Cоциальное право Европейского союза: теория и практика. Монография

Принцип добросовестного выполнения интеграционных обязательств, наоборот, возник из толкования Судом ЕС существующих договорных положений (ст. 10 Договора о ЕС (Ниц. ред.), которая заменена на ст. 4 Договора о Евросоюзе (Лиссаб. ред.). Он именуется принципом добросовестного и лояльного сотрудничества. Статья 4 п. 3 гласит: «Согласно принципу лояльного сотрудничества Союз и государства-члены проявляют взаимное уважение и содействуют друг другу в выполнении задач, вытекающих из Договоров.

Государства-члены предпринимают любые меры общего или специального характера, которые способны обеспечить исполнение обязанностей, вытекающих из Договоров или проистекающих из актов институтов Союза.

Государства-члены создают благоприятные условия для выполнения Союзом его задач и воздерживаются от любых мер, способных поставить под угрозу достижение целей Союза».

Принцип добросовестного выполнения интеграционных обязательств, наоборот, возник из толкования Судом ЕС существующих договорных положений о сотрудничестве в указанных выше целях, об обязанности институтов и иных органов Евросоюза сотрудничать с государствами-членами с максимально возможным учетом интересов последних, сотрудничать между собой для претворения в жизнь целей и задач Евросоюза.

Важно учитывать, что Суд ЕС часто раскрывает общие принципы права в их взаимосвязи, когда различные принципы могут развивать или дополнять содержание друг друга. Классификационные границы между указанными группами достаточно подвижны. Например, принципы законности в сфере управления и судопроизводства могут закрепляться как процессуальные гарантии основных прав и свобод личности.

Составной частью правового наследия являются также принципы, регулирующие взаимодействие права Европейского союза и государств-членов. Они носят обязательный характер.

Правовые последствия тех и других принципов почти равнозначны, но правовые основания их существования и использования не идентичны.

Общие принципы права, обязывая как государства-члены, так и Евросоюз в лице их институтов, охватывают совокупный процесс интеграционного правотворчества и правоприменения. При этом по способу своего возникновения, месту в системе источников права Европейского союза, а также характеру и объему закрепляемых в них прав и обязанностей они отличаются от общих принципов международного права. Результаты исследования доказывают, что в отношении Евросоюза общие принципы права выступают в качестве важнейшего системообразующего фактора. Они также способствуют укреплению структурного единства Европейского союза.

Одна из целей Евросоюза состоит в наиболее полном сохранении и развитии достижений Союза, что подразумевает обязанность соблюдения и иных общих принципов права Союза.

Принципы права неразрывно связаны с его системностью. При реализации той или иной правовой нормы очень важно учитывать принципы всей правовой системы, придающую единую направленность этой системе25. По мнению Суда ЕС, источниками формирования принципов являются конституционные традиции государств – членов Европейского союза, Европейская конвенция о защите прав и основных свобод и другие международно-правовые акты.

§ 2. Специальные принципы социального права Европейского союза

Кроме общих принципов праву Европейского союза присуща собственная совокупность принципов.

Так, принципы пропорциональности и субсидиарности были закреплены в ст. 5 Договора о ЕС (Амстерд. ред.), в специальном протоколе и декларации, приложенных к этому договору.

Действие принципа пропорциональности, т. е. сбалансированность целей и действий Союза, направлено на защиту основных достижений (acquis communautaire) и на поддержание институционального равновесия.

Евросоюз осуществляет юрисдикцию в пределах тех полномочий, которые переданы ему со стороны государств-членов по учредительному договору. В протоколе уточняется, что при осуществлении своих полномочий каждый из институтов Союза должен следовать принципу пропорциональности. Исходя из этого, деятельность Союза не должна выходить за рамки необходимого для достижения целей, указанных в учредительном договоре. Кроме того, подчеркивается необходимость строгого соблюдения принципов, на которых основано взаимодействие права Евросоюза и национального права. Оговаривается, что речь идет о принципах сформулированных Судом ЕС (п. 2 протокола). Эта оговорка существенна для подтверждения прецедентной природы решений Суда ЕС.

В принципе пропорциональности завуалированы соотношения межнационального и наднационального. Он предписывает Евросоюзу строго следовать положениям учредительных договоров, определяющих сферу ведения и закрепляющих строгое разграничение компетенций и полномочий между различными институтами.

