Cоциальное право Европейского союза: теория и практика. Монография

Однако судебная практика не была положена в основу Договора о ЕС (Маастр. ред.). Новыми направлениями деятельности ЕС, согласно ст. 3 Договора о ЕС (Маастр. ред.) стали политика в социальной сфере, включая деятельность Европейского социального фонда, экономическое и социальное сплочение, а также вклад в образование, профессиональное обучение и развитие культуры в государствах-членах. Экономическая политика как новая задача ЕС получила свою собственную статью, которая до сих пор не изменена. «Для достижения целей, указанных в ст. 2, деятельность государств-членов и ЕС включает, согласно настоящему Договору и в соответствии с предусмотренными в нем сроками, установление экономической политики, которая основана на тесной координации экономической политики государств-членов, на внутреннем рынке и на определении общих задач, и проводится в соответствии с принципом открытой рыночной экономики со свободной конкуренцией» (п. 1 ст. 4 Договора о ЕС (Маастр. ред.)). Впервые ЕС связало себя принципом рыночной экономики со свободной конкуренцией. Однако в 1993 г. еще отсутствовали сравнимая обязанность о совместной работе в социальной политике и упоминание о социальной рыночной экономике. Договор о ЕС (Маастр. ред.) предусмотрел гражданство Союза как конституционно-правовую новеллу. В Договоре объединены запрет дискриминации и права на свободу, которые до этого Суд ЕС выводил из основных свобод и обеспечивал их независимо от того, является ли гражданин ЕС одновременно субъектом экономики.

Договор о ЕС (Амстерд. ред.) продолжил расширение целей ЕС. К ним стали относить равноправие между мужчинами и женщинами, повышение качества окружающей среды и качества жизни, а также солидарность государств-членов. Эти цели были усилены репрезентативным пунктом: вся деятельность ЕС имеет целью устранение неравенства и содействие равноправию между мужчинами и женщинами (п. 2 ст. 3 Договора о ЕС (Амстерд. ред.)). Требования защиты окружающей среды должны быть интегрированы в определение и осуществление политики и деятельности ЕС, которые предусмотрены ст. 3, особенно в целях содействия устойчивому развитию (ст. 6 Договора о ЕС (Амстерд. ред.)). Кроме того, как новые нормы в части принципов названы ст. 13 и 16 Договора о ЕС (Амстерд. ред.). Статья 13 наделяет компетенцией по правотворчеству в сфере борьбы с дискриминацией и является важнейшим пунктом гражданских обязательств. Статья 16 закрепляет социальную экономику – économie sociale (фр.) – как составную часть европейской экономики, обязывая ЕС и государства-члены обеспечить, чтобы все их службы функционировали в общих интересах. Основные направления социально-политических целей ЕС проявляются в том, что в Договоре о ЕС (Амстерд. ред.) наряду с существенным расширением социальной политики в сфере норм о компетенции появился новый раздел «Политика занятости» – как дополнение к обязательному регулированию социальной политики государств-членов после введения общей валютной политики и евро в Договорах о ЕС (Маастр. и Ниц. ред.).

После принятия Договора о ЕС (Маастр. ред.) цели Евросоюза становятся руководящими и для ЕС. Первое место занимает «содействие экономическому и социальному прогрессу и высокому уровню занятости», которое достигается путем создания пространства без внутренних границ путем экономического и социального сплочения и создания экономического и валютного Союза (ст. 3 Договора о ЕС). Экономический и социальный прогресс, согласно праву Евросоюза неразделимо связаны, что исключает приоритет только экономического прогресса. Узкое перечисление экономических и социально-конституционных норм было характерно уже для Договора о ЕЭС. Путем введения новых целей и подчеркивания основных направлений деятельности ЕС приоритет был перенесен в пользу социально-политических и комплексных целей.

