым вопросам. Такая координация национальных законодательных режимов должна обеспечивать высокую степень правовой интеграции в Евросоюзе и высокий уровень защиты целей общего интереса, в частности защиту потребителей, что имеет значение для установления доверия между государствами-членами.

Итак, нормы Директивы облегчают и конкретизируют порядок деятельности лиц, занимающихся самостоятельной экономической деятельностью (поставщиков услуг) с тем, чтобы на территории всех государств – членов Европейского союза они могли более эффективно заниматься этой деятельностью на постоянной (свобода учреждения) или на временной, эпизодической основе (свободное предоставление услуг).

§ 5. Свобода движения капитала и платежей

Свобода платежей тесно связана со свободой передвижения капитала. В Договоре о функционировании Европейского союза им отведена одна глава, а ряд правил, действующих для обеспечения свободы передвижения капитала, распространяется и на свободу платежей. Несмотря на это, свобода платежей и свобода передвижения капитала – это не одна, а две различные свободы общего рынка.

Статьи 63–66 и 75 Договора о функционировании Европейского союза запрещают все ограничения свободы движения капитала, а также свободы движения платежей (ст. 63 Договора). Согласно ст. 64 Договора, положения ст. 63 не должны наносить ущерб применению любых ограничений к третьим странам в соответствии с правом государств-членов или Евросоюза в отношении движения капиталов в третьи страны или из них, в случае если они предпочитают прямые инвестиции, в том числе вложения в недвижимость, учреждение предприятий, предоставление финансовых услуг или допуск ценных бумаг на рынки капитала. Кроме того, государства-члены имеют право применять соответствующие положения их налогового законодательства, которые устанавливают различия между налогоплательщиками, находящимися в неодинаковых условиях в связи с их налоговым домицилием или местом вложения их капиталов, а также все необходимые меры по предотвращению нарушений национальных законов и регламентарных актов. В частности, они вправе применить меры в области налогообложения и тщательного контроля над деятельностью финансовых организаций, или установление процедуры декларирования данных о движении капитала для административных и статистических целей, или принятие мер, оправданных с точки зрения общественного порядка или государственной безопасности (ст. 65 Договора о функционировании Европейского союза). Совет имеет широкую компетенцию по регулированию в отношении краткосрочных защитительных мероприятий и санкций в рамках общей внешней политики и политики безопасности (ст. 66, 75 Договора о функционировании Европейского союза). Текущие платежи были определены Судом ЕС как перечисления иностранной валюты, представляющие собой оплату за услугу. Они обязательно происходят между двумя государствами-членами.

Совет 31 мая 1963 г. принял Директиву № 63/340/ЕЭС87, которая была направлена на выполнение положений ст. 106 Договора о ЕЭС, регулировавшей свободу платежей. Директива отменяла все ограничения и препятствия для оплаты услуг в тех случаях, когда только ограничения таких платежей не давало возможности предоставлять услуги. Позднее Суд ЕС признал прямое действие положений п. 1 ст. 106 Договора о ЕЭС (ст. 56 п. 2 Договора о ЕС (Амстерд. ред.))88.

Другим важным шагом для развития свободы текущих платежей стало решение Суда ЕС о том, что ст. 106 Договора о ЕЭС не касается положений национального законодательства.

Статья 63 Договора о функционировании Европейского союза полностью либерализирует платежи, как между государствами-членами, так и между государствами-членами и третьими странами. В отличие от передвижения капитала, законодатель не предусмотрел никаких ограничений свободы платежей между государствами-членами.

Согласно заключениям Европейского совета, в контексте установления Единого европейского рынка социальным аспектам должно придаваться такое же значение, как и экономическим аспектам.

В соответствии с положениями ст. 117 Договора о ЕЭС, государства-члены пришли к согласию относительно необходимости содействовать улучшению жизни и условий труда работников с целью сделать возможной их гармонизацию, продолжая в то же время их улучшение.

В Хартия Сообщества об основных социальных правах трудящихся (принятой в Страсбурге 9 декабря 1989 г.) перечислены основные социальные права работников.