Продолжением и дополнением принципа пропорциональности является принцип субсидиарности, т. е. решение проблемы и осуществления действий становится делом Евросоюза только в тех случаях, когда достижение целей, стоящих перед Союзом, невозможно достичь усилиями отдельных государств-членов, и в случаях, в которых необходимы объединенные действия всех государств-членов.

В праве Евросоюза принцип субсидиарности приобретает самостоятельное содержание. За пределами исключительной компетенции Евросоюза принцип субсидиарности исходит из первичности действий государств-членов, т. е. допускает возможность достижения интеграционных целей и задач самими государствами-членами без обращения к регулированию на уровне Европейского союза. Подобным образом, он ограничивает процесс издания правовых актов Евросоюза и предполагает сохранение правового многообразия. Принцип «делегированной и ограниченной компетенции» устанавливает наличие полномочий интеграционных объединений и их объем, принцип субсидиарности определяет правомерность обращения Европейского союза к наличествующей у них компетенции, а принцип пропорциональности обосновывает способы и методы ее реализации26.

Принципы, регулирующие взаимодействие права Евросоюза с национальным правом, являются в решающей степени результатом правотворчества Суда ЕС. К ним относятся верховенство права Евросоюза по отношению к праву государств-членов, интегрированность норм права в национальные системы права государств-членов и юрисдикционная защита права Евросоюза, осуществляемая судебными учреждениями Союза и государств-членов.

Принцип верховенства права Европейского союза наделяет нормы права преимущественной юридической силой. В случае коллизии норм национального права и права Евросоюза (в том числе и социального права) преимущественную силу имеет последняя, которая и должна применяться администрацией и судами. В основу этого принципа положена не только теория международных договоров, но и в значительной степени практика Суда ЕС. Так, в соответствии с действующим международным правом, подписанные, ратифицированные и введенные в действие международные договоры обладают верховенством по отношению к нормам национального права государств – участников договора. В случае коллизии норм национального права и международного договора преимущественную силу имеет международная норма. По общему правилу международный договор не подлежит пересмотру и изменению в одностороннем порядке. Этот принцип с наибольшей отчетливостью был впервые выражен в Лондонском протоколе 1871 г.: «Державы признают как существенный принцип права наций, что никакая держава не может освободить себя от обязательств договора, как не может изменить его условий без согласия договаривающихся сторон посредством дружеского взаимопонимания»27.

Учредительные акты по основным параметрам подпадают под характеристику международных договоров. Однако они не наделяют автоматически аналогичными свойствами внутренние акты Евросоюза. Учредительные акты не содержат норм, прямо указывающих на верховенство социального права Евросоюза. Признание и утверждение этого принципа осуществлено Судом ЕС. В подходах Суда ЕС в отношении сферы действия принципа верховенства необходимо выделить три аспекта.

Первый – Суд ЕС исходит из приоритета права Евросоюза над всеми источниками национального права. Первоначально, однако, он останавливается на соотношении первичного права Евросоюза с обычными национальными законами: «То обстоятельство, что право Сообществ в зависимости от принимаемого внутреннего законодательства имело бы различное действие от одного государства-члена к другому, поставило бы под угрозу срыва воплощение целей настоящего Договора… и означало бы дискриминацию в нарушении запрета ст. 7. […] Из всего этого следует, что никакие подобные внутригосударственные положения не могут обладать верховенством над правом, созданным Договором и на основании этого проистекающим из автономного источника»28.

Второй аспект – Суд ЕС подчеркивает, что верховенством обладают не только положения учредительных договоров и иные соглашения государств-членов, принятые для их изменения и дополнения, но и общие принципы права Европейских сообществ29, а также вторичное право30.

Третий аспект – Суд ЕС считает, что концепция верховенства применима к актам национального права независимо от момента их вступления в силу: обязательства государств-членов из учредительного договора потеряли бы свою безусловность, «если бы они могли быть поставлены под сомнение последующими законодательными актами подписавших его государств»31.

В качестве второго элемента рассматриваемого принципа выступает результат, который влечет за собой его претворение в жизнь. Здесь следует различать две ситуации. В случае коллизии нормы права Евросоюза и действующей нормы национального права приоритетному применению подлежит интеграционное право. В этой связи Суд ЕС указывает: «Ситуация, в которой государствам-членам было бы дозволено принимать и сохранять в силе меры, негативно воздействующие на практическую эффективность Договора, противоречила бы сути правопорядка. Действие Договора и положений, принятых в его исполнение, не может быть различным от одного государства к другому в силу национального регулирования»32. В случае коллизии нормы права Евросоюза и нормы национального права, принятие которой планируется, государства-члены должны воздерживаться от подобного действия: «В силу того обстоятельства, что положения Договора и правовые акты Сообществ обладают верховным рангом в правопорядке каждого из государств-членов, принятие новых актов внутреннего законодательства является неправомерным в той степени, в какой они противоречат нормам права Сообществ»33.