В Договоре о Евросоюзе (Лиссаб. ред.), в ст. 3, это развитие продолжено – от Европейского экономического сообщества к политическому Союзу с выраженными социальными ценностями. В частности, необходимо отметить, что «открытая рыночная экономика со свободной конкуренцией» стала «в высокой степени конкурентоспособной социальной рыночной экономикуой; вместо «высокого уровня занятости» Евросоюз стремится в будущем к «полной занятости». Цель повышения уровня жизни Договора о ЕЭС в Договоре о ЕС (Амстерд. ред.) была дополнена целью повышением качества жизни и такими целями, как:

– борьба с социальным отторжением (маргинализацией) и дискриминацией;

– способствование социальной справедливости и социальной защите;

– равное обращение с мужчинами и женщинами.

Договор о ЕЭС в ст. 117 содержал очень сдержанную основную социальную норму.

Статья 151 Договора о функционировании Европейского союза предусматривает прямое действие норм и имеет основополагающее значение, так как Союз и государства-члены совместно преследуют целый набор социально-политических целей: содействие занятости, улучшение условий жизни и труда с тем, чтобы осуществлять их постепенное выравнивание, сохраняя при этом все достижения, а также содействие надлежащей социальной защите, диалогу между предпринимателями и трудящимися, развитию человеческих ресурсов ради долговременного обеспечения высокого уровня занятости и борьбы с социальным отторжением.

В данной статье содержатся некоторые основные социальные права в том виде, в котором они изложены в Европейской социальной хартии, подписанной в Турине 18 октября 1961 г., а также в Хартия Сообщества об основных социальных правах трудящихся 1989 г.

Итак, социальная политика уже не является преимущественно задачей государств-членов. Деятельность Союза также больше не ограничена координацией национальной политики. Статья 151 Договора о функционировании Европейского союза четко указывает, что социальная политика является совместной компетенцией Союза и государств-членов. Уже в Договоре о ЕС (Маастр. ред.) не было представлений о народном хозяйстве 1950-х гг. Принимаются в расчет те обстоятельства, что социально-политический прогресс не следует автоматически из экономического прогресса. Наднациональное социальное законодательство необходимо для того, чтобы избежать неэффективного регулирования. Высокий уровень социального регулирования может подтолкнуть предприятия на снижение издержек путем введения инноваций в процесс производства и тем самым повысить его эффективность вместо того, чтобы устанавливать низкую заработную плату и проводить политику hire and fire (англ.: нанимать и увольнять). С этой точки зрения гарантируется долгосрочное экономическое преимущество Европейского экономического пространства. Убеждение в необходимости регулирования социального прогресса, так же как и экономической интеграции, изложенное в ст. 136 Договора о ЕС (Амстерд. ред.), стало обязательным руководящим началом политики ЕС. В подтверждение широкого правотворчества в социальной политике можно также привести то, что Договор о функционировании Европейского союза признает потребность регулирования в этой сфере.

Пункт 2 ст. 136 Договора о ЕС (Амстерд. ред.), являясь новым основным социальным предписанием, описал основной масштаб для социального регулирования на уровне Евросоюза, которое должно происходить при учете многообразия национальных традиций, а также конкурентоспособности экономики Союза. Здесь речь не шла больше о конкуренции между отдельными национальными экономиками, так как различный уровень защиты в сфере трудового права может привести к искажению этой конкуренции. Более того, масштабом является конкурентоспособность всей экономики Евросоюза (п. 2 ст. 136, а также ст. 4 Договора о ЕС).

Договор о функционировании Европейского союза полностью исключает понятие общего рынка из текста учредительных документов Евросоюза. Остается только понятие «внутренний рынок». В литературе по праву Евросоюза иногда подчеркивается, что термин «общий рынок» изменен на термин «внутренний рынок», потому что он охватывает как политику конкуренции, так и основные направления деятельности Союза62. К праву внутреннего рынка относится право конкуренции, а также гармонизация правопорядка, в том числе и в социальной политике.

