Cоциальное право Европейского союза: теория и практика. Монография

В решении Суда ЕС от 16 марта 2004 г. по делу AOK Bundesverband было в первую очередь подчеркнуто, что обязательные больничные кассы в ФРГ в законодательном порядке обязаны предоставлять своим членам главным образом одинаковую обязательные услуги независимо от величины уплачиваемых взносов102. Кассы не имели возможности повлиять на эти услуги и вследствие этого не занимались коммерческой деятельностью.

Органы по социальному страхованию не является предприятиями в смысле ст. 101 Договора о функционировании Европейского союза, если социальная защита построена на принципе солидарности и производится выравнивание рисков между лицами с высоким и низким доходом, между больными и здоровыми, или между молодыми и здоровыми застрахованными.

Обязательное страхование и процедура перераспределения указывают на солидарную модель, добровольное страхование и процедура покрытия капиталом определяют признаки предприятия у соответствующего органа103.

Несмотря на то, что определенные системы социального обеспечения не являются предприятиями в смысле ст. 101 Договора о функционировании Европейского союза, нельзя считать, что они полностью изъяты из европейского права конкуренции. Отсутствие свойств, характерных для предприятия, говорит только о том, что монополия на обязательное социальное страхование не противоречит праву Евросоюза. Согласно практике Суда ЕС понятие предприятия должно толковаться функционально. Возможны ситуации, когда орган социального страхования, основанный на принципе солидарности, занимается экономической деятельностью в определенных сферах. В таком случае к его деятельности применяются нормы европейского права конкуренции. Прежде всего это имеет отношение к органам по страхованию по болезни в рамках предоставления обеспечения в виде социальных выплат в натуральном виде, особенно к отношениям между поставщиками услуг и органами по социальному страхованию на случай болезни. Если органы по социальному страхованию имеют монополию в данной области, то необходимо провести проверку, соответствует ли такая ситуация нормам первичного права о свободе предоставления услуг и свободе передвижения товаров.

Нормы права Евросоюза о свободе передвижения товаров приобретают значение, когда государства-члены издают запрещающие или разрешающие перечни медикаментов, которые оплачиваются за счет медицинского страхования. Целью издания таких перечней является влияние на цену лекарственных средств. Издержки на содержание систем социального обеспечения могут снижаться благодаря таким мерам. Статья 34 Договора о функционировании Европейского союза запрещает количественные ограничения на импорт, а также любые равнозначные меры. Статья 36 Договора содержит оправдательные основания для запрета или ограничения импорта, экспорта или транзита. В решении по делу Duphar от 7 февраля 1984 г. Суд ЕС подчеркнул, что право ЕС не затрагивает полномочий государств-членов на организацию системы социального обеспечения и в частности на проведение мероприятий по регулированию рынка лекарственных средств для сохранения финансового равновесия104. Не должно вызывать порицания то, что государство-член для достижения данной цели исключает некоторые лекарственные средства из перечня лекарств, расходы на которые возмещаются органами по медицинскому страхованию – вводит «негативный запрещающий перечень». Введение подобных перечней не являются нарушением права Евросоюза, если при выборе из лекарственных средств не проявляется дискриминация импортируемых лекарств. Запрещающий перечень должен составляться по объективным критериям, и каждый импортер должен иметь возможность его проверить. В связи с этим была принята Директива № 89/195/ЕЭС от 21 декабря 1988 г. «О транспарентности мероприятий по регулированию ценообразования лекарственных средств и их включение в государственную систему медицинского страхования»105. Если определенная категория лекарственных средств включена в запрещающий перечень, то такое решение должно основываться на объективных и проверяемых критериях. О решении компетентного органа должна быть предоставлена официальная информация. Если решение касается одного лекарства, то производителям и поставщикам такого лекарства должна быть разъяснена процедура обжалования (ст. 7 Директивы). Фактически решение Суда ЕС по делу Duphar стало основой Директивы № 89/195/ЕЭС. В случае, когда расходы на лекарственное средство компенсируются, только если оно включено в «разрешенный позитивный перечень», то государства-члены должны предусмотреть процедуру включения в такой перечень. Поставщики таких лекарственных средств должны быть извещены о процедуре включения в перечень. При отказе от включения должно быть указано обоснование, опирающееся на объективные и проверяемые критерии (ст. 6 Директивы № 89/195/ЕЭС). Согласно решению Суда ЕС от 27 ноября 2001 г. по делу C – 424/99 Европейская комиссия против Австрийской Республики, не должны допускаться мероприятия, которые имеют действие, аналогичное количественным ограничениям на экспорт и импорт лекарственных средств106. Опасность таких действий при действии разрешающих перечней выше, чем при действии запрещающих перечней. Разрешающие перечни не являются недопустимыми. Они могут обеспечивать равновесие финансирования системы социального обеспечения и служить законной цели. В решении Суда ЕС от 28 апреля 1998 г. по делу Decker было установлено, что такие медицинские изделия, как очки, являются товаром в смысле ст. 34 Договора о функционировании Европейского союза и неоправданное ограничение импорта таких товаров является нарушением ст. 34 Договора о функционировании Европейского союза107. Медицинские изделия остаются товарами и тогда, когда они предоставляются за счет социального страхования. Если система социального обеспечения предусматривает компенсацию расходов на медицинские изделия, то эти расходы должны компенсироваться, когда соответствующие медицинские изделия получены в другом государстве-члене. Это правило действует, когда возмещение расходов на приобретенную за рубежом медицинскую продукцию ограничено уровнем расходов на выплаты государства страхования и таким образом не угрожает финансовой стабильности медицинских касс. Если учреждение по социальному страхованию потребует в отношении таких зарубежных товаров при соответствующем возмещении издержек предоставление разрешения, то такая ситуация будет ограничение свободы передвижения товаров. Подобное регулирование заставляют застрахованных лиц приобретать медицинскую продукцию в «родном» государстве и препятствуют импорту подобной медицинской продукции из-за рубежа.