«Национальный суд не может наносить ущерб праву Сообществ путем применения противоречащей ему нормы национального права»34. «Обязательства, возлагаемые договором, учреждающим Сообщество, будут носить не безусловный, а лишь эвентуальный характер, если они могут быть поставлены под сомнение последующим законодательным актом, подписавшего его государства […]. Проистекая из автономного источника, право, порожденное Договором, утратит интеграционный характер, и сама юридическая основа ЕС будет подорвана, если этому праву можно будет противопоставить внутренний национальный закон»35.

Итак, источник верховенства права вообще и социального права в частности заключен не во внешних правовых установлениях конституционного или международного порядка, а в нем самом, в его автономии. Причем это касается не только вторичного права. Верховенство принципа автономности выступает как неотъемлемое условие самого существования права. Суд ЕС указывает на однозначный характер права Евросоюза, а также на необходимость обеспечения его единообразного применения, без которого невозможно достичь цели интеграции. В подтверждение этого тезиса дается ссылка на ст. 10 Договора о ЕС, согласно которой «государства-члены примут все надлежащие меры общего или частного характера, чтобы обеспечить выполнение обязательств, вытекающих из настоящего Договора или из актов институтов ЕС. Все государства-члены должны содействовать выполнению задач ЕС.

Государства-члены должны воздержаться от принятия любых мер, способных поставить под угрозу достижение целей настоящего Договора».

В результате правотворческой деятельности Суда ЕС сформулирована общая концепция верховенства права Евросоюза по отношению к национальному праву государств-членов. Это верховенство носит абсолютный характер. Признание принципа верховенства права Евросоюза сопровождается не только обязанностью каждого государства-члена и его судебных учреждений не применять противоречащие этому праву национальные нормы права, но и обязательствам принятия самостоятельных мер в целях обеспечения максимально эффективного действия европейского права. Наиболее полно и четко это сформулировано в решении по делу «Симменталь» (Simmenthal): «В силу принципа верховенства права ЕС положения договора и акты прямого действия институтов ЕС в силу самого факта их вступления в силу имеют своим следствием во взаимоотношениях с внутренним правом государств-членов не только полную неприменимость противоречащих им актов национального законодательства, но и… обязанность действенно воспрепятствовать принятию новых национальных законодательных актов, если они несовместимы с нормами права Сообществ»36.

Совокупную сущность принципа верховенства в понимании Суда ЕС Н.Б. Шеленкова сформулировала следующим образом:

«а) Ранг интеграционного права в правопорядке государств-членов не зависит от установлений национального права.

б) В коллизионных ситуациях нормы права ЕС, имеющие обязательную силу, имеют приоритет над любыми нормами национального права государств-членов.

в) Суд ЕС выступает в качестве последней инстанции по рассмотрению вопросов, связанных с установлением ранга, прямого применения и толкования права ЕС»37.

Под принципом прямого действия права Евросоюза понимается непосредственная и обязательная применимость его нормативных правовых актов национальной администрацией и судами независимо от их согласия или условий, устанавливаемых государством-членом38.

Концепция прямого действия была высказана Судом ЕС немного ранее идеи верховенства, а именно в решении по делу van Gend and Loos. В этом деле Суд уточнил, что положение права Евросоюза не утрачивает прямого действия только потому, что оно адресовано государствам-членам, а не частным лицам. В последующем Суд отказался от этого узкого толкования и признал прямое действие как негативного, так и позитивного обязательства. Наиболее четко концепция прямого действия была изложена в деле Simmenthal: «Прямое действие права ЕС означает, что его положения должны действовать полностью и едино во всех государствах-членах с момента вступления их в силу и в течение всего времени, пока такие положения остаются в силе»39.

В данной концепции обычно понимается взаимосвязь двух элементов – прямого применения и прямых последствий. Первый предполагает наличие у норм права Евросоюза определенных качеств, делающих излишним дополнительное правотворчество. Второй основывается на признании частных лиц в качестве субъектов права Союза. В понимании Суда ЕС прямые последствия заключаются в возникновении у физических и юридических лиц прав, а в некоторых случаях и обязанностей непосредственно из права Евросоюза.