Юридическими рамками права внутреннего рынка являются многочисленные понятия, данные в первичном и вторичном праве. Судебная практика Суда ЕС развивает в своих решениях право внутреннего рынка. Оно имеет следующую структуру:

– принципы основных свобод;

– регулирование основных свобод в первичном и вторичном праве;

– объект и содержание основных свобод;

– предпосылки для применения основных свобод;

– возможное ограничение основных свобод.

Традиционно выделяют три составляющие внутреннего рынка, а именно:

– четыре экономические свободы (они же принципы общего рынка);

– общие направления политики, направления деятельности Союза, обеспечивающие и наполняющие конкретным содержанием эти принципы (антимонопольная, аграрная, транспортная, социальная и др.);

– таможенный союз, включая общий таможенный тариф, а также проведение общей торговой политики по отношению к третьим странам63.

Для создания внутреннего рынка, основной цели Союза, основополагающее значение имеет свобода передвижения товаров, лиц, услуг и капиталов. Эти свободы являются основой внутреннего рынка. Их осуществление означает, прежде всего, беспрепятственную организацию производительных факторов труда и капитала. Основные свободы являются запретами, относящимися к государству. Они по общему правилу распространяются не на частных лиц, а только на государство.

В ст. 14 Договора о ЕС (Ниц. ред.) указывалось, что ЕС устанавливает меры для постепенного создания внутреннего рынка, который должен представлять собой пространство без внутренних границ, в котором обеспечивается свободное передвижение товаров, лиц, услуг и капитала. Предполагалось, что это будет способствовать достижению двух основных целей: повышению благосостояния государств-членов Европейского союза и созданию более тесных связей между этими государствами с тем, чтобы они продвигались в направлении создания «все более тесного Союза народов Европы», о чем говорится в преамбуле к Договору.

В разделы части третьей Договора о функционировании Европейского союза также заложены правовые основы внутреннего рынка Европейского союза, т. е. единого экономического пространства, в рамках которого обеспечивается свободное передвижение товаров, лиц, услуг и капиталов. В разд. I «Внутренний рынок» сформулированы общие положения о внутреннем рынке, в том числе понятия и задачи институтов, призванных обеспечить его сбалансированное функционирование.

Разделы II и IV посвящены регламентации основных принципов, на которых базируется правовой режим единого экономического пространства: принципа свободного передвижения товаров, включая основы деятельности таможенного союза (разд. II «Свободное передвижение товаров»), и принципов свободного движения физических и юридических лиц – субъектов экономической деятельности (наемных работников, предпринимателей и коммерческих организаций), услуг и капиталов (разд. IV «Свободное передвижение лиц, услуг и капиталов»). Статьи, регулирующие свободное передвижение экономических факторов, называются некоторыми авторами «экономическими статьями» – в противовес статьям, посвященным неэкономическим субъектам, таким как граждане Европейского союза.

Процесс построения внутреннего рынка Евросоюза начинался с экономической составляющей. Товары, наемные работники и работники, занимающиеся самостоятельным трудом, услуги и капитал – экономические факторы. Статьи договоров о ЕС, предусматривающие свободное передвижение данных факторов между государствами – членами ЕС, заложили фундамент законодательства внутреннего рынка и составляют его центральную часть. Эти экономические статьи отражены в различных национальных актах и правилах. Они определяют правовую систему внутреннего рынка. Однако рамки рынка не ограничиваются лишь экономическими аспектами. Экономические и неэкономические статьи, непосредственно регулирующие свободное движение, часто называются «статьями о свободном передвижении» – в противовес статьям, связанным с гармонизацией или конкуренцией64. Суд ЕС свободное передвижение этих факторов признал «основополагающими свободами».

Итак, смыслом рынка являются четыре свободы, которые составляют принципиальную основу права экономической интеграции Союза. Право, регулирующее четыре свободы общего рынка, – одно из величайших достижений западноевропейской и мировой юридической мысли65.