Понимание основных свобод как ограничительного требования сводится к тому, что право Евросоюза «освобождает» так называемые экономические свободы действия от социально-политических задач.

Суд ЕС имеет другую позицию, так как экономические, социально-политические цели Евросоюза при усиливающемся значении социальной и гражданской цели ограничивают друг друга. Суд ЕС не может понимать основные свободы как исключительно требование дерегуляции, он должен принципиально соблюдать при их применении те устанавливаемые государствами-членами сферы европейской социальной модели. Практика Суда ЕС вносит коренные изменения в национальное социальное право.

§ 6. Право конкуренции и социальное право

В своих ранних решениях Суд ЕС высказывал мнение, что система социального права изъята из сферы действия права конкуренции89. В последнее время Суд ЕС стал анализировать соотношение норм социального права с правом конкуренции и со свободой предоставления услуг. Согласно постоянной судебной практике, понятие «бизнес» охватывает в рамках права конкуренции каждое единство, осуществляющее экономическую деятельность независимо от его правовой формы и вида его финансирования90. Суд установил, что экономическая деятельность – это деятельность, которая состоит в том, чтобы предлагать услуги или товары на определенном рынке91. То обстоятельство, что соответствующая деятельность, например посредническая деятельность по поиску работы, обычно передана публично-правовым учреждениям, не свидетельствует против экономической природы такой деятельности. Относительно деятельности по трудоустройству Суд ЕС придерживается точки зрения о том, что она необязательно должна осуществляться публично-правовыми организациями92. В связи с существованием монополии на услуги по транспортировке больных Суд ЕС в своем решении подчеркнул, что соответствующие санитарно-медицинские учреждения предлагали услуги на рынке транспорта для неотложной медицинской помощи и перевозки больных, которые не всегда и не по необходимости предоставляются этими санитарно-медицинскими учреждениями или государственными органами. Предоставление этих услуг представляет собой экономическую деятельность в целях применения норм о конкуренции Договора о ЕС93. Решающим критерием для квалификации деятельности публично-правового учреждения как бизнеса является то, что соответствующая деятельность могла бы осуществляться другими частными учреждениями, характеристика которых как предприятия, относящегося к бизнесу, не вызывает сомнения. Существует презумпция, что частное предприятие осуществляет или по крайней мере могло бы осуществлять как минимум соответствующую деятельность с целью извлечения прибыли. Только если исключена возможность того, что частное предприятие (частный бизнес) осуществляет определенную деятельность, отсутствует необходимость применять к этой деятельности нормы Евросоюза о конкуренции.

Применение только указаний на вид деятельности и потенциальную ситуацию конкуренции как критериев для выделения признаков предприятия для публично-правовых учреждений является полностью неприменимым, так как практически нет видов деятельности, которыми могли бы заниматься только публично-правовые учреждения. Страхованием по несчастным случаям на производстве, на случай болезни и пенсионным страхованием занимаются также частные страховые организации. Признаки предпринимательской деятельности, в принципе, имеет любая публичная деятельность. Проверка того, может ли определенный вид деятельности осуществлять также частная организация, является только первым шагом для определения признаков предприятия. Применение этого критерия может привести к результату, если соответствующая деятельность осуществляется в реально конкурентном отношении (даже если это конкуренция ограниченная) публично-правовыми и частными учреждениями одного государства-члена как это было отмечено в решении Суда ЕС по делу Хофнер и Эльзер, а также делу Глокнер. Если государство занимается медицинской деятельностью, но одновременно с тем и частные лица могут создавать медицинские учреждения и заниматься медицинской деятельностью, то можно рассматривать государственные медицинские учреждения как предприятия. Но такой вывод не является обязательным. Для определения понятия «предприятие» необходимо применять дополнительные критерии, если государство выполняет свои задачи действительно таким образом, который исключает деятельность иных учреждений, не являющихся публично-правовыми.