Для различных источников права Евросоюза объем и степень применения принципа прямого действия неодинаковы, безусловны и условны, не ограничены и ограничены. Применительно к нормам первичного права он не отражен в учредительных договорах. Учредительные договоры содержат нормы, ориентированные на межгосударственные отношения, и, как правило, требуют принятия конкретизирующих актов. В результате учредительные договоры Г.И. Муромцев квалифицирует как частично «самоисполнимые», когда концепция прямого действия находит применение только к отдельным их положениям40.

Только Суд ЕС определил, что ряд положений Договора о ЕС в силу их самодостаточности имеют прямое действие даже в отсутствие актов применения вторичного права. Одновременно Суд установил, что не могут иметь прямого действия и служить основанием для исковых требований те положения Договора, которые содержат изложение общей политики, но прямое действие отсутствует лишь до тех пор, пока не разработаны конкретные меры и процедуры по их реализации.

Принцип прямого действия предусмотрен в учредительных договорах только для регламентов. В ст. 288 Договора о функционировании Европейского союза говорится, что регламент является актом общего характера и что он обязателен во всех своих элементах и имеет прямое действие во всех государствах-членах. При этом их прямое применение имеет место в случае, если из существа положений регламента не вытекает иное. В отличие от этого для других правовых актов Евросоюза подобная договоренность отсутствовала. Более того, для директив предусматривалась процедура имплементации.

Особое значение Суд ЕС придает ст. 263 и ст. 267 Договора о функционировании Европейского союза. В ст. 263 перечислены условия, по которым частные лица могут оспаривать в Суде ЕС решения и регламенты. Статья 267 посвящена рассмотрению дел в Суде ЕС в преюдициальном производстве. Факт, что при рассмотрении споров в национальных судах встает вопрос о действительности и толкования актов Евросоюза, предполагает возможность прямой ссылки на них со стороны частных лиц в ходе судебного разбирательства41.

В деле 28/67 Molkereizentrale (1986)42 Суд ЕС обращается к п. 2 ст. 249 Договора о ЕС. В развитие статьи Суд ЕС подчеркивает, что отсутствие в учредительном договоре каких-либо установлений в отношении иных правовых актов ЕС не может толковаться как отрицание их прямого действия. Суд ЕС выводит концепцию прямого действия из буквы и духа самих учредительных договоров, которые через ратификацию были признаны государствами-членами соответствующими их конституционным предписаниям. Таким образом, Суд ЕС отмечает, что прямое действие не может быть поставлено под сомнение в рамках национальной правовой системы. Существенным при этом является то обстоятельство, что признание прямого действия тех или иных норм права Евросоюза, по сути их «самоисполнимости», производится Судом ЕС как институтом интеграционных объединений.

Итак, прямое действие возможно только при наличии у норм права Евросоюза определенных качеств. Директивы и решения, адресованные государствам-членам, дополнительно связываются с наступлением конкретных юридических фактов. Далее, нормы права Евросоюза, лищь в некоторых случаях учредительные договоры, регламенты и решения, принятые в отношении частных лиц, обладают прямым действием, результатом которого является возникновение обязанностей у частных лиц. Это означает, что прямое действие директив и решений, адресованных государствам-членам, не распространяется на отношения между частными лицами. Сказанное доказывает, что концепция прямого действия интеграционного права не абсолютна43.

К числу обязательных условий применения относятся четкость, ясность и непротиворечивость норм, а также возможность их прямого использования судом и отсутствие обусловленности их применения другими актами или действиями. В случае решения вопроса о действительности акта Евросоюза, подлежащего применению, национальный суд обязан прервать его рассмотрение и обратиться с преюдициальным запросом в Суд ЕС. Только при получении его заключения процесс возобновляется. При отсутствии сомнений в легитимности подлежащего применению акта Евросоюза именно он и должен быть применен. В случае коллизии норм будет использован принцип верховенства. А при решении вопросов о допустимости применения норм права Евросоюза основанием для их применения национальным судом служит прямое действие. Соответственно, необходимы основания для прямого применение социального права Евросоюза национальными судами. Такую возможность обеспечивает принцип прямого действия этого права.

Суд ЕС в ряде решений сформулировал общую концепцию прямого действия права, определил особенности ее применения к различным ситуациям, категориям источников и основаниям возможных изъятий.