Необходимо также отметить, что и Договор, и ряд ученых66 в добавление к четырем (основным) свободам выделяют еще две свободы единого рынка – свободу передвижения платежей и свободу передвижения информации. Свобода передвижения платежей предусмотрена Договором о функционировании Европейского союза и близка, с одной стороны, к свободе передвижения капитала, а с другой – к свободе предоставления услуг.

Все основополагающие свободы опираются на две общие идеи. Первая состоит в том, что на внутреннем рынке не должна иметь места дискриминация по признаку национальной принадлежности, вторая – в том, что нации должны быть более открыты друг другу. Первый принцип обычно упрощенно называют принципом недискриминации, хотя в некоторых случаях говорят и о принципе «равноправия», или «равенстве подхода», как он выражен в договорах, а затем как он интерпретировался Судом ЕС.

Правовые нормы, которые устанавливают эти гарантии, являются основными свободами, содержащимися в Договоре о функционировании Европейского союза. Их прямое действие гарантируется, а дискриминация и ограничения должны быть сняты. Это может означать, что и трудовое законодательство также может рассматриваться с этой точки зрения.

Для социального права Евросоюза основное значение имеет свобода передвижения трудящихся. Но и нормы экономического права, в частности нормы, регулирующие внутренний рынок, также имеют значение. Это четыре основные свободы: свобода передвижения товаров (ст. 34 и 35); свобода учреждения (ст. 48); свобода предоставления услуг (ст. 58) и свобода передвижения капиталов (ст. 63 Договора о функционировании Европейского союза). Они гарантируют свободу развития экономических факторов. Право конкуренции с запретом картелей (ст. 101), запретом злоупотреблений (ст. 102) и запретом помощи (ст. 107) и исключениями, предусмотренными для общественных интересов (ст. 106) создает систему конкуренции на внутреннем рынке, защищенную от злоупотреблений.

Итак, право внутреннего рынка – это отрасль права Европейского союза, нормы которой регулируют создание и функционирование внутреннего экономического пространства в рамках Евросоюза и обеспечивают полную реализацию свободы движения товаров, лиц, услуг и капиталов на этом пространстве.

§ 2. Свобода передвижения лиц

Каждый работник в Евросоюзе имеет право на свободу передвижения на всей территории при ограничениях, оправданных соображениями общественного порядка, общественной безопасности или общественного здоровья. Право на свободу передвижения дает возможность любому работнику осуществлять любую деятельность в рамках любой профессии. Это право основано на принципах равного обращения при принятии на работу, равных условий труда и социального обеспечения в стране пребывания.

Свобода передвижения работников для лиц наемного труда и свобода учреждения для предпринимателей и иных лиц, не относящихся к наемным работникам, были сначала гарантированы только для граждан, занимающихся экономической деятельностью. Право на свободное передвижение и проживание в пределах всего Евросоюза к началу 1990-х гг. было распространено на остальные категории граждан государств-членов (студентов, пенсионеров и т. д.).

Свобода передвижения лиц состоит из нескольких блоков правовых норм. Это нормы, регулирующие свободу передвижения работающих граждан Евросоюза с целью проживания; нормы, регулирующие свободу передвижения трудящихся, а также членов их семей; нормы, регулирующие свободу передвижения трудящихся и иных лиц, не являющихся гражданами Союза.

Начиная с 1992 г. свобода передвижения лиц рассматривается в контексте гражданства Европейского союза, которое введено ст. 17 Договора о ЕС (Маастр. ред.).