Противоречие со свободой предоставления услуг возможно в ситуациях, когда национальное законодательство о страховании по болезни регламентирует право на обращение к услугам частных врачей. Сложившаяся практика Суда ЕС относит услуги врачей к услугам в смысле ст. 56 Договора о функционировании Европейского союза108. Это относится также к ситуациям, когда врачебные услуги предоставляются в больнице109. Из ст. 57 Договора о функционировании Европейского союза вытекает, что только услуги за вознаграждение являются услугами в понимании права Евросоюза. Но признак «вознаграждаемости» действует также тогда, когда оплату производит третье лицо110. Медицинские услуги не теряют признака услуги в понимании права Евросоюза, в случае если врач работает в системе вещных услуг и застрахованные не должны производить выплаты врачу напрямую111. Согласно решению Суда ЕС от 16 мая 2006 г. по делу Watts медицинские услуги не теряют свойств услуги в целях права Евросоюза и тогда, когда пациент после оплаты иностранному поставщику услуг по лечению позднее заявил требование о компенсации расходов на лечение в национальную службу здравоохранения112. В данном решении открытым остался вопрос о том, являются ли услугами в смысле ст. 56 Договора о функционировании Европейского союза услуги, предоставленные в рамках национальных служб здравоохранения.

Благодаря ст. 56 Договора о функционировании Европейского союза должно быть принципиально гарантировано, что предприятию (в данном случае врачу), которому дано разрешение на занятие определенным видом деятельности в одном государстве-члене, разрешается заниматься этим видом деятельности и другом государстве-члене. Свобода предоставления услуг включает в себя также свободу получателя услуг направляться в другое государство-член для получения услуг. В соответствии со сложившейся практикой Суда ЕС, национальное законодательство нарушает ст. 56 Договора о функционировании Европейского союза, если оно осложняет получение услуг между государствами-членами в сравнении их получения внутри государства-члена. Согласно решению Суда ЕС С – 158/96 от 28 апреля 1998 г. по делу Kohll, национальное законодательство о страховании на случай болезни, которое предусматривает, что издержки на врачебные услуги, которые были получены за рубежом, не компенсируются или компенсируется только в случае их предварительного одобрения, является ограничивающим свободное предоставление услуг, так как сдерживает право застрахованных на получение услуг за рубежом113. Свобода предоставления услуг может быть ограничена на основании общественных интересов. Равновесие медицинского обеспечения в рамках системы социального обеспечения является тем важным основанием, которое легитимирует ограничения. Такое ограничение учитывает требования экономичности. Согласно решениям Суда ЕС от 12 июля 2001 г. по делу Smits and Peerbooms и от 16 мая 2006 г. по делу Watts, финансовое равновесие системы социального обеспечения является особым объектом защиты, которое может легитимировать обязанность предварительного одобрения лечения за рубежом114.

Обобщая практику Суда ЕС, можно сделать вывод о том, что, хотя государства-члены имеют право на автономное построение собственной системы социального обеспечения, они должны соблюдать экономическое равновесие данной системы. Решение социальных задач системы социального обеспечения и экономическая деятельность, который занимается система, должны производиться при соблюдении пропорциональности по отношению друг к другу. Социально-страхового характера правовой нормы недостаточно, чтобы исключить ее из сферы действия права Евросоюза, регулирующего свободу передвижения товаров и преставления услуг. Социальное обеспечение не является областью, в которой не действует право Союза; национальное законодательство в этой сфере не находится вне сферы применения права Союза115.

Если орган социального страхования предоставляет застрахованному лицу медицинские услуги или медицинские средства, такие как, например, ортопедическая обувь, в форме натуральной выплаты, то необходимо проверять, соответствует ли распределение таких договоров на поставку и предоставление услуг нормам права Евросоюза о государственном заказе, в частности Директиве Европейского парламента и Совета от 31 марта 2004 г. № 2004/18/ЕС «О координации процедуры заключения контрактов на выполнение работ, поставок и предоставление общественных услуг»116