О совместимости системы обязательного социального страхования с правом Евросоюза о конкуренции Суд ЕС высказал свою позицию в решении от 17 февраля 1993 г. по делам Поссет и Пистри94. Суд ЕС проверял, может ли орган по социальному страхованию на случай болезни рассматриваться как предприятие в смысле ст. 101 Договора о функционировании Европейского союза. В производстве, рассматриваемом по основному делу, граждане обжаловали обязанность уплачивать страховые взносы. Истцы утверждали, что им должна быть предоставлена возможность исполнять свою обязанность по социальному страхованию, которая как таковая не оспаривалась, путем заключения договора о социальном страховании с иными свободно выбранными медицинскими кассами. Суд ЕС указал, что в качестве предприятия в смысле ст. 101 Договора о функционировании Европейского союза должно пониматься только объединение, которое занимается коммерческой деятельностью. Орган, занимающийся страхованием по болезни, имеющий только социальные цели, которые основываются на принципе солидарности, не соответствует критерию коммерческой деятельности. Суд ЕС усмотрел принцип солидарности в обязательной принадлежности всех защищаемых лиц к органам социального страхования и в действии организации оплаты взносов95. Взносы, вносимые в рассматриваемую систему, устанавливались пропорционально доходу. Услуги и выплаты были равными для всех лиц и устанавливались предварительно. Обязательное членство гарантировало всем застрахованным лицам независимо от их имущественного положения и состояния здоровья равноценную защиту от социального риска. Солидарность вытекает из перераспределения дохода, которое принудительно происходит, когда, с одной стороны, взимаются взносы, зависящие от доходов и, с другой стороны, предоставляются одинаковые услуги и выплаты в случае болезни. В пенсионной системе солидарность проявляется в процедуре распределения, когда пенсия финансируется из взносов страхуемых лиц. Решающим для Суда ЕС было обстоятельства, что органы системы социального страхования не могли принимать предпринимательских решений; законодательство устанавливало размер взносов и стоимость услуг.

В решении Суда ЕС от 16 ноября 1995 г. по делу Федерации Франции (Fédération Française)96 эти рассуждения получили свое развитие. Решение Cуда касалось системы пенсионного страхования, которая предусматривала дополнительно к основному страхованию добровольное дополнительное страхование. Суд ЕС установил признаки предприятия у такого органа страхования. Определяющими критериями были признаны добровольность вступления и то обстоятельство, что система работала по принципу капитализации. Кроме того, объем предоставляемых услуг зависел от размера взносов и доходности системы. При такой системе орган по страхованию мог и должен был принимать предпринимательские решения. Он находился в состоянии конкуренции с другими страховыми организациями. Социальная цель ничего не меняла при таких условиях.

Практика Суда ЕС получила дальнейшее развитие в решениях от 21 сентября 1999 г. по делам Олбани97, Боккен98, Брентье99 и в решении от 12 сентября 2000 г. по делу Павлова100. Суд ЕС признал нидерландский пенсионный фонд, который управлял дополнительной пенсионной системой для врачей, предприятием, так как рассматриваемое учреждение могло самостоятельно устанавливать размеры взносов, а услуги основывались на процедуре покрытия капиталом. Объем предоставляемых услуг в данном случае зависел от финансовых решений менеджмента. Отсутствие цели извлечения прибыли и преследование социальной цели не были достаточными для Суда ЕС, чтобы исключить данный пенсионный фонд из сферы действия норм права Евросоюза о конкуренции, хотя в отдельных случаях наличие социальной цели является достаточным основанием для исключения системы социального обеспечения из действия норм права Союза о конкуренции. Так, Суд ЕС отметил, что итальянская обязательная система страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний преследует социальную цель, так как она предусматривает обязательную систему социального обеспечения для лиц, занимающихся самостоятельным трудом вне аграрного сектора, которые осуществляют деятельность, определяемую законодательством как потенциально опасную. Такая система должна обеспечивать всем защищаемым лицам защиту против риска несчастного случая на производстве и профессионального заболевания независимо от того, кто нарушил обязательство – пострадавший или работодатель. «Поэтому не должны нести гражданско-правовую ответственность те лица, которые получают преимущество от потенциально опасной деятельности. Это явилось решающим фактором для определения страхования от несчастных случаев на производстве как “не предприятия”»101.