Согласно ст. 20 Договора о функционировании Европейского союза, «гражданином Союза является каждое лицо, имеющее гражданство государства-члена. Гражданство Союза дополняет собой национальное гражданство и не подменяет его. Граждане Союза пользуются правами и подчиняются обязанностям, которые предусмотрены Договорами». Подобно многим федеративным государствам, граждане стран, входящих в Союз, имеют двойное гражданство (национальное и союзное – «европейское гражданство»). Введение института единого гражданства ставило целью усилить защиту прав и свобод личности в пределах территории Союза, установить единые стандарты такой защиты. Гражданство Европейского Союза не является автономным. Более того, оно дополняет, но не заменяет национальное гражданство. Это означает, что сейчас единственным необходимым документом является национальный паспорт стандартной формы или удостоверение личности. Но и «они не могут требоваться национальными властями государства-члена, если соблюдение подобной формальности не предписывается в отношении собственных граждан при передвижении и выборе места жительства в этом государстве-члене»67.

В основе права свободного передвижения лиц лежит множество актов первичного и вторичного законодательства, связанных со специфическими вопросами, которые относятся к разным категориям лиц, перемещающихся по Евросоюзу.

Свобода передвижения лиц обеспечивается свободным передвижением работников (ст. 45–48), а также свободой учреждения и экономической деятельности для лиц, занимающихся самостоятельным трудом (ст. 49–54 Договора о функционировании Европейского союза). Свободное передвижение работников регламентируется, прежде всего, ст. 45 Договора. Она устанавливает, что внутри Евросоюза должно быть гарантировано свободное передвижение работников. Такая свобода передвижения должна включать в себя отмену любой дискриминации по национальному признаку в отношении работников государств-членов в том, что касается найма, вознаграждения и других условий труда и занятости.

Это влечет за собой право, ограниченное соображениями публичного порядка, общественной безопасности и здравоохранения, на то, чтобы принимать реально сделанные предложения работы; свободно передвигаться в этих целях по территории государств-членов; находиться в одном из государств-членов для трудовой деятельности в соответствии с законодательными и административными положениями, регулирующими занятость граждан данного государства; оставаться на территории одного из государств-членов после завершения трудовой деятельности на условиях, которые будут определены регламентами, принятыми Европейской комиссией. Однако на деле ст. 45 может выходить за рамки идей, содержащихся во вторичном законодательстве.

Понятие «работник» или его эквиваленты в других языках могут использоваться по-разному в различных странах. Однако данный термин в том виде, в котором он выступает в договорах о ЕС, – это термин права Евросоюза. Следовательно, он имеет общее для всего Союза значение, которое должен интерпретировать Суд ЕС. Национальные суды не могут интерпретировать его в свете национальных систем. Суд ЕС владеет «монополией» на интерпретацию.

Директива № 2004/38/ЕС Европейского парламента и Совета от 29 апреля 2004 г. «О праве граждан Союза и членов их семей свободно передвигаться и проживать на территории государств-членов, изменяющая Регламент (ЕЭС) № 1612/68 и отменяющая Директивы 64/221/ЕЭС, 68/360/ЕЭС, 72/194/ЕЭС, 73/148/ЕЭС, 75/34/ЕЭС, 75/35/ЕЭС, 90/364/ЕЭС, 90/365/ЕЭС и 93/96/ЕЭС» с момента введения в действие (30 апреля 2006 г.) служит в качестве целостных «основ законодательства» Евросоюза, регулирующих публично-правовые отношения в сфере осуществления свободы передвижения и проживания всех граждан Союза независимо от их социального статуса и цели поездки, а также права членов их семей (в том числе являющихся выходцами из третьих стран).

Как акт правовой кодификации Директива № 2004/38/ЕС вносит ряд изменений и дополнений в сложившийся ранее правовой режим. К главным среди них следует отнести, во-первых, такие, как расширение объема понятия «член семьи» (п. 2 ст. 2, п. 2 ст. 3). Перечень лиц, являющихся членами семьи работника-мигранта, содержится в ст. 2 Директивы № 2004/38/ЕС. Ранее они содержались в ст. 10 Регламента № 1612/68/ЕЭС. Статья 2 Директивы устанавливает следующее:

1) под «гражданином Союза» понимается каждое лицо, имеющее гражданство государства-члена;