Под принципом интеграции понимается инкорпорация норм права Евросоюза в национальные системы права всех государств-членов. В результате этого нормы становятся интегральной составной частью этих систем.

В решении по делу № 28/67 от 3 апреля 1968 г. Суд ЕС так сформулировал понятие интеграции: «Положения права Сообществ проникает в национальный правопорядок без помощи мер национального характера»44.

В Декларации о применении правовых актов Сообщества подчеркивается, что «основным условием сплочения и единства в процессе европейского строительства является полная и точная инкорпорация в национальное законодательство адресованных ему директив Сообществ в пределах установленных им сроков… Существенное условие правильного функционирования ЕС заключается в том, чтобы меры, принимаемые различными государствами-членами, обеспечивали применение законодательства Сообщества с той же эффективностью и строгостью, с какой применяются их национальные законы»45.

Подчеркивание особой значимости инкорпорации директив Евросоюза не подразумевает сравнительного применения лишь данного вида источников вторичного права. Это выделение связано с особенностями самих директив и с тем, что именно возможность прямого их применения вызвала наиболее существенные споры и сомнения.

Прямое действие норм права Евросоюза в решающей степени предопределяется их инкорпорацией в национальные правовые системы государств-членов. Принципы инкорпорации и прямого действия тесно связаны между собой. Инкорпорация правовых установлений Евросоюза предопределяет их обязательность для национальных и муниципальных властей и возможность их прямого и незамедлительного применения национальным судом. «Интеграция» и «прямое действие» – понятия во многом совпадающие, но не идентичные. Прямое действие норм права подчинено ряду условий, соответствие которым делает возможным их применение судом. Интеграция относится к условиям прямого применения, но его возможность – не обязательное условие интеграции. Учредительный договор устанавливает необходимость «прогрессирующего сближения экономической политики государств-членов» (ст. 2). Это положение обязывает государства-члены, но не подпадает под условия, соблюдение которых обеспечивает его прямое применение национальным судом.

Исходя из принципа верховенства, национальный суд обязан применить норму права Евросоюза, даже если ей противостоит национальный источник права. Согласно принципу интеграции, правовая норма, применяемая национальным судом, должна быть составной частью национальной правовой системы. Она подлежит обязательному и прямому безусловному применению, если удовлетворяет условиям реализации этого принципа. Общее требование обязательного применения права Европейского союза распространяется на все национальные судебные органы всех уровней и исключает монополизацию этого права высшими судебными органами.

Отраслевые принципы социального права Европейского союза. В условиях глобализации экономики и повсеместного распространения миграции работников особую актуальность и значимость приобретают вопросы международной координации права на социальное обеспечение. Сближение законодательства на основе создания унифицированного правового пространства является важнейшей составляющей интеграционных процессов.

В социальном праве Евросоюза можно выделить следующие отраслевые принципы: равное обращение; равнозначность социальных выплат, сведений, обстоятельств или событий; суммирование и подсчет периодов страхования и равнозначных периодов; отмена действия норм государства проживания; запрет на совпадения социальных выплат.

Особо наглядно данные принципы нашли свое отражение в Регламенте № 883/2004/ЕС Европейского парламента и Совета от 29 апреля 2004 г. «О координации системы социального обеспечения» и Регламенте № 987/2009/ЕС Европейского парламента и Совета от 16 сентября 2009 г. «Об установлении условий для применения Регламента Европейского парламента и Совета от 29 апреля 2004 г. “О координации системы социального обеспечения”»46.

Принцип равного обращения сформулирован в ст. 4 Регламента № 883/2004/ЕС так: «Если Регламентом № 883/2004/ЕС не предусмотрено иное, лица, к которым применяется Регламент № 883/2004/ЕС, должны пользоваться теми же правами и исполнять те же обязанности, как и собственные граждане в соответствии с законодательством государства-члена». Следует иметь в виду, что требование равного обращения также включает в себя требование, чтобы приобретенные в других государствах-членах основания сохранялись для требования равного обращения. При этом иностранные и местные граждане равны. Так, при исчислении возрастных границ военная служба за границей приравнивается к службе внутри страны, или, например, государственные служащие за рубежом и внутри страны имеют равное положение, но это положение не относится к гражданам третьих стран.

Требования равного обращения распространяется на всех лиц, проживающих в государствах-членах, на которых распространяется данный Регламент. Это положение действует не только на граждан Евросоюза, но и на проживающих в государствах-членах беженцев и лиц без гражданства. Регламент придает этим группам внутригосударственный статус.