2) под «членом семьи» понимаются:

a) супруг;

b) партнер, с которым гражданин Союза вступил в зарегистрированное партнерство на основании законодательства какого-либо из государств-членов, если в соответствии с законодательством принимающего государства-члена зарегистрированные партнерства признаются эквивалентными браку, и при соблюдении условий, предусмотренных уместным законодательством принимающего государства-члена;

c) прямые потомки, которые не достигли возраста 21 года либо находятся на иждивении, и аналогичные потомки супруга или партнера, указанного в п. b;

d) родственники по прямой восходящей линии, находящиеся на иждивении, и аналогичные родственники супруга или партнера, указанного в пункте b;

3) под «принимающим государством-членом» понимается государство-член, в которое гражданин Союза отправляется для реализации своего права свободно передвигаться и проживать.

Директива № 2004/38/ЕС применяется к каждому гражданину Союза, который отправляется в иное государство-член или проживает в ином государстве-члене (не являющимся тем, чьим гражданином он является), а также к определенным в п. 2 ст. 2 членам семьи такого гражданина, которые сопровождают его или присоединяются к нему. Без ущерба собственному праву заинтересованного лица на свободное передвижение и проживание принимающее государство-член в соответствии со своим национальным законодательством способствует въезду и проживанию следующих лиц:

a) любого иного члена семьи независимо от его гражданства, который не подпадает под определение, содержащееся в п. 2 ст. 2, если в стране происхождения он находится на иждивении или является членом домашнего хозяйства гражданина Союза, пользующегося правом проживания в качестве основного субъекта, либо когда по серьезным соображениям здоровья гражданин Союза должен в обязательном порядке и лично заботиться о соответствующем члене семьи;

b) партнера, с которым гражданин Союза имеет устойчивые отношения, надлежащим образом удостоверенные.

В отношении этих лиц принимающее государство-член производит обстоятельный анализ их личной ситуации и мотивирует любой отказ во въезде или в проживании.

Итак, гражданство Союза выступает основополагающим статусом граждан государств-членов при осуществлении ими своего права свободно передвигаться и проживать. Данное право предоставлено в равной мере членам их семьи независимо от гражданства последних. В Директиве определение члена семьи охватывает также зарегистрированных партнеров, если законодательство принимающего государства-члена признает зарегистрированное партнерство эквивалентным браку.

Впервые данной Директивой (гл. IV) предусмотрено право постоянного проживания.

Сохранены в качестве ранее приобретенных прав, предоставленных Регламентом № 1251/70/ЕЭС Европейской комиссии от 29 июня 1970 г. «О праве работников оставаться на территории государства-члена после осуществления там трудовой деятельности»68 и Директивой № 75/34/ЕЭС Совета от 17 декабря 1974 г. «О праве граждан государства-члена оставаться на территории другого государства-члена после осуществления там работы, не связанной с наемным трудом», некоторые специфические преимущества для граждан Союза, занимающихся наемным или самостоятельным трудом, и членов их семьи. Эти преимущества способны давать этим лицам возможность приобретать право постоянного проживания до того момента, как они проживут 5 лет в принимающем государстве-члене69.

В ст. 17 Директивы № 2004/38/ЕС предусмотрены исключения в пользу работников, прекративших свою деятельность в принимающем государстве-члене, и в пользу членов их семьи. Так, в отступление от ст. 16 право постоянного проживания в принимающем государстве-члене до истечения пятилетнего непрерывного периода проживания имеют следующие категории лиц:

– наемный работник или работник, занимающийся самостоятельным трудом, который на момент прекращения своей деятельности достиг возраста, предусмотренного законодательством этого государства-члена для получения пенсии по старости, либо работник, который перестал заниматься наемным трудом вследствие досрочного выхода на пенсию, если подобные работники осуществляли свою деятельность в принимающем государстве-члене на протяжении как минимум последних 12 месяцев и непрерывно проживают там свыше 3 